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隨著現代行政職能的擴張，行政執法部門擁有了越來越多的自由裁量權。而行政執法部門行使自由裁量權多年來一直是群眾關心的熱點問題。一些行政執法部門在行風評議中屢屢受到群眾的批評，往往與其部門所屬執法人員行使自由裁量權不當，甚至與以權謀私有關。

一、海事行政執法部門在行使自由裁量權中存在的一些問題的具體表現

何謂自由裁量權？“我國的行政自由裁量權應該是行政主體在法定權限范圍內就行為條件、行為程序、作出作為與否和作出何種行為作合理選擇的權力”等等。雖然解釋眾說紛紜，但筆者認為其基本涵義不外乎四點：一是法律對行政行為的條件、內容或者方式等沒有作出明確、具體、詳細的規定；二是行政行為不能超越法定的范圍，不能違背立法目的、法條本意和公共利益，并且應當公正合理；三是行政機關可以根據情勢、自己的評價和判斷，進行斟酌選擇，靈活掌握；四是自由裁量行政行為一般不發生違法問題，不能作為行政訴訟的原由，但如果顯失公正，仍須受司法審查。面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事作出卓有成效的行政管理。

如何防止自由裁量權被濫用已成為行政法學研究的重要課題。行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為，其自由裁量權若被濫用必將嚴重影響我國的法制建設。最近，本人對海事行政執法部門在行使自由裁量權方面的情況進行了一次調查。

通過調查，筆者對海事行政執法部門行使自由裁量權的情況有了進一步的認識。行政自由裁量權是海事機關行使執法權力的重要方式，是有效制止違法行為的法律手段。它作為行政權的重要組成部分，對于法律的適用、證據和事實的認定等行政執法問題影響較大，這一權力行使是否得當對于樹立海事執法機關的權威具有重要意義。但在具體執法中，海事執法人員往往不太容易把握執法尺度。因此，對自由裁量權問題有較多的困惑。

調查中，筆者發現，近年來由于上級部門糾風力度的不斷加大，多數海事基層行政執法部門已充分認識到自由裁量權與部門、行業不正之風乃至腐敗之間的關系，許多部門也采取了一些措施對此進行了規范。如在處罰幅度上，許多部門結合實際自覺地將自由裁量幅度盡可能減小，有的限定了執罰的最高額度，有的制訂出了操作性強的實施細則，有的索性將處罰額度規定為法律法規規定的最低額度；又如在運作方式上，許多部門通過加大內、外部監督等方式對自由裁量權的行使進行約束，使自由裁量權的行使盡量做到“公平”、“公正”、“公開”。盡管如此，也還存在著一些不容忽視的問題，筆者通過現場調查發現一些問題，具體表現在：

（一）反復無常。對同一艘船舶的同一違法行為，在不同的航次中往往表現為不同的裁決結果，時重時輕；對同一船舶，不同航次、不同違法行為形態給予相同處罰，或雖是不同的處罰，但處罰結果與行為的過錯程度不相適應。通過對我們對收集的一些外地的處罰資料來看，各地執法人員在進行行政處罰時運用自由裁量權的隨意性比較大。如某一艘船在三個航次中都超載運輸，并且每次都被查處，并進行了處罰。但是這三次的處罰結果都不同。在這三次處罰中，對超載這一違法行為的罰款分別為10000元，900元和300元。又如在我們檢查的一條船舶，在從徐州裝煤炭到南通的行程中，一共被罰了六次款。按規定該船的六個違法行為的處罰標準都差不多，但這六次處罰的額度從200至1500元不等，裁決的結果隨意性比較大，沒有一個相對具體處罰標準。從以上現象來看，各地海事部門在行政處罰時行使自由裁量權的隨意性比較的大。

（二）差別對待。噸位相等的不同船舶，相同或不同時間，同樣的違法行為而有不同的裁決結果，或者是噸位大的船舶，相同或不同時間，同樣違法違法行為其處罰的金額要低于噸位小的船舶；不同船舶，同一性質不同行為形態給予相同處罰或雖是不同處罰，但處罰與行為的過錯程度不相適應。如某地查處的兩條船舶，兩條船的噸位都相差不大，而且兩條船的違法行為都一樣，都是船舶最低安全配員不足，按規定兩條船的處罰結果也應差不多，但從處罰的結果來看，兩條船在不同的時間處罰的結果就大不相同。一條處罰了300元，而另一條卻被處罰了800元。

