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1887年，美國聯邦政府設立“州際貿易委員會（ICC）”，這一機構成為美國行政管制機構出現的標記，同時也是美國政府行政組織迅速發展的歷史性標記。行政管制機構的產生，是美國政治、經濟和社會文化共同作用的產物。“管制的先知”詹姆斯•蘭狄斯在其《行政過程》一書中指出，“市場本身存在許多問題，這些問題對于軟弱、松散、過去專門缺乏專門技術和知識的傳統政府而言，太大也太復雜了，國家需要政府的第四分支，即表現為各種管制機構的行政分支，創立更多而不是更少的機構有助于提高政府的效率”［1］。的確，美國政府行政管制機構在100多年的發展歷程中，對保護弱勢群體、促進社會公平、保護市場經濟秩序等諸多方面發揮了積極作用。但同時，其數量和權力均得到迅速的擴張，除行政執行權外，“準立法權”、“準司法權”也逐漸擁有。據此有學者認為，此類機構的設立對美國制憲者們所秉承的三權分立體制形成巨大的挑戰。鑒于此，本文擬從行政管制機構與總統（行政首長）、立法機關、司法機關的權力關系出發，探究行政管制機構的政治性及其影響。基于權力關系探究政治性的依據，韋伯、馬基雅維利等政治思想家均比較認可,“政治”就是在國與國之間或國內各集團之間力爭謀求權力、權力分享、維護權力和使用權力，研究政治就是研究政治中權力間的各種關系［2］。

一、美國行政管制機構與總統的權力關系

根據美國憲法，總統是行政首腦，但憲法并沒有明確賦予總統控制行政組織的具體權力。因此，總統在尷尬的境地中積極探求控制行政管制機構的途徑與方法。

（一）美國總統控制行政管制機構的動因

在美國，總統堅持認政機關的核心職能，行政管制機構必須對總統負責。否則，行政管制機構在國會廣泛授權之下根據規章來制定政策，將會輕視政府的民主制度［3］。這種觀點建立在下述三個理念基礎之上：與總統的政策議程保持一致的需要；避免機構彼此間相互矛盾或相互重疊的協調需要；節約和效率的需要。此外，總統控制行政管制機構的意愿往往與總統的黨派相關。共和黨通常傾向于有限政府，青睞于自由市場而不是管制政府。則傾向于積極政府和政府對經濟的管制。如此，共和黨總統常常希望限制行政管制機構的行為，如布什總統對行政管制機構實施嚴厲的改革；而總統則將官僚視為積極政府的伙伴，因此克林頓總統的改革則相對和緩。

（二）美國總統控制行政管制機構的方式

在美國政府實際運行中，行政管制機構的地位對于總統而言，其獨立性是相對的。總統有多種途徑和手段加以控制。

其一，總統對行政管制機構負責人有任免權。行政管制機構中委員會的委員是由總統提名的，只需經參議院的批準即可。如果總統能夠連任，那么他就會把自己的人安插到這些崗位上。如此，行政管制機構就不會像國會要求的那樣獨立于白宮之外。另外，總統有權任命管制委員會的主席而不需經參議院批準。委員會主席沒有固定任期，總統可以選擇贊成總統政策的人擔任主席。雖然法律規定不得隨意免除行政管制機構領導人的職務，但并不等于無權任免。1905年富蘭克林•羅斯福解雇威廉•漢弗萊的案例給出了最好的詮釋。漢弗萊被胡佛總統任命在聯邦貿易委員會（FTC）任職了7年。羅斯福要求漢弗萊辭職，依據《聯邦貿易委員會法案》，委員會委員只有在“職位上效率低下、玩忽職守和瀆職”的情況下才能被解雇。羅斯福自己也承認，漢弗萊的行為與法案列出的幾條解雇標準并不相符，只是因為二人對聯邦貿易委員會應該做什么有著深深的觀念分歧。當漢弗萊拒絕辭職時，羅斯福解雇了他。總統對行政管制機構的影響由此可見。

其二，行政管制機構必須服從于總統的總體方針和政策。行政管制機構從開展本身業務的利益出發，也須與總統步調一致。因為總統作為全國最具實力的人物，會為機構的工作帶來極大的便利。如果行政管制機構的立法建議和行政法規得到總統的支持，那么就更加容易在國會通過并在全國推行。

