導(dǎo)語(yǔ)：行政公開(kāi)改革研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

1.導(dǎo)論

行政公開(kāi)是公共政策改革進(jìn)程中越來(lái)越重要的一個(gè)概念。諸多文獻(xiàn)表明信息公開(kāi)已經(jīng)成為一個(gè)全球化的共通趨勢(shì)和要求。[2]從90年代以來(lái)，它已經(jīng)成為國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融和環(huán)境實(shí)踐、反腐敗斗爭(zhēng)、人際交流、醫(yī)學(xué)倫理等多學(xué)科多領(lǐng)域所關(guān)注的研究問(wèn)題。[3]在國(guó)際政治學(xué)領(lǐng)域，如對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金援助，如軍備控制協(xié)議，公開(kāi)化都是一個(gè)重要的考慮因素。近來(lái)諸多國(guó)際組織在合約談判、議程安排和項(xiàng)目預(yù)算等諸多方面，也飽受信息不公開(kāi)之苦。1994年歐盟委員會(huì)的政策報(bào)告目的之一就是讓歐盟及其成員國(guó)的決策更加公開(kāi)。[4]而那些向發(fā)展中國(guó)家提供項(xiàng)目援助和信貸的跨國(guó)政治團(tuán)體就更注重信息公開(kāi)問(wèn)題，以確保他們?cè)捻?xiàng)目得以良好的實(shí)施運(yùn)作，注入的資金確實(shí)用于所宣稱(chēng)的目的。[5]

跨國(guó)投資商對(duì)透明度的呼聲也前所未有的高漲。泰國(guó)、印尼等亞洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)危機(jī)很大程度上歸因于其財(cái)政結(jié)構(gòu)、金融政策、銀行體制的低透明度。Tom1998年的研究表明是泰國(guó)金融制度的低信賴(lài)度造成了它1997年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)[6]；而Mehrez和Kaufmann1999年的研究則表明在公開(kāi)程度低的經(jīng)濟(jì)制度下，發(fā)生金融危機(jī)的可能性會(huì)顯著升高。今天大多數(shù)金融危機(jī)都是因?yàn)楣_(kāi)化程度過(guò)低，人們對(duì)金融體制失去信任感造成的。

在醫(yī)療領(lǐng)域，信息透明度問(wèn)題也引起了廣泛關(guān)注。[7]患者應(yīng)該享有知情權(quán)，醫(yī)療過(guò)程中醫(yī)生應(yīng)向患者披露完整的治療信息，并取得患者的知情同意。在醫(yī)患關(guān)系中，這意味著城市和信賴(lài)；也正是基于此，醫(yī)學(xué)倫理學(xué)者也在呼喚透明公開(kāi)。

行政公開(kāi)早已成為公營(yíng)部門(mén)改革中強(qiáng)烈的呼聲，許多學(xué)者和實(shí)務(wù)部門(mén)的工作者都從心底認(rèn)為今天比任何時(shí)候都需要政府提供高質(zhì)量的服務(wù)。但相關(guān)的許多問(wèn)題到今天還沒(méi)有弄清楚，比如：行政公開(kāi)制度建構(gòu)背后的理論基礎(chǔ)是什么？行政公開(kāi)會(huì)帶來(lái)哪些影響？韓國(guó)政府需要采取哪些改革措施？為回答這些問(wèn)題，作者將公開(kāi)一詞概念化，并試圖搭建一個(gè)用以分析韓國(guó)政府問(wèn)題的理論框架。在對(duì)政府部門(mén)的現(xiàn)有透明化政策加以審視之后，本項(xiàng)研究提出了可以引入并加速政府公開(kāi)化進(jìn)程的政策選擇。

公開(kāi)化政策可以分為兩大塊，包括行政的公開(kāi)和社團(tuán)的公開(kāi)。社團(tuán)公開(kāi)指的是公司、銀行、財(cái)經(jīng)機(jī)構(gòu)的信息披露；而本文將著重論述與公眾知情權(quán)有緊密關(guān)聯(lián)的行政公開(kāi)問(wèn)題。

