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摘要：行政機關對法律規范的解釋分為法定解釋和工作解釋。工作解釋或自主解釋性規范不僅制定主體廣泛、數量眾多，而且有著特殊作用，但理論上鮮有總結和概括。本文簡要論述了工作解釋的含義、特點及其作用。

關鍵詞：法定解釋工作解釋

一、行政法上的工作解釋的含義

就我國現行體制而言，法律的漏洞是通過法律解釋來彌補的；固定的成文法在發展的現實生活中的適用，統一的法典到個案中的具體表現往往也是借助于法律解釋來進行的。法律解釋，包括立法解釋、行政解釋、司法解釋和地方解釋。其中，行政主體有解釋權的包括行政解釋和部分地方解釋。例如，國家工商行政管理局在答復深圳市工商局就《中華人民共和國企業法人登記管理案例》1第20條、第22條如何適用時所作的《關于企業注銷登記有關問題的答復》2，就是一個行政解釋。同時，在地方解釋中，有相當一部分解釋也是有權行政機關的規范解釋。例如《武漢市城鎮暫住人口管理規定》3第18條規定：“本規定由市公安局負責解釋。”武漢市公安局根據這一規定，制定了《關于執行（武漢市城鎮暫住人口管理規定）的具體辦法》，這一行政規范性文件就是一種地方解釋。另外，為了統一各個行政主體及其公務員對法律、法規和規章的理解及執行活動，行政主體往往也要以規范性文件的形式進行眾多自行的工作解釋。例如，湖北省人民政府法制辦公室《關于（鄉規民約）能否作為審理行政復議案件依據的答復》4，該答復規定：“行政復議機關審理行政復議案件，不能以《鄉規民約》為依據?！?/p>

行政機關是執法機關，執行法律包括解釋法律。在我國，行政主體對法律規范的解釋主要分為兩大類：有權解釋和工作解釋或稱為法定解釋和自主解釋，根據全國人大常委會1981年6月的《關于加強法律解釋工作的決議》的規定以及我國法律解釋制度的實踐，只有國務院及其主管部門對法律、行政法規和規章的具體應用問題所作的行政解釋以及有規章制定權的地方人民政府及其職能部門對地方性法規、規章的具體應用問題所作的地方解釋，才屬于行政主體的法定解釋。擁有法定解釋權的行政主體在行政系統內級別高但數量較少，而不具有法定解釋權的行政主體不僅數量眾多而且直接處于執法第一線，行政管理的任務繁重、范圍廣泛，管理的事項具體、復雜、多變，而我國許多行政法規范對某些方面的情況卻只作了原則性的規定，或者有些問題雖然規定得較具體但也未必全面。這樣，行政主體就需要根據本地方本部門的實際情況和行政執法的經驗總結，進行相應的工作解釋。通過數量有限的法定解釋和眾多的工作解釋便可以使這些行政法規范的制定原則和目的落到實處，對于彌補行政法規范的漏洞和行政法規范的具體化，有效地實現行政管理的目的和保障公民的合法權益都是十分必要的。

對行政主體的法定解釋性規范，我國學術界是作為行政法的淵源來對待的，而自主解釋性規范不能作為直接的行政法淵源，但可以把通過這些行政性規范所確立的行政慣例和體現的法律原則作為行政法的淵源來看待。5因此，行政主體的工作解釋雖然不是有權解釋，但它不同于學理解釋。自主解釋性行政規范并沒有獨立地設定、變更或消滅相對人的新的權利義務，并不具有獨立的新的法律效果，但是它指明了法律是什么或者表明了在行政主體的眼里法律是什么，規定了行政主體將如何適用相應的行政法規范，統一了各行政主體對行政法規范的實施標準或規則，因而對公民的權利義務具有重要的影響。另外，工作解釋或自主解釋性規范作為行政慣例和法律原則的載體，通過穩定的適用確立了同等對待的行政慣例，據此約束行政機關自身。除非具有正當理由，不得同等情況不同對待。行政機關在具體案件中無正當理由偏離據此確立的行政慣例，構成違反平等原則。

二、行政法上的工作解釋的特點

工作解釋或自主解釋，是不具有法定解釋權的行政主體為了統一所履行行政主體及其工作人員對法律、法規和規章及特定行政規定性文件的認識，對其進行的闡釋和說明。它主要具有下列特點：