其三，行政管理和預算局（OMB）是總統控制行政管制機構的重要工具。新政時期，羅斯福總統創立了許多新的行政機構。總統除了對行政管制機構的負責人具有任免權之外，也開始利用行政管理和預算局對行政管制機構的預算進行監督和管理。但預算局最初并不支持總統的政策，還經常出于節約的目的反對總統的政策。1939年，國會根據羅斯福的建議通過了《改組法》，授權總統進行必要的政府機構調整和改革。羅斯福隨即把原屬于財政部的預算局納為總統執行機構，并以行政命令的形式規定改組后的預算局有權審查各行政機構的立法建議是否沖突。經過此番改革，預算局在20世紀40年代對行政管制機構的管理和協調發揮了重要作用。正如法國著名行政法學家瓦特•蓋爾亨教授指出“如果某獨立管理機構對白宮的政策要求置之不理，它想要得到所需的年度資金無疑就會發生許多困難”［4］。

綜上可見，總統的行政權力實際上是通過行政管制機構得以擴充和延伸。1947年，美國國會通過了《戰爭權力法》，進而賦予總統建立行政機構和控制行政組織的極大權力。也正是在這個時期，行政管制機構轉向求助于立法機關，希望獲得授權以對抗總統。

二、美國行政管制機構與國會的權力關系

根據美國憲法，美國政府行政組織中的所有機構都是立法機關的產物，那么行政管制機構理所當然地也依據立法機構的立法而設立。

（一）美國國會對行政管制機構的控制

行政管制機構負責執行立法機關的法律，立法機關對行政管制機構行使法律上的監督權。國會通過以下幾個方面控制行政管制機構。

1.機構的創設及授權。“國會有權決定是否創立一個機構，有權決定設立哪個部門，有權決定機構的生命和預算，或許最重要的是擁有多大的權威以及如何行使權威”［5］。20世紀早期，針對壟斷問題（排除壟斷對自由貿易和市場構成的威脅），進步主義力量迫使國會通過了《聯邦貿易法案》，并相應設立聯邦貿易委員會（FTC）。但由于國會反壟斷是迫于壓力，非本愿從根本上解決壟斷問題，所以聯邦貿易委員會最初沒有被賦予頒布規則和施加懲罰的權力。可見，行政管制機構所擁有的權力是受國會控制的。

2.規則的審查與否決。美國國會牢牢掌控著對行政管制機構制定的管制規則的審查權。1964年，聯邦貿易委員會頒布了一條規則，要求香煙制造商在煙盒印上“吸煙導致死亡”的標簽。這條規則嚴重觸犯了煙草業的利益，導致煙草業組織說客和煙草協會會員到華盛頓向國會施加壓力。1965年，國會迫于壓力通過了《香煙標簽和廣告法》，要求煙盒上必須印有一條警示語，但同時，該法剝奪了聯邦貿易委員會在香煙廣告領域制定規則的權力，同時還禁止其他機構頒布吸煙方面的規則。1970年，為使選民安心，國會又要求聯邦貿易委員會將其制定對香煙產生影響的貿易管制規則的任何計劃提前6個月通報給國會，同時提交支持規則提案的證據。

3.預算審查。作為美國國會對行政管制機構的控制手段，預算審查是重要的一種。早在1921年，美國國會就通過《預算與會計法案》把政府的審計職能從財政部轉移到新的會計總署（GAO）。近些年，GAO的工作重心有所變化，正如原審計長艾默爾•B•斯塔茨（ElmerB.Staats）所說，政府審計不再是這樣一種功能，即主要關注政府的活動，相反，還關注政府組織是否實現了授權項目和可使用資金的目標，是否經濟和高效，是否遵守可適用的法律和規章［6］。

4.規定完成法定目標的期限。美國國會對行政管制機構控制的一個比較有創新精神的舉措是，規定行政管制機構完成法定目標的期限。此種控制的目的既在于保護新成立的機構免受被管制企業的迷惑，也在于抵制總統們的弱化意圖。即使行政管制機構最后未能在截至日期完成任務，此類規定也成為立法機關督促行政管制機構行動的一種驅動力。