在接下去的第二部分我將討論行政公開(kāi)的理論基礎(chǔ)，對(duì)公開(kāi)概念的性質(zhì)和重要性加以綜述，建立一個(gè)診療公共行政領(lǐng)域透明度問(wèn)題的分析框架；在第三部分我將審視韓國(guó)政府信息公開(kāi)的實(shí)踐；在此基礎(chǔ)上第四部分提出自己的建議；第五部分是全文的結(jié)論。

2、透明行政：理論和分析框架

2.1透明及其界定

透明行政指的是這樣一種可能性或狀態(tài)，政府事務(wù)的信息可以自由流通且為公眾所獲得。這樣的信息共享狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)不僅取決于政府提供信息的能力和意愿，還要受到公眾對(duì)獲取政府信息所持態(tài)度的影響。今天“透明”這個(gè)詞被廣泛應(yīng)用，但是很少有人深入討論這個(gè)詞語(yǔ)的內(nèi)涵。由于“透明”這個(gè)詞在許多相去甚遠(yuǎn)的領(lǐng)域廣為應(yīng)用，就更難以對(duì)其做出精確的界定。[8]Vishwanath和Kaufmann對(duì)金融市場(chǎng)政府治理的透明化問(wèn)題建立了一個(gè)詳盡的分析框架，將透明化的特性界定為信息的可獲得性、全面性、相關(guān)性，以及信息的質(zhì)量和可信賴(lài)性，基于這些屬性，他們將透明化寬泛的界定為“及時(shí)可信信息的進(jìn)一步快速流動(dòng)”。[9]

透明是從自然科學(xué)中借用過(guò)來(lái)的一個(gè)隱喻，用來(lái)描述一種自由誠(chéng)實(shí)的信息交流狀態(tài)。在自然科學(xué)中，透明意味著物質(zhì)的性狀或狀態(tài)可以讓光線從中順利傳播，例如水晶就是透明的，因?yàn)槲覀兛梢郧宄目吹椒旁谒Ш竺娴奈矬w；而不透明的實(shí)物則不能讓光線透過(guò)傳播。而在公共行政領(lǐng)域，信息就好比前面提到的光線，透明行政使得本來(lái)遮蔽在政府內(nèi)部的信息得以傳播，并為我們清晰所見(jiàn)。

透明行政可以理解為一種狀態(tài)，并滿(mǎn)足以下條件：（1）外部相關(guān)的公眾可以輕易的發(fā)現(xiàn)或鑒別相關(guān)信息；（2）信息清楚有條理，并為公眾所知曉；（3）信息不應(yīng)被隱藏，不被人操縱，也不應(yīng)提供虛假信息；（4）信息內(nèi)容應(yīng)便于公眾理解。而總體上講，政府是信息的供應(yīng)方，公眾是信息的需求方。而信息供應(yīng)方和需求方之間，也就是政府和公眾之間難免存在立場(chǎng)上的差異，信息公開(kāi)透明行政中間諸多問(wèn)題，都源于此。

2.2透明行政的理論及其意義

委托-理論是解釋政府行為的重要理論工具之一。[10]在一個(gè)委托-關(guān)系模型中，公眾是委托方，政府則扮演著人的角色。政府作為人，日復(fù)一日的收集、組織和整理加工大量的決策信息，政府的決策會(huì)影響到公眾的生活質(zhì)量。作為委托方的公眾，就有權(quán)了解政府的績(jī)效，洞悉相關(guān)的所有信息。但由于信息不對(duì)稱(chēng)的存在，作為人的公務(wù)人員常常為了私利而不惜犧牲作為委托方的公眾的利益，這時(shí)候公眾事實(shí)上是無(wú)法獲取這些信息的。[11]委托方和方利益的不一致，使得我們有必要對(duì)方的行為和決策進(jìn)行監(jiān)控。委托理論的應(yīng)用，也隱含著這樣一個(gè)推論，就是公眾應(yīng)當(dāng)扮演監(jiān)督者的角色，去監(jiān)督政府的隱秘行為。

