導(dǎo)語(yǔ)：行政行為納入行政訴訟受案范圍論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：隨著行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展，行政司法實(shí)踐界和理論界均意識(shí)到有必要對(duì)行政訴訟的受案范圍加以擴(kuò)大，否則不利于保障公民的權(quán)利，也與建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。文章僅對(duì)抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的合理性進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：抽象行政行為行政訴訟受案范圍

自新中國(guó)第一部《行政訴訟法》生效以來(lái)，行政訴訟法對(duì)于保障公民的權(quán)利，促進(jìn)行政管理的法治化，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，加快憲政和法治建設(shè)的步伐，均發(fā)揮了重要作用。但行政訴訟制度在實(shí)施過(guò)程中也暴露出了許多問(wèn)題，從而導(dǎo)致社會(huì)各界對(duì)行政訴訟期望值下降。造成這種問(wèn)題的其中一個(gè)重要的原因是行政訴訟法規(guī)定的受案范圍比較狹窄，使得當(dāng)許多行政行為侵犯了公民、法人或其它組織的合法權(quán)利時(shí)而不能得到及時(shí)救濟(jì)。而民眾有獲得司法救濟(jì)和公正審判的權(quán)利是現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)基本特征，也是司法權(quán)威和尊嚴(yán)的力量來(lái)源。①因此有必要將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，完善行政訴訟立法。

一、抽象行政行為的概念和國(guó)內(nèi)外對(duì)抽象行政行為司法審查的現(xiàn)狀

（一）抽象行政行為的概念及特點(diǎn)

最高人民法院在2000年3月1日實(shí)施的《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》中第3條規(guī)定：人民法院不予受理的抽象行政行為“是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的對(duì)象的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件”。這一司法解釋指出的“針對(duì)不特定的對(duì)象”和“反復(fù)適用”這兩個(gè)特征更有助于界定抽象行政行為，從而將抽象行政行為與具體行政行為區(qū)分清楚。

有些學(xué)者將抽象行政行為定義為行政主體針對(duì)不特定行政相對(duì)人所作的行政行為，我國(guó)行政法學(xué)上也有“行政規(guī)范創(chuàng)制行為”一說(shuō)，法國(guó)行政法學(xué)上稱規(guī)則行為。②它包括行政主體根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定和的行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)即行政立法行為和國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)社會(huì)實(shí)施管理，依法定權(quán)限和法定程序的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令兩種。這種行政行為具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、普遍約束性。抽象行政行為以不特定的人或事作為行為對(duì)象，它針對(duì)的是一類人或事，而不是特定的人或事。

2、反復(fù)適用性。抽象行政行為對(duì)某個(gè)區(qū)域內(nèi)在某個(gè)特定時(shí)期發(fā)生的同類事件可以反復(fù)適用，并不因一次適用而失去效力。

3、不可訴性。抽象行政行為不能作為行政訴訟的對(duì)象為法院在審理行政案件時(shí)進(jìn)行審查。

（二）國(guó)內(nèi)外對(duì)抽象行政行為司法審查的規(guī)定

在行政訴訟制度比較完善的一些西方國(guó)家，盡管其對(duì)抽象行政行為的審查方式不同，但總體上都對(duì)此建立了嚴(yán)格的審查機(jī)制。在美國(guó)，行政機(jī)關(guān)的一切行為都在司法審查范圍之內(nèi)，其法律規(guī)定行政規(guī)章的效力必須符合兩個(gè)條件即制定規(guī)章的行為不得越權(quán)和行為合理性；在英國(guó)，對(duì)于一切行政行為只要其超越了法律規(guī)定的權(quán)限，法院就可以行使審查權(quán)；我國(guó)行政訴訟法第十二條第二款規(guī)定了人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟。即是說(shuō)，人民法院不能受理針對(duì)抽象行政行為提起的訴訟，相對(duì)人只能通過(guò)其他監(jiān)督途徑解決違法實(shí)施抽象行政行為的問(wèn)題。其他途徑包括：人大的監(jiān)督和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督；備案審查和法規(guī)清理的監(jiān)督；行政復(fù)議中對(duì)抽象行政行為的審查。從實(shí)踐中看，這些監(jiān)督機(jī)制很難有效地發(fā)揮作用，因此有必要將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

二、對(duì)抽象行政行為能否納入行政訴訟機(jī)制的爭(zhēng)議

（一）抽象行政行為不納入行政訴訟機(jī)制的依據(jù)