（二）國會控制行政管制機構的障礙

當今美國政府中，隨著行政事務專業化及利益集團等多種因素影響，立法機關對行政管制機構的控制并不得心應手。

第一，現代行政管理日趨專門化、科學化和復雜化。行政管理規范中有大量的技術性規范，無專門行政管理知識的議會議員不能勝任行政立法。正因如此，使國會議員不能全面了解行政管制機構的活動，其監督權自然也就遭遇障礙。

第二，信息掌控的障礙。國會對行政管制機構監督的有效性取決于它所掌握的信息的多少。然而在保守國家秘密的幌子下，行政管制機構的工作人員可能通過把文件分為幾個秘密等級的手段，去抵制國會對信息的索取。行政管制機構的文件過多，也使國會難以篩取有效信息。行政管制機構在實際運行中享有諸多自由裁量權，有許多無記錄可查的非正式的行為，也成為國會實施有效控制的障礙。

第三，國會控制行政管制機構的最大障礙——“鐵三角”。國會內部小組委員會、行政管制機構和利益集團三者的密切關系，即所謂的“鐵三角”。在“鐵三角”中，國會小組委員會促成議案、規章或項目，行政管制機構實施議案、規章和項目，利益集團則從管制中獲利，三者被利益緊緊連在一起。從某種程度，“鐵三角”是一種手段，可以促使管制機構為公民中關心其工作的那一部分人服務；當然反過來，“鐵三角”也是把其他人排斥于制定某一政策領域之外的手段，其中包括把白宮、其他官僚機構和其他國會組織。

綜上可見，美國國會為適應經濟社會發展的需要，賦予行政管制機構實施管制的權力，使行政管制機構的管制行為有事實上的合法性。同時，為保障其正當執法和行為的合理性，國會又通過多種手段對之加以審查監督，以防其權力的濫用。盡管國會一定程度上應當擁有對行政管制機構的控制權，但由于面臨諸多障礙（尤其是鐵三角關系的存在），使其控制的效用常常大打折扣，甚至在一些情況下，并不打算加以控制。三、美國行政管制機構與司法部門的權力關系根據美國憲法，法院是唯一的審判機關。然而由于行政管制機構的興起，大量的行政訴訟案件在行政機關內部得到裁決，這使得法院的一部分司法權發生了轉移，對法院的管轄權造成沖擊。

（一）美國司法部門控制行政管制機構的方式

在美國，法院以兩種方式審查行政管制機構的行政決定。其一，對程序的審查。如果已經做出的決定不符合《行政程序法》和其他法定程序，法院將不承認行政管制機構已做出的決定。其二，若行政管制機構的決定符合《行政程序法》，法院可以決定是否對之予以審查。例如，食品與藥品管理局被要求去調查一個因藥物使用而引起的行政罰款案件，該局拒絕了此要求。對這個拒絕行為，法院也可決定不予復審，因為一個機構拒絕不去調查通常不屬于復審的范圍。司法機關控制行政管制機構的另一途徑就是對行政管制機構制定規則的司法審查。如果有人或公司認為行政管制機構的規則存在法律侵權或有不良的影響，司法機關便可依據《行政程序法》進行司法審查。《行政程序法》授權法院“禁止行政機關不合法的行為或無故推遲”，這使得消費者、環境保護者、有安全意識的市民和團體可以通過法院向辦事拖延的行政管制機構施加壓力，使它們履行制定規則的職責［7］。

（二）美國司法部門與行政管制機構權力關系的變化

以聯邦最高法院為代表的司法機關與行政管制機構的權力關系，在實際政治運行過程中經常發生微妙的變化。盡管法律對管制機構實施命令的程序與法院的關系做出了界定，但法院常常出于對行政管制機構的不信任而重新審查其全部議程。聯邦最高法院對行政管制機構制定規章時運用成本—收益分析方法的態度也經歷了從不支持到認可的過程［8］。在20世紀90年代中期以前的司法審查中，涉及行政管制機構使用成本—收益分析原則的訴訟案件，法院基本上裁決管制機構敗訴。在“1980年產業聯合部、美國勞工聯合會―產業工會聯合會訴美國石油協會”和“1981年美國紡織制造業協會訴多諾萬”的兩個案件中，法院否決了行政管制機構使用成本―收益分析原則制定的規章。法院的觀點是，成本—收益分析有許多不確定性因素，以不確定性因素評估的成本―收益不能令人信服，如果使用成本—收益分析原則，就賦予了管制機構無限度制定規章的自由裁量權。直到1995年，美國國會立法規定了管制機構通過成本―收益分析制訂規章的制度后，法院才逐步接受了成本―收益分析的原則。