1、解釋主體

自主解釋性規范的制定主體，即對法律、法現和規章進行解釋的行政主體是沒有法定解釋權的行政主體。例如，前文提到過的湖北省人民政府法制辦公室《關于（鄉規民約）能否作為審理行政復議案件依據的答復》，就是一個對《行政復議法》第28條有關審理依據的工作解釋，但是湖北省人民政府法制辦公室及其所代表的湖北省人民政府對該法并沒有法定解釋權，因而該解釋性規范屬于自主解釋性規范。既便根據全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》具有法定解釋權的行政主體，也并不是對所有的法律、法規和規章都具有解釋權。在特定的法律、法規和規章已經把解釋權賦予某個行政主體后，其他行政主體對該法律、法規或規章進行解釋而形成的解釋性規范都是自主解釋性規范。例如，《國有企業職工待業保險規定》6第25條規定：“本規定由國務院勞動行政主管部門負責解釋?！痹谶@種情況下，中國人民銀行和國內貿易部等國務院有關行政主管部門并不是該規定的法定解釋主體，如果進行解釋則屬于自主解釋。

2、解釋對象

與法定解釋一樣，法律、法規和規章也是工作解釋的對象。但是，與法定解釋不同，工作解釋的對象不限于法律、法規和規章，還包括有關行政規范性文什。它所解釋的行政規范一般是上級行政主體所制定的行政規范。例如湖北省衛生廳《轉發衛生部“關于調整藥品審批監督檢驗收費標準的通知”的通知》，7則是針對衛生部通知而制定的自主解釋性規范。但有時，行政主體也會對自己以往的行政規范性文件或沒有隸屬關系的行政主體的行政規范性文件進行解釋，制定自主性解釋規范。

3、解釋內容

具有法定解釋權的行政主體作出法律解釋，應當以法律、法規和規章的規定在具體執行中的問題為限。同理，不具有法定解釋權的行政主體作出工作解釋時，亦應當以法律、法規、規章以及特定行政規范性文件的規定在具體執行中的問題為限，不得隨意擴大解釋，不得在被解釋的法律規范外創設新的權利義務的規定，否則將破壞行政法制的統一性?！督裹c訪談》2001年8月份播出的一則案例就是一個違法的工作解釋。為了方便公路收費站附近單位和個人的過往車輛繳費，浙江省交通廳一份文件規定，收費站附近車輛可自愿實行統繳，而可以不分次繳納。浙江省慈溪市政府一份文件將“收費站附近”解釋為整個慈溪市區，引起該市廣大車主的不滿。

三、行政法上的工作解釋的作用

從總體上說，工作解釋與法定解釋的作用是相同的，即闡明法律、法規和規章的意義，從而進一步控制行政自由栽量權，實現行政公平。譬如在行政處罰領域，許多法律、法規規定處罰幅度較大，致使行政機關及其工作人員在裁量處罰時存有隨意性的可能，或難于確定處罰額度。這樣，就需要行政主體按照相對人不同行為性質、嚴重程度、危害后果劃分不同檔次的處罰標準，進行相應的解釋，從而確定公平裁量的行政慣例。

例如，有的地方公安機關根據不同情況將拘留劃分為：5日、7日、10日、13日、15日五個檔次，克服了“十五貫（慣）”作法（即一行使行政拘留權，便習慣于確定為15日的作法。）但具體地說來，工作解釋又有其特殊的作用。

1、對內作用。工作解釋或自主解釋性規范往往并不對外，只發送到相關機關及負責人，因而對外并不具有法律效力。日本行政法學家鹽野宏認為，這種解釋性行政規范只能拘束下級行政主體，而不能拘束外部相對人，不具有外部法律效果，也不能作為法院審理行政案件的依據。8盡管在當前自主解釋性規范已越來越外部化，可能直接或間接地影響到公民的權利義務，但它的作用重點仍然在內部而不在外部。

2、統一行動。由于行政主體各種各樣，公務員的素質參差不齊，各行政主體及公務員所處的執法環境條件差異極大，因而往往導致對法律規范的理解上的不一致，執行上的不統一。這就有必要進一步闡明和確定法律規范的涵義，統一認識、協調行動，對法律規范和行政規范進行工作解釋，從而避免各級各類行政主體或公務員在操作上各行其是，確保行政的統一性。

3、明確效力。行政系統是一個長官意志濃厚的系統。當一個法律、法規或規章生效時，下級行政主體及其公務員往往并不會積極主動地去實施它，而總是等待上級的指示或安排。只有在上級行政主體作出一個貫徹實施某某法律、法規或規章的通知后，下級行政主體及其公務員才會行動起來。因此，從法律上講，自主解釋性規范起到了說明和強調特定法律、法規或規章在本地方本部門具有約束力，并要求所屬各行政主體予以執行和自覺接受約束的作用。

參考文獻：

1.國務院1988年6月3日頒布。

2.工商企字（1995）第107號。

3.1990年7月28日武漢市人民政府令第23號。

4.1991年8月7，日鄂府法辦][1991]10號。

5.參見羅豪才主編《行政法學》，[M]北京大學出版社1996年版，第8頁。

6.1993年4月12日中華人民共和國國務院令第110號。

7.鄂衛藥字（1986）第19號。

8.參見[日]鹽野宏著、楊建順譯：《行政法》，[M]法律出版社1999年版，第74頁。