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1問題的提出

行政體制介于政治體制和經濟體制中間的結合部。行政體制，一般是指國家為了進行經濟、社會、國防、外交等方面建設和政務活動所建立的管理體制，主要由政府的職能定位、機構設置和權力配置、行政人員的選拔與任用、行政權力的運行及其監督等內容組成［1］。迄今為止，為了更好地適應我國經濟、社會發展的需要，我國已經進行了六次行政體制改革。在目前正在進行的第六次行政體制改革中，最為引人關注和熱議的事件，首先當推2007年10月總書記在黨的十七大報告中提出了“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”的大部制改革;其次是2010年安徽省銅陵市試點撤銷街道辦事處成為我國第一個全部撤銷“街道”的地級市這一事件。

銅陵市撤銷街道辦事處后，將全市的社區由改革前的61個撤并為23個，成立大社區，區政府將直接面對和服務群眾，可以實現政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接［2］。銅陵市試點撤銷街道辦事處的改革模式被總結為“銅陵模式”，受到了國家民政部和安徽省的肯定。在我國行政體制改革深入進行的過程中，體育行政體制的改革勢在必行。這不僅是因為行政體制改革統籌進行的要求，更是體育事業發展的現實需要。長期以來，我國各級“體委”(體育局)作為專門的政府行政機構，幾乎管理著所有與體育有關的事務。在現有的體育行政體制下，我國各級“體委”(體育局)憑借著強大的組織和資源優勢，不僅推動了全民健身的廣泛開展，而且還成功地舉辦了北京奧運會、廣州亞運會以及深圳世界大學生運動會。特別是北京奧運會的成功舉辦，是我國體育事業發展過程中具有里程碑意義的重大事件。但是北京奧運會后，在體育社會化和體育市場化日益深入的當代中國，一個包辦的、甚至壟斷的全能型政府體育行政機構可能會成為體育事業進一步深入發展的障礙。因為在現行的體育行政體制下，體育行政機構存在著“管辦不分、政事不分、政資不分”的政府角色錯位、“體育公共服務目標”的職能缺位、“重競技，輕社會”的政府角色移位、“機構重疊，政出多門，效率低下”的政府越位等諸多問題［3］。

我國《體育法》第四條規定:“縣級以上地方各級人民政府體育行政部門或者本級人民政府授權的機構主管本行政區域內的體育工作。”然而，隨著我國行政體制改革的推進，早在1998年我國區縣一級的體育行政機構就進行了不同形式的改革。“根據本地的具體情況，地方區(縣)體育行政機構的調整大致有四種情況:保留體委建制;名稱與機構不動，但改成事業單位;撤銷體委，改成地方體育總會，原體委職能移交體育總會;與教育、文化部門合并，或與教育、文化、衛生部門合并，仍為政府部門”［4］。目前，我國的許多區縣一級的體育行政機構已與文化等其它部門合并，明顯弱化了基層區縣體育行政的職能。我國正在進行的第六次行政體制改革，是以大部制改革為核心的。一般認為，大部制就是指政府將職能相近的一些部門合并，組成超級大部的政府組織體制。大部制的特點是將多種內容有聯系的事務交由一個部門管理，最大限度地避免政出多門、多頭管理、推卸責任，以有效地提高行政效率，降低行政成本。

此外，為適應或促進地方社會、經濟的發展，我國各地正在開展城市管理體制的改革，其核心在于減少管理層次，實施扁平化管理。例如，安徽銅陵嘗試走市———區———社區的城市管理模式;廣東佛山則在推行“簡政強鎮”，將賦予鎮更多的區縣管理權限;廣東東莞、中山則將開展“撤鎮建區扁平化改革”。可以預見，隨著大部制改革的推進，我國一些地市級的體育行政機構已經或即將開始與文化、旅游等部門合并的改革，體育行政機構的職能將面臨著進一步弱化的可能。市、區/縣體育行政機構的撤并，未來城市街道辦事處的撤銷，無疑將會給依賴于體育行政機構和街道辦事處雙重行政支持的城市社區體育帶來了嚴峻的挑戰。在行政體制改革的潮流中，我國的城市社區體育應如何應對這一挑戰?應如何承擔體育行政機構轉移的職能?如何進行改革和調整?是擺在體育學術界面臨的重要議題。

