導(dǎo)語：行政訴訟中的檢察監(jiān)督論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要：在《行政訴訟法》制定之時，立法機(jī)關(guān)對檢察監(jiān)督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據(jù)，但在現(xiàn)時的條件下，仍然將檢察監(jiān)督局限于抗訴一途就完全沒有道理，已經(jīng)不適用今天我國行政法治的現(xiàn)實需要了。因此，修改《行政訴訟法》，增加關(guān)于檢察監(jiān)督的具體條文，進(jìn)一步明確檢察監(jiān)督的對象、方式和手段是非常必要的。

關(guān)鍵詞：行政訴訟檢察監(jiān)督行政公益訴訟

《行政訴訟法》總則第10條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”。這一規(guī)定確立的檢察監(jiān)督的范圍是非常寬泛的，其涉及的監(jiān)督對象可以包括人民法院、人民法院的審判人員、行政訴訟所有參加人、參與人，甚至可以包括與被訴行政行為有關(guān)的其他任何行政機(jī)關(guān)、組織和個人；其監(jiān)督方式可以包括檢察機(jī)關(guān)為實現(xiàn)監(jiān)督目的能夠和應(yīng)該采取的任何方式，如主動提起公訴，支持原告起訴，出席法庭審理和在法庭審理中提出糾正違法的意見，依上訴審程序提出抗訴，依審判監(jiān)督程序提出抗訴，以及查處審判人員在行政審判中徇私舞弊、枉法裁判的行為等；其監(jiān)督手段可以包括為實現(xiàn)監(jiān)督目的能夠和應(yīng)該采取的任何監(jiān)督手段，如接受當(dāng)事人和其他公民、組織的申訴、控告、檢舉，聽取與案件有關(guān)的利害關(guān)系人的陳述、申辯，調(diào)閱法院案卷材料，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及公民、組織了解情況、調(diào)取證據(jù)，以及必要時委托有關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，等等。

當(dāng)然，這只是對《行政訴訟法》總則第10條規(guī)定的字面理解，《行政訴訟法》的具體條文對檢察監(jiān)督并沒有規(guī)定這么廣泛的監(jiān)督對象、監(jiān)督方式和監(jiān)督手段?！缎姓V訟法》的具體條文關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定僅有一條，即第64條。該條規(guī)定，“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”。根據(jù)這一規(guī)定，行政訴訟中檢察監(jiān)督的范圍非常狹窄，其涉及的監(jiān)督對象僅僅包括人民法院的判決、裁定；其監(jiān)督方式僅僅包括依審判監(jiān)督程序提出抗訴；監(jiān)督手段則更沒有具體規(guī)定?？梢?，《行政訴訟法》總則確定的檢察監(jiān)督的基本原則在該法具體條文中并沒有得到很好的落實，或者說，落實得很不好。當(dāng)然，法律總則確定的基本原則在以具體條文具體化的過程中總是要受到一定具體時空條件的限制，具體條文對于基本原則總會留有余地，因為基本原則需要適用更廣泛的時空。但是，就《行政訴訟法》總則確立的檢察監(jiān)督基本原則與其具體化的具體條文的關(guān)系來說，在1989年全國人大通過的《行政訴訟法》中，二者太不成比例了，太不協(xié)調(diào)了。如果說，在16年前，在《行政訴訟法》制定之時，立法機(jī)關(guān)對檢察監(jiān)督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據(jù)的話，那么，在現(xiàn)時的條件下，仍然將檢察監(jiān)督局限于抗訴一途就完全沒有道理，完全不適用今天我國行政法治的現(xiàn)實需要了。

因此，修改《行政訴訟法》，增加關(guān)于檢察監(jiān)督的具體條文，進(jìn)一步明確[1]檢察監(jiān)督的對象、方式和手段是非常必要的。由于時間的關(guān)系，這里不討論行政訴訟中檢察監(jiān)督的所有問題，而只探討行政訴訟中檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性和可行性的問題。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必要性問題，可以從以下三個方面考察：