1、歷史原因

新中國(guó)成立后，由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和依政策治國(guó)觀念的束縛，行政訴訟制度沒(méi)有得到重視。這種歷史背景使得我國(guó)在行政訴訟法制度時(shí)，法院審判經(jīng)驗(yàn)不足，我國(guó)民主法制建設(shè)不完備，因而對(duì)行政訴訟的受案范圍作了較為嚴(yán)格的限制。③

2、權(quán)力分配制度

我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的方式是通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，其他機(jī)關(guān)均對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。但由于我國(guó)的法院的設(shè)置與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)，完全按照行政區(qū)劃設(shè)置，法院的人、才、物統(tǒng)一由地方政府管理配置，沒(méi)有地方政府的支持法院的工作不能順利地開展。在這種現(xiàn)實(shí)下，要實(shí)行司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查有較大的難度，更不用說(shuō)是對(duì)抽象的行政行為司法審查。

3、一些持此觀點(diǎn)的學(xué)者也提出了各自理由：認(rèn)為抽象行政行為屬于法的范疇，系具有法律效力的規(guī)范性文件，如果存在可訴性將會(huì)影響其效力的發(fā)揮；④認(rèn)為抽象行政行為中所涉及的權(quán)利和義務(wù)不針對(duì)特定的對(duì)象，具有將來(lái)性，并不直接涉及當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；⑤認(rèn)為只有在“三權(quán)分立”的國(guó)家，才存在司法機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)制定的行政行為的政治基礎(chǔ)。

4、法律依據(jù)

我國(guó)行政訴訟法第十二條第2款的規(guī)定是抽象行政行為不納入行政訴訟范圍的直接的法律依據(jù)。

（二）抽象行政行為納入行政訴訟必要性

1、由權(quán)力的本質(zhì)所決定

從本質(zhì)上說(shuō)，權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，它一直要擴(kuò)張到有界限或遇到阻力的地方才會(huì)停止。孟德斯鳩對(duì)此的一個(gè)經(jīng)典論斷是：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力，一直到有界限的地方才休止。”因此必須要防止公權(quán)力的濫用對(duì)私權(quán)利造成的損害。有學(xué)者認(rèn)為，防止公權(quán)力濫用，要用法治手段來(lái)制約權(quán)力，并體現(xiàn)在“立法明示、司法校正、憲法審查”三個(gè)層面。⑦后兩個(gè)層面即說(shuō)明了用司法權(quán)進(jìn)行對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，而這種監(jiān)督不應(yīng)該有是否是抽象行政行為與具體行政行為之分，而是將所有行政行為都納入司法監(jiān)督的框架下，除非法律有特別的規(guī)定。用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力是最好的監(jiān)督方式，權(quán)力制衡也是實(shí)現(xiàn)建立社會(huì)主義政治文明的要求。

2、保障公民權(quán)利的需求

國(guó)家權(quán)力有國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行保障，而公民權(quán)利雖然有一定的權(quán)利，但并沒(méi)有強(qiáng)制力保障，并容易被架空受到損害。因此要對(duì)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行一定的限制，而司法救濟(jì)是和平時(shí)期對(duì)權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的最后一道屏障。當(dāng)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、規(guī)章等文件超越立法目的和法治精神應(yīng)宣布為無(wú)效，這種無(wú)效的行為被宣布之前應(yīng)接受司法校正和憲法審查，這些由司法機(jī)關(guān)來(lái)行使。

3、經(jīng)濟(jì)角度的考慮

從市場(chǎng)的角度來(lái)說(shuō)，政治領(lǐng)域也是市場(chǎng)領(lǐng)域的一部分。既然是市場(chǎng)，權(quán)力自然也是一種稀缺性資源。市場(chǎng)的要求就是效率，即以最少的投入得到最大的產(chǎn)出。而對(duì)于同一種行為如果反復(fù)行使必然使有限的資源浪費(fèi)，不是經(jīng)濟(jì)化行為的結(jié)果。如果針對(duì)行政機(jī)關(guān)依據(jù)同一個(gè)抽象行政行為作出的多個(gè)具體行政行為而引發(fā)的多次訴訟，就是一種不經(jīng)濟(jì)行為，是一種對(duì)國(guó)家權(quán)力資源的浪費(fèi)。因此，應(yīng)賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的司法審查權(quán)，以便從根源上杜絕行政機(jī)關(guān)依據(jù)同一抽象行政行為作出的多次無(wú)效的行為，也使經(jīng)濟(jì)利益得到最大化。