2我國城市社區體育興起行政支持的簡要回顧

“中國城市社區體育誕生于20世紀80年代后期。當時北京、天津、上海、沈陽等大城市出現了以街道辦事處牽頭組織的體育活動，成立了社區體育協會，打破行業隸屬關系，組織轄區單位和居委會就地就近開展體育活動”。“城市社區體育在橫向上突破了以往群眾體育以‘以條為主’的管理體制，縱向上使群眾體育深入到了城市的基層，正在形成‘條塊結合’‘以塊為主’的新型群眾體育管理體制”［5］。從1989年天津市河東區二里橋街道提出了“社區體育”一詞至今，我國的社區體育已走過了22年的歷程。回顧歷史，社區體育有力地促進了城市群眾體育的發展，在落實《全民健身計劃綱要》的過程中發揮了重要作用。但是，我們也應該看到，我國城市社區體育的發展實際上經歷了一個自上而下的行政支持與自下而上的自發組織過程。在社區體育興起之初，我國的體育行政體制發揮了重要的主導作用，1991年原國家體委在天津市召開了“全國部分城市社區體育工作研討會”;1995年底，原國家體委群體司與北京體育大學聯合進行了“中國城市社區體育的現狀與發展趨勢”的課題研究;1996年11月，原國家體委在武漢市召開了第一次全國城市社區體育工作會議;1997年4月，原國家體委、國家教委、民政部、建設部、文化部聯合下發了《關于加強城市社區體育工作的意見》;1997年11月，原國家體委以24號主任令頒發了《全國城市體育先進社區評定辦法(試行)》;至1997年，原國家體委會同各省、直轄市和自治區，共在全國1000多個城市社區興建“全民健身工程”2000多個，健身路徑近萬條，為老百姓進行體育健身提供了活動場所［5］;僅此幾例足以佐證我國城市社區體育興起之初的行政支持。

為此，有學者敏銳地對社區體育做出如下的界定:“社區體育是社區成員以社會感情為契機，以自發性為原則，以一定的地域空間為依托，利用人工(設施)或自然環境，在行政的支援下，以推進《全民健身計劃》實施為目的，有計劃進行的組織化的體育活動”［6］。這一界定，反映了社區體育興起的時代內涵，它指出了社區體育與行政支持的關系，同時也說明了社區體育與全民健身的關系。1998年以后，在《全民健身計劃綱要》、《體育法》和全國城市體育先進社區評選等相關政策的推動下，城市街道社區體協大量涌現，社區體育蓬勃發展。進入21世紀后，隨著我國政治體制改革和政府職能的轉變，民間力量得以發展壯大，城市社區體育的一個明顯變化就是草根體育組織的大量興起，社區體育日益自主化、民間化。我們僅以北京回龍觀社區為例，在2004年，回龍觀社區組織了由9支球隊、180名隊員參加的第一屆業余足球聯賽，比賽采用循環賽制，歷經兩個半月，共進行比賽36場，觀眾達到1000人以上。發展至今，回龍觀足球聯賽已經舉辦了8屆。回龍觀社區業余足球聯賽的實踐反映了社區居民體育自組織能力的增強，預示著城市社區體育自我發展的新方向。