（三）對減輕行政處罰條款的濫用。減輕行政處罰即可以低于“下限”處罰必須符合《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款之條件，有的海事行政案件根本就不符合該條件，海事執法人員也低于下限處罰，即便是符合減輕處罰的條件，同一違法行為同樣的條件各個地方在實際操作時，處罰差別很大，有的相差好幾倍。

（四）主觀隨意性大。表現在兩個方面：1.行政執法人員在執法過程中僅憑主觀臆斷和個人好惡作出行政處罰決定；2.行政執法部門作出處罰決定不嚴肅，一天三變。

海事行政執法自由裁量權的濫用，不僅給廣大船員造成執法不公的惡劣影響，導致執法難度的加大，更容易導致海事執法人員的徇私枉法。“自由裁量權”是一把“尺子”，量事更能量執法者的素質。

二、防止濫用自由裁量權的對策

通過對海事行政執法自由裁量權的調查，筆者認為任何權力都可能導致濫用，所以對任何的權力都要做必要的限制。海事行政執法自由裁量權也不例外。如何防止海事行政機關及其工作人員濫用職權，把自由裁量權變成一種專斷的權力，筆者認為應當采取如下對策：

（一）健全海事行政執法監督體系。監督體系主體不僅有黨組織、上級機關，還應有航運企業、廣大船民。對已有的監督方式還應當根據形勢的需要，繼續補充、完善；要通過制定內部規范性文件、規章制度進行約束，以保證卓有成效的監督。同時，要有對不遵守規章制度、濫用自由裁量權的人采取嚴厲的經濟懲罰措施，還要有對監督有功的人員進行必要的獎勵。建立健全行政執法監督機制，及時查處濫用自由裁量權的行為。要建立行政執法責任制，切實規范行政執法行為，使每項行政權力的行使，都能做到行之有度、行之有序。

（二）完善和修改現有的海事法律法規。要處理好海事法律法規的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量做到明確、具體、減少“彈性”，制定的海事法律法規要照顧到各級海事部門對不同等級船舶及單位的不同要求，尤其在處罰金額的制定上要更加切合實際，避免在實際操作中困難以實施面對所有船舶都一律實行減輕處罰。新的《中華人民共和國內河交通安全管理條例》早已經開始實施，按照國務院1987年4月21日批準的《行政法規制定程序暫行條例》第17條的規定：“行政法規規定由主管部門制定實施細則的，實施細則應當在行政法規的同時或稍后即行，其施行日期應當與行政法規的施行日期相同。”以保證行政法律、法規實施的效益。我們期待著新《中華人民共和國內河交通安全管理條例》實施細則盡早出臺的同時能考慮這方面的因素。

（三）要強調行政機關說明作出具體行政行為的理由。復議機關對濫用自由裁量權力要進行約束，復議機關要對海事行政執法人員具體行政行為是否合理、是否適當進行審查。要強調海事機關說明作出具體行政行為的理由，以便確定其行政目的是否符合法律、法規授予這種權力的目的。對說不出理由、理由闡述不充分或者不符合立法本意的，應認定為濫用職權。

（四）加強海事行政執法隊伍建設，提高海事行政執法水平。由于少數海事執法人員素質不高，個別人員甚至把自由裁量權當成一種特權，隨心所欲、以權謀私，嚴重影響了海事執法的公正性、嚴肅性、準確性和海事文明形象。為此，一方面要加緊通過各種渠道培訓現有海事行政執法人員，要通過教育和培訓，使行政執法人員熟悉行政管理工作所涉及的法律、法規，系統地掌握執法的范圍、對象、權限和手段，提高實際執法能力。另一方面要盡快地吸引更多的優秀人才不斷地充實海事行政執法隊伍，使得海事行政執法隊伍廉正而富有效率。

結論

中國行政的法典化是中國行政法穩步走向成熟的標志，但目前存在著諸多困難，尤其是理論研究方面明顯落后于實際需要。關于行政自由裁量權方面的具體規范的法規更是比較缺乏。為此，要從實現社會主義法治的高度去認識行政自由裁量權存在的必要性，借鑒國外立法經驗，加強對行政自由裁量權理論（包括自由裁量的基本原則）的研究，在取得階段性成果基礎上再創制一套統一有效的行政自由裁量的工作依據。不過，在這一過程中，必須體現實事求是、循序漸進的原則。所以，我們對行政自由裁量權存在必要性和對其的監督是很有必要的。

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