盡管司法部門有控制行政管制機構的權力，制約著行政管制機構自由裁量權的實施，但從積極的方面看，聯邦最高法院的司法解釋和判決使行政管制機構的權力得到支持和確認。1933年《國內財產所有者貸款法》授予了聯邦國內貸款銀行委員會制定規章的權力。地區法院認為該授權法沒有規定一個標準，因而無效。而聯邦最高法院認為，法律“授權制定指導管理的規章是憲法所允許的”。由于行政管制機構所制定的規章大多屬于管理性質，因此依照該判例，行政管制機構制定規章的“準立法權”具有合法性。從上可以看出：一方面，由于行政管制機構權力的逐漸擴大，主要是“準司法權”的獲得，在一定程度上對司法機關的權力造成沖擊；另一方面，美國政府的司法審查制度從制度設計上防止了行政管制機構管制權力的濫用，對行政管制機構行為的公平和公正起到監督作用，并為公眾和被管制的行業提供了申訴機會。

四、對美國政府行政管制機構政治性的幾點思考

（一）行政管制機構實施管制不可避免地要面對諸種政治權力

伍羅德•威爾遜自創立行政科學之始，就倡導政治——行政二分法。就行政和政治的關系而言，一方面，行政不同于政治，行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的；而另一方面，行政與政治又密切相關，行政管理的領域是一種事務性的領域，作為政治生活的一個組成部分，僅僅與企業辦公室所采用的工作方法是社會生活的一部分一模一樣，僅僅與機器是制造品的一部分一模一樣［9］。古德諾也承認“，以執行國家意志為主要功能的政府機關，經常地，事實上是通常地，又被賦予表達國家意志的具體細節的職責……這就是說，被稱為執行機構的機構，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令權或立法權”［10］。通過行政學百年的發展歷程，盡管行政在盡力擺脫政治的干預，可事實和實踐卻一再證明行政無法脫離政治而獨自生存。著名的比較行政學家費勒爾•海迪通過比較多個國家的行政系統也予以認可，“行政系統應該是政治系統運行的基本工具。也就是說，它應當是人而不是主人，這種觀點超越了不同的政治系統在政治意識形態、政治文化和政治風格等方面的差異，已經成為人們的一種共識，很少會有例外。人們幾乎普遍地認為，行政機構的設計和塑造，應該使其能夠欣然地且有效地對那個不屬于行政系統的政治領導集團做出回應”［11］。鑒于美國行政管制機構所具有的行政權、“準立法權”和“準司法權”，鑒于其對經濟社會的重要作用，各種政治力量與社會力量，如總統、國會、司法機關以及各種利益集團都無時無刻不在運用自身的資源干預和介入行政管制機構的運行。美國許多新建立的行政管制機構，如環保署和職業安全健康署均只設一名領導人，而不是設立多成員的委員會，目的就在于增強這些機構抵御工商界壓力的能力［12］。因此，無論是從理論上分析，還是從社會實際運行來看，行政管制機構要有效地實施對經濟、社會的管制，就不可避免地要面對諸種政治權力關系。