4、是社會(huì)主義法治建設(shè)的組成部分

“法治的實(shí)體價(jià)值，就在于在一種社會(huì)組織結(jié)構(gòu)中，通過(guò)法律的形式，以保障人的自由或人權(quán)為根本依歸，確定權(quán)力的合理定位，自由的合理界限和范圍以及權(quán)利和義務(wù)的合理關(guān)系”。⑧由于立法排除了對(duì)部分抽象行政行為的復(fù)議和訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機(jī)制又跟不上，致使抽象行政行為違法問(wèn)題日趨嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān)，特別是基層行政機(jī)關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財(cái)物、攤派費(fèi)用、設(shè)置勞役。還有一些行政機(jī)關(guān)為了爭(zhēng)奪收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸職責(zé)和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過(guò)抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。這些行為破壞了我國(guó)法制、政令的統(tǒng)一，干擾了執(zhí)法，為扭轉(zhuǎn)這種形狀，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，就必須加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的有效監(jiān)督。

三、將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的可行性

將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍不僅是必要的，而且是可行的，正如有些學(xué)者指出的那樣：將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，是我國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。⑨

首先，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍是與國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)相吻合的做法。國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家出于對(duì)公民權(quán)利保障和依法行政角度的考慮，都規(guī)定有將抽象行政行為納入訴訟程序。國(guó)外的一些成熟做法為我國(guó)的訴訟法制的建設(shè)完善提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

其次，將抽象行政行為納入司法審查范圍并不與我國(guó)的憲政體制相矛盾。掌控不同性質(zhì)國(guó)家權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，相互監(jiān)督、相互制約，這是現(xiàn)代社會(huì)中所有實(shí)行民主政治制度的國(guó)家所普遍奉行并堅(jiān)持的一貫原則。人民代表大會(huì)制度下，雖然立法機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位，但賦予法院以審查行政機(jī)關(guān)的行政行為權(quán)力以保障行政機(jī)關(guān)更好地服從并貫徹立法機(jī)關(guān)的意志，并對(duì)行政機(jī)關(guān)遵守、執(zhí)行憲法和法律的情況進(jìn)行監(jiān)督及糾正，完全符合民主政府制度的內(nèi)涵。⑩

再次，作為解決行政爭(zhēng)議的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序，行政復(fù)議制度的實(shí)踐為司法審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗(yàn)。《行政復(fù)議法》第七條第1款規(guī)定了：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（一）國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”這種對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查的方式可以為司法機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟案件中所采用，為今后司法審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ)。

四、小結(jié)

從國(guó)外的行政訴訟發(fā)展史來(lái)看，將所有的抽象行政行為都納入行政訴訟受案范圍，而不論這種審查是以當(dāng)事人適用或者尚未適用為前提，是一種發(fā)展趨勢(shì)。而現(xiàn)行的行政訴訟法禁止對(duì)抽象行政行為提起訴訟，事實(shí)上只是放縱了違法與不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨椋荒茉黾有姓袨槭芎θ思m正違法行政行為的成本。只有將所有的抽象行政行為都納入行政訴訟的范圍，并且賦予司法機(jī)關(guān)撤銷、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根本上維護(hù)法制的統(tǒng)一，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。但將抽象行政行為納入司法審查的范圍后可能會(huì)面臨一系列問(wèn)題，如哪些抽象行政行為是司法不能審查的、起訴的條件（哪些主體可以起訴、是不是要以受到損害為前提等）、宣布抽象行政行為非法前的行政行為溯及力問(wèn)題等，這些必須要在訴訟實(shí)踐中進(jìn)一步解決的問(wèn)題，“在摸索中前進(jìn)”。

參考文獻(xiàn)：

[1]周漢華：《論建立獨(dú)立、開放與能動(dòng)的司法制度》，選自《法學(xué)研究》1999年第5期，第12頁(yè)。

[2]參見(jiàn)王學(xué)輝、譚宗澤：《新編行政法學(xué)》，重慶：重慶出版社，2001年版，第191頁(yè)。

[3]參見(jiàn)袁曙宏：《社會(huì)變革中的行政法治》，北京：法律出版社，2001年版，第356頁(yè)。

[4]張尚族主編：《走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1991年版，第248頁(yè)。

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[7]參見(jiàn)劉作翔：《邁向民主與法治的國(guó)度》，山東：山東人民出版社，1999年版，第171-173頁(yè)。

[8]程燎原：《從法制到法治》，北京：法律出版社，1999年版，第89頁(yè)。

[9]甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)與問(wèn)題》，北京：中國(guó)法制出版社，2000年版第32頁(yè)。

[10]參見(jiàn)崔卓蘭：《行政規(guī)章可訴性之探討》，選自《法學(xué)研究》1995年第二卷，第141頁(yè)。