3行政體制改革視野下的城市社區體育改革

3．1重構城市社區體育的支持體系

一個正常的社會需要自組織能力，以應對可能的政府失靈和市場失靈，從而使社會生活能夠有序進行。社會組織就是這種自組織能力的載體。但在我們的社會，社會組織的正常發育一直是一道沒能邁過去的坎，社會組織總是被當作可能導致不穩定的假想敵。社會組織的發展仍受到諸多限制。比如，現有的社會組織法規條例，存在立法層次低、內容不完善等問題，難以滿足多元公共治理對社會組織的現實需求;社團登記“門檻”過高，大量社會需要的組織因找不到業務主管單位而無法登記;社會組織行政色彩過重，獨立性受到影響等等［7］。但是，我們也應該看到，改革開放以來隨著民主法制的推進，民間的政治氛圍日益寬松。近年來，北京、天津、上海等地都在不同程度上變通《社會團體登記管理條例》，以給社會組織更大的生長空間。民政部民間組織管理局副局長李勇近日表示，《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的修訂，最終目標是實現所有社會組織直接登記。特別可賀的是，自2012年7月開始，廣東久受詬病的社團雙重登記將基本取消，八大類社會組織可直接向民政部門申請成立。不僅如此，正被熱議的《關于廣東省進一步培育發展和規范管理規范社會組織的方案(討論稿)》還規定，行業協會將率先打破一行一會的壟斷體制。由此，大量新社會組織有望成立，數以十萬計的“地下社團”將走上臺面［8］。至此，依賴于體育行政機構和街道辦事處雙重行政支持的城市社區體育支持體系，開始轉化為依靠社區自治組織和各類體育社團的支持體系即將成為可能。在大部制改革后，城市社區體育的發展需要相對獨立于政府的、社會化的支持體系。在社區自治方面，早在20世紀90年代末，為推動社區建設，民政部指定了11個城市的社區作為“實驗社區”，給予了這些社區以有限的自治權，其中沈陽和武漢兩個城市實現了社區自治。2010年開始的“銅陵模式”也有推進社區自治的意圖。隨著社區自治進程的推進，社區居委會將有可能真正成為社區居民利益的代言者。在城市社區體育領域，屆時可以以社區居委會為核心構建社區體育理事會(可考慮下設項目協會、人群協會等)，負責社區體育活動的開展，從而真正實現社區體育的自我發展。屆時，市、區二級體育總會應廣泛聯系社區體育理事會以及所屬項目協會和人群協會，對其活動的開展提供必要的支持。此外，為增強社區體育社團的活力，除實行直接在民政部門登記制度外，還可考慮法團主義的主張，破除壟斷，鼓勵體育社團展開競爭，實施優勝劣汰。我們可以預見，隨著改革的不斷深化，體育社團的生存空間將會日益擴大，并具有更多的“平民性”，其對城市社區體育的支持作用也將越發明顯。

3．2創新城市社區體育的競賽體系

從某種意義上說，體育的魅力在于競技，競賽則是競技的載體。毫無疑問，自我發展的城市社區體育欲提高自組織能力，促進其社區體育活動的開展，同樣需要自身的競賽體系。自2000年5月湖北省武漢市召開了我國首次全市社區運動會以來，社區運動會在全國迅速興起。同年，我國創辦了全國體育大會，其宗旨在于落實全民健身計劃，實現《全民健身計劃》和《奧運爭光計劃》的平衡發展。在很大程度上，全國體育大會是社區體育領域內最高層次的賽事。而在全國體育大會的影響下，一些地級市也開始舉辦地市級體育大會。但基層社區體育競賽尚處于一種分散的狀態，缺乏計劃和規范的約束，社會影響力和對社區體育的拉動作用有待進一步提升。因此，自我發展的城市社區體育競賽的開展，可考慮建立以行政區社區運動會為基點，上連市級體育大會———全國體育大會，下接以行政區所屬的基層社區為參賽單位的新型城市社區體育競賽體系。整個競賽體系貫穿全民健身的主題，參賽者均為基層社區體育鍛煉的積極分子，以群眾喜聞樂見的競賽項目為主，以展演項目為輔。在舉辦形式上，以行政區為基點的社區運動會應以體育社團組織為主辦單位，以贊助企業為協辦單位，以體育行政機構為監管單位，實行社會化運作，確保社區體育競賽的基層性和群眾性。

3．3完善城市社區體育的日常活動體系

城市社區體育活動，是包括競賽活動和日常活動在內的，它是社區體育的具體表現形式和直接目標。我們可對城市社區體育的日常活動體系做如下歸納:第一，是傳統的、自發的晨晚練點的活動。大量的草根體育組織正是在這一基礎上誕生的。第二，是項目體協或人群體協組織的活動。第三，是公益性社區體育健身俱樂部的活動。我國曾于2004年開始，在25個單位試點利用體育彩票基金投資創建社區體育健身俱樂部。《社區體育健身俱樂部試點工作方案》中明確指出:俱樂部要堅持經常開展活動，原則上每周不少于3次，每次不少于2小時。同時，最大容量的吸納社區內、外人員參加俱樂部開展的各種體育活動。第四，是經營性的體育健身娛樂場所的活動。城市社區體育理事會應將各類社區體育的日常活動納入視野，保持晨晚練點的傳統，逐步規范草根體育組織，理順項目體協和人群體協的組織及其活動，在政府和社會各界人士的支持下，發展公益性的社區體育健身俱樂部。從本質上說，城市社區體育健身俱樂部屬于民辦非企業單位。為促進社會體育活動的開展，國家應給予并落實對體育類民辦非企業單位政策優惠，如允許出資人按一定比例進行分紅、免征營業稅、以民用價格征收水電費等。體育類民辦非企業單位自身則應積極融入社區建設，在體育公益服務方面形成品牌產品，不斷吸引社會居民參加體育鍛煉。