（二）三權分立體制下行政管制機構的政治性實質體現為權力的分立與制衡

美國行政管制機構兼具行政權、“準立法權”和“準司法權”，其職權的擴張和機構數量的增多，被部分學者詬病為三權分立之外的“第四分支”而破壞了制憲者最初的意愿。對此，筆者不予認同。美國被殖民的歷史使美國制憲者們充分認識到民主的價值所在，為此，制憲者們所設計的民主制度需要通過權力的分立與制衡予以保障。在吸取洛克和孟德斯鳩等人分權思想的基礎上，美國人創造了獨具一格的分權體制。“1887年的制憲會議，意圖建立一個不奴顏婢膝的國會和不會變為專橫的行政機構，他們不愿意把最高權力交給任何部門，他們怕產生暴政，即用分散的辦法控制制約權力”［13］。正如麥迪遜在《聯邦黨人文集》中所說，“防止把某些權力逐漸集中于同一部門的最可靠的辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要手段——野心必須用野心來對抗”［14］。如此看來，美國制憲者所創立的三權分立體制實質所體現的是分權理論所蘊涵的“分權制約，權力制衡”，只不過這一基本思想在美國的政治體制中更多地反映為行政首腦（總統）、立法部門與司法部門三者間權力的分享與滲透。要采取有效行動的每個部門，必須在政府體系的各部門之間取得一致，構成權力的精心設計。鑒于憲制精神，在制度上確保行政管制機構組織的正常運行和實施管制職能所必備的權力之前提下，為防止行政管制機構權力的濫用，美國總統、國會和司法機關對其實施三重監督，且每一重監督都輔之諸多監控手段。從前面的分析來看：總統雖然有控制行政管制機構的意愿，但缺乏充分的控制權力；國會雖然擁有權力卻缺乏實施控制的強烈意愿；以美國聯邦最高法院為代表的司法機關所實施的審查只是一種事后補救，法院的保守性也使其常常跟不上形勢而使其監督失效。就行政管制機構與三者復雜的權力關系而言，是對在管制國家的場景下權力失衡的修正，即其一方面削弱急劇膨脹的行政權，另一方面權高位重的管制機構又受到其他三個部門的制約，它們實際是促進了分權，促進了權力的制衡。所以，行政管制機構權力關系所映出的恰恰是美國制憲者所設計的理念。

（三）復雜的政治權力關系是影響行政規制機構改革的“雙刃劍”

馬德里行政科學國際代表大會曾就行政機構的政治性達成共識性的預言：在政治控制行政的領域，行政自身就有失去控制的危險，無論哪種控制方式可能都有其優點，但它并非必然就是有效的政治控制手段；一場官僚危機也許正在慢慢逼近。美國行政管制機構的發展似乎印證了這一預言。盡管此類機構在政治現實中受到總統、國會和司法部門的多重制約，但機構的擴張無疑把美國帶進了以“行政國家”為特征的時代。行政管制機構的擴張使得政府權力空前介入經濟和社會領域，并對經濟和社會的自主發展構成挑戰。20世紀70年代，經濟危機引發的系列問題使美國人開始對政府行政管制機構及其效力提出質疑。行政管制機構規模過大且行動遲緩、管制范圍過大、成本太高、目標錯位以及官員的不勝任問題成為人們批評的焦點。令人深思的是，行政管制機構的設置本來是想增強行政機關乃至整個政府體系的總體行動效率，然而由于機構本身的問題卻引發了民主社會的政府合法性危機。對此，蓋伊•彼得斯的話語可能有助于發現答案，“我們在公共組織中發現的功能不調的問題，大多是別的主體，通常是政治機構強加許多命令的結果”［15］。

美國行政管制機構作為行政機構的一部分，它的產生，是為了解決經濟發展中出現的問題，這一點非常符合于美國的實用主義思想。臺灣的張金鑒先生在《行政學典范》一書中指出：“政府職能包括維持、扶助、管制、服務和發展等方面的職能，其中管制職能是政府依據公益的標準，對于涉及社會生活的人民團體的活動施以控制或檢查，使勿以‘私利’害‘公益’。［16］”然而行政管制機構的政治權力關系（私利）卻在一定程度上影響到它自身管制職能（公益）的實現。

基于上述情形，受布坎南等人的“公共選擇理論”、威爾遜的“放松管制理論”、戴維•奧斯本和特德•蓋布勒的“重塑政府理論”的影響，美國歷任總統推動了對行政管制機構的改革。如今隨著公共利益團體的興起及監督，正在逐漸改變政治取向的管制行政，更加關注大部分的民眾利益或者擴大管制行政的社會代表性［17］。正如珍妮特•登哈特所言：“政府的角色應定位于確保公共利益居于支配地位，即確保公共問題解決方案本身和產生的過程都符合民主規范和正義、公正與公平的價值觀。［18］”