其一，行政主觀訴訟對維護(hù)國家和社會公共利益的局限性

行政主觀訴訟對維護(hù)國家和社會公共利益的局限性是多方面的：首先，就行政主觀訴訟而言，法律只允許本人主觀權(quán)利受到行政行為侵犯的行政相對人提起訴訟，對于與本人特定權(quán)益無涉的國家和社會公共利益被侵犯，任何個人、組織都無權(quán)起訴。然而，在現(xiàn)代社會，行政侵權(quán)行為侵犯非特定行政相對人的非特定權(quán)益的現(xiàn)象卻越來越多，例如，國企主管行政機(jī)關(guān)在國有企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中非法處置國有資產(chǎn)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失；國土資源主管行政機(jī)關(guān)非法轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)或國有礦產(chǎn)資源采礦權(quán)，導(dǎo)致國家財產(chǎn)損失；環(huán)境主管行政機(jī)關(guān)不作為，放任企業(yè)排放廢水、廢氣、廢渣，污染環(huán)境；林業(yè)主管行政機(jī)關(guān)違法頒發(fā)森林采伐許可證，造成森林大面積被濫伐和導(dǎo)致生態(tài)破壞；政府違法制定、修改或廢止城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，導(dǎo)致國家重要?dú)v史文化遺產(chǎn)遭受破壞，等等。其次，根據(jù)行政主觀訴訟的規(guī)則，即使行政相對人本人權(quán)益受到侵犯，其他人的權(quán)益以及國家和社會公共利益也同時被侵犯，如果被侵權(quán)人不能證明自己被侵犯的權(quán)益有不同于他人權(quán)益以及國家和社會公共利益的特別之處，也同樣不能提起行政訴訟。此外，被侵權(quán)的政相對人即使能證明自己被侵犯的權(quán)益有不同于他人權(quán)益以及國家和社會公共利益的特別之處，其起訴被法院受理，法院也只對相對人被侵犯的權(quán)益予以救濟(jì)，而不會同時對受到侵犯的國家和社會公共利益給予救濟(jì)，或同時追究侵犯國家和社會公共利益的行政行為的行政責(zé)任。

其二，現(xiàn)行監(jiān)督制度對維護(hù)國家和社會公共利益的局限性

有人認(rèn)為，對于違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），可以通過我們現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制予以監(jiān)督和查處，而無需通過檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)。誠然，我國現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制對于違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）確實能發(fā)揮重大監(jiān)督作用。但是，這種作用也是有很大局限性的。首先，就人大對行政的監(jiān)督而言，其監(jiān)督對象主要是行政立法和抽象行政行為，一般不及于具體行政行為，而侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）大多是具體行政行為。其次，就行政監(jiān)察對行政的監(jiān)督而言，其職責(zé)主要是檢查行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和政府的決定命令中的問題；受理對行政機(jī)關(guān)和行政公職人員違反政紀(jì)的控告、檢舉；查處行政機(jī)關(guān)和行政公職人員違反政紀(jì)的行為。[2]這種監(jiān)督對于追究違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為的機(jī)關(guān)和個人的責(zé)任是有作用的，但對于及時和有效維護(hù)和保障違法侵犯國家和社會公共利益的作用卻有很大的局限性。此外，就檢察機(jī)關(guān)提起刑事公訴對行政可能產(chǎn)生的監(jiān)督作用而言，一是其監(jiān)督的重點(diǎn)是行政公職人員貪污、受賄及瀆職的犯罪行為，而很難及于行政機(jī)關(guān)侵犯國家和社會公共利益的一般違法行政行為（作為或不作為），二是此種監(jiān)督因?qū)偈潞蟊O(jiān)督，從而很難及時和有效地維護(hù)和保障國家和社會公共利益。

其三，行政主體維護(hù)國家和社會公共利益的局限性

有人認(rèn)為，對于行政行為（作為或不作為）違法侵犯國家和社會公共利益的問題，可以通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督解決，而無需通過檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)。誠然，行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督對于解決行政行為（作為或不作為）違法侵犯國家和社會公共利益的問題可以發(fā)揮重要的作用。但是，這種作用也是有局限性的：首先，就層級監(jiān)督而言，上下級行政機(jī)關(guān)因各種因素的緣故，可能構(gòu)成利益共同體，下級行政機(jī)關(guān)的行為有時事前即請示過上級，有時甚至是奉上級指示而為，在這種情況下，下級行政機(jī)關(guān)的違法行為很難企望通過上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督得到糾正。其次，就專門監(jiān)督而言，例如，國資局對一般行政機(jī)關(guān)違法處置國有資產(chǎn)的監(jiān)督，環(huán)保局對一般行政機(jī)關(guān)違法行政行為導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞的監(jiān)督，其監(jiān)督作用有可能還不如層級監(jiān)督。因為，其一，專門機(jī)關(guān)對同級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不如上級機(jī)關(guān)有權(quán)威性；其二，專門行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督要受到同級人民政府的制約，政府和政府部門首長如果不高興，專門機(jī)關(guān)很難采取有效處置措施；其三，專門行政機(jī)關(guān)（如國資局、環(huán)保局）自己即具有實施違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）的機(jī)會與可能，它們?nèi)绻约哼`法，更難于得到及時有效的監(jiān)督。

綜上，筆者認(rèn)為，在我國，建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度是必要的。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的可能性問題，則可以從以下五個方面考察：

其一，憲法確立的檢察機(jī)關(guān)的法律地位為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了憲法根據(jù)

《中華人民共和國憲法》第129條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對于行政機(jī)關(guān)違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），當(dāng)然就有權(quán)實施監(jiān)督。至于監(jiān)督的方式，則取決于監(jiān)督目的，哪一種監(jiān)督方式能有效地實現(xiàn)監(jiān)督目的，法律就應(yīng)確立該種方式。國內(nèi)外的經(jīng)驗證明，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的方式對于監(jiān)督、制約行政機(jī)關(guān)違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為，維護(hù)國家和社會公共利益是有效的，因此，法律就不僅可能，而且應(yīng)該確立這種方式。