3．4培育城市社區體育的志愿者隊伍

隨著我國體育事業的發展，特別是北京奧運會、廣州亞運會以及深圳世界大學生運動會的成功舉辦，培育體育志愿者已被提到我國體育事業發展的重要議程。大力培育城市社區體育志愿者是我國城市社區體育發展的必然要求，培育體育志愿者隊伍，不僅可以彌補城市社區體育指導力量的不足，而且對體育非營利組織的發展也至關重要。在西方發達國家的社區體育組織中，專職的固定工作人員很少，大量的日常社區體育管理、組織、指導等的活動，都是借助體育志愿者的幫助來完成的。我國的《社會體育指導員技術等級制度》，在很大程度上承擔著志愿性社會體育指導員的培養的任務。但由于種種原因，我國志愿性社會體育指導員在社區的指導率很低。我國的一些體育行政機構已經認識到了這一問題，正在著手對志愿性社會體育指導員進行重新登記注冊，并考慮在城市社區為志愿性社會體育指導員提供公益性的就業崗位。從我國體育志愿者發展的情況來看，我們的重大國際賽事不缺少體育的志愿者，他們的志愿服務非常成功。但是我們缺少的恰恰是能夠為城市社區體育日常服務的志愿者。因此，培育城市社區體育志愿者隊伍的立足點是能夠為社區體育日常服務的志愿者。如何培養城市社區體育的志愿者，并在實踐中發揮重要的作用，是對體育行政部門和社區體育理事會智慧的考驗。

3．5公共服務性體育事業單位要為城市社區體育發展推波助瀾

公共服務性事業單位主要是指那些為社會提供公共物品而自身不具備營利功能的單位，包括行政支持類的事業單位、純公益性事業單位和準公益性事業單位［9］。從理論上說，涉及到城市社區體育領域的公共服務性體育事業單位主要是指體育局下設的場館中心、體育彩票公益金投資興辦的全民健身中心以及各級各類公辦體育運動學校。這些組織掌握著產權歸國家所有、可以提供體育公共服務的體育場地設施。在城市社區轄內的公共服務性體育事業單位應該積極支持社區體育理事會的工作，在不影響本職工作的前提下，向社區居民開放體育場地設施。在公共服務性體育事業單位改革的過程中，應賦予其一定的提供體育公共服務的職能，所在社區的體育理事會參與對其體育公共服務的評價。

3．6加強對城市社區體育組織的監管和自律

新型的社區體育理事會是依靠社區自治組織和各類體育社團支持的非營利性社會公益組織。對社區體育理事會的監管，應該是上一級體育行政部門的職責。社區體育領域的公益色彩濃厚，如果缺乏監管機制，慈善腐敗、慈善欺詐的現象將有可能發生，非營利組織也有卷入政治、宗教等紛爭中的可能，從而對社會穩定造成危害。因此，除了政府機構必要的監管外，社區體育理事會也應該加強行業自律。“自律是行業內或組織內的監督約束，是由專業人員相互約定，自愿遵循的規則。它包括成員之間的自我約束和監督，也包括行業協會的自律和會員間的相互監督約束”［10］。為取信于公眾，新型的社區體育理事會必須進行行業自律。在自律的形式選擇上，可通過成立社區體育理事會聯合會(多個社區體育理事會的聯合體)實施行業社團的互律，也可由社區體育理事會下屬的各體育社團評價，同時亦可聘請獨立的第三方評估機構進行評估等的方式來實現。只有如此，新型社區體育理事會的自我建設能力才能不斷增強，并真正實現自我管理和自我發展。