其二，《行政訴訟法》確立的立法目的和基本原則為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了法律基礎(chǔ)

《行政訴訟法》第1條確立的立法目的是：保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政公益訴訟，顧名思義，是涉及公共利益的行政訴訟（特別是環(huán)境公益訴訟），當(dāng)然是與實現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的立法目的相一致的?！缎姓V訟法》第10條確立的行政訴訟基本原則之一是：人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。從字面上考察，這一原則賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是沒有限制的（當(dāng)然從法理上講，則應(yīng)該有限制），從而，無論是監(jiān)督對象，還是監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，《行政訴訟法》的具體條文都可以根據(jù)實現(xiàn)監(jiān)督目的的需要而賦予檢察機(jī)關(guān)以廣泛的范圍。因此，在修改《行政訴訟法》時，立法者在抗訴方式之外增設(shè)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的監(jiān)督方式就完全沒有任何法律障礙。

其三，行政公益訴訟的“公益”性為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了制度的事實前提

有人認(rèn)為，訴權(quán)是涉及當(dāng)事人“意思自治”的權(quán)利，只能由利害關(guān)系人自己行使，而不能由他人代行。這種觀點(diǎn)雖然有其正確性，但其正確性只是部分的，片面的。從法理上講，只有涉及“私益”，不涉及“公益”的訴權(quán)，法律才賦予當(dāng)事人完全“意思自治”，而對于既涉及“私益”，又涉及“公益”（如絕大部分刑事訴訟）的訴權(quán)，或者只涉及“公益”不涉及“私益”（如大部分民事公益訴訟和行政公益訴訟）的訴權(quán)，幾乎任何國家的法律都不會完全賦予當(dāng)事人“意思自治”，國家對涉及公共利益的案件予以干預(yù)是天經(jīng)地義的事情。行政公益訴訟不是一般的行政訴訟，而是僅僅涉及“公益”，或者雖然也涉及“私益”，但主要是涉及“公益”的訴訟。正是行政公益訴訟的“公益”性，為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度提供了事實前提。

其四，我國法治的發(fā)展進(jìn)步和正在進(jìn)行的司法改革為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了條件

市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，私域和公域的區(qū)分，“私益”和“公益”的對立統(tǒng)一，為確立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一個國家，要建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度，還需要這個國家法治的發(fā)展進(jìn)步。在一個法律很不完善，法律制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施很不健全，國民和政府官員法治觀念很淡薄的國度，要建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度是不可想象的。而我國自改革開放20多年來，法律已日臻完善，法律制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施都已逐步健全，國民和政府官員的法治觀念都在不斷提高，所有這些，加上目前正進(jìn)行的司法改革，為在我國建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了相當(dāng)充分的條件。

其五，我國法學(xué)研究的前沿成果，特別是關(guān)于檢察監(jiān)督和公益訴訟（包括國外檢察監(jiān)督和公益訴訟）的研究成果為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了理論支撐。

人們要建立任何一項制度，要在該制度建立后保障其良性運(yùn)轉(zhuǎn)，要通過該制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮其對社會的預(yù)設(shè)功能和作用，都必須事前對相應(yīng)制度進(jìn)行充分的理論研究，把握該制度的性質(zhì)、特征，熟悉該制度的功能、作用，掌握該制度運(yùn)作所需的環(huán)境，明了該制度功能、作用發(fā)揮所需的條件，了解該制度在國外、境外運(yùn)作的實際情況、其產(chǎn)生的正面和負(fù)面的效果，各國、各地區(qū)運(yùn)用該制度成敗得失的經(jīng)驗、教訓(xùn)，等等。人們?nèi)绻麤]有相應(yīng)的理論準(zhǔn)備，匆忙地建立起一項制度，該制度很可能在建立后難以正常運(yùn)作，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有時甚至不僅不能發(fā)揮其正面作用，還可能產(chǎn)生負(fù)面作用。這方面我們過去有過深重的教訓(xùn)。正是因為我們有過去的教訓(xùn)，我們今天對于建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度是非常慎重的，是非常重視理論準(zhǔn)備的。早在制定《行政訴訟法》的十幾年前，法學(xué)界就開始了行政公益訴訟的研究，到現(xiàn)在應(yīng)該說已經(jīng)取得了相當(dāng)豐碩的研究成果。正是這些研究成果，包括關(guān)于一般檢察監(jiān)督和一般公益訴訟（民事公益訴訟和行政公益訴訟）的研究成果、關(guān)于國外檢察監(jiān)督和公益訴訟的研究成果，為在我國建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了理論支撐。

[1]對于現(xiàn)行《行政訴訟法》確立的檢察監(jiān)督的基本原則來說，檢察監(jiān)督的對象、方式和手段只需要“明確”，因為立法者已經(jīng)賦予其廣泛的內(nèi)涵；但對于現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于檢察監(jiān)督的具體條文來說，檢察監(jiān)督的對象、方式和手段則不是“明確”不“明確”的問題，而是必須“擴(kuò)大”和“增加”的問題。