政府不愿意向公眾公開(kāi)信息，存在著多種激勵(lì)動(dòng)因。[12]政府信息可以分為負(fù)面信息和正面信息兩類(lèi)。負(fù)面信息是關(guān)于政府失敗或失誤的信息，比如政府行為的失誤，管理不善和浪費(fèi)等等，政府害怕這些信息公布之后影響自身的形象；相反的，正面信息多講述的是政府的成績(jī)，政府當(dāng)然愿意公布于眾。一般的政府總是試圖將那些負(fù)面信息控制在系統(tǒng)內(nèi)部，因?yàn)樾畔⒌呐兑惨馕吨鴻?quán)力從政府向獲得信息的公眾的轉(zhuǎn)移。行政官員依據(jù)自己的偏好取舍信息，這也恰恰是公共行政的內(nèi)部信息系統(tǒng)很少能夠讓老百姓感到稱(chēng)心如意的原因所在。

我們可以從多維度來(lái)闡述行政公開(kāi)化的實(shí)踐意義。第一，政治層面上的意義。透明公開(kāi)是確保公眾知情權(quán)的最為重要的民主價(jià)值之一，它體現(xiàn)了公民的知情權(quán)，并貫穿了開(kāi)放政府、參與制民主等理念。[13]知情權(quán)體現(xiàn)了對(duì)公眾自治和參與的高度尊重，也是民主制行政的基本要素。在民主制度下，政府決策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)做到公開(kāi)公正，杜絕暗箱操作。公眾對(duì)政府的了解程度取決于政府公開(kāi)化的程度，政府信息的更多公開(kāi)使得公眾可以對(duì)政府決策加以更好的審查評(píng)判和積極參與，從而促使政府提供更好的服務(wù)。[14]

第二，行政公開(kāi)還具有管理層面的意義。透明行政意味著信息的自由流動(dòng)，這也是塑造一個(gè)高效可信賴(lài)的政府必不可少的要素，同時(shí)也為公共行政面臨的諸多棘手難題提供了一個(gè)有效的分析解決方法。（a）行政公開(kāi)增強(qiáng)了公眾對(duì)政府的信賴(lài)感。政府信息的秘而不宣或的遲緩只會(huì)助長(zhǎng)公眾對(duì)政府的不信任和猜疑，使得公民個(gè)體對(duì)政府的態(tài)度更加消極，增加了他們的失落和敵對(duì)情緒。（b）行政公開(kāi)回應(yīng)了責(zé)任政府的需求。透明行政是確保政府的責(zé)任性，提高行政效率的有效工具之一，它可以有效的克服官僚制政府中的不公正決策、不當(dāng)?shù)倪t延和浪費(fèi)等諸多弊病。正如Florini所說(shuō)“透明性總是和責(zé)任性緊密相連在一起的”，公共行政中透明性的缺乏是政府無(wú)法向公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)的一個(gè)重要原因。（c）對(duì)于政府廉政反腐敗有著現(xiàn)實(shí)意義。行政公開(kāi)通過(guò)將腐敗行為曝光而對(duì)腐敗有著強(qiáng)大的威懾作用。

第三，行政公開(kāi)也是民主制行政所應(yīng)遵循的倫理準(zhǔn)則。在一個(gè)委托-模型中，作為人的政府應(yīng)當(dāng)對(duì)作為委托方的公眾保持誠(chéng)實(shí)的姿態(tài)，公眾也理所當(dāng)然的應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)。

絕大多數(shù)研究結(jié)果都表明，行政公開(kāi)不僅有益，而且必須，它將有效的增進(jìn)公眾福祉。但也有研究表明行政公開(kāi)也具有負(fù)面的影響，比如Florini就論述了信息公開(kāi)力度的加大可能帶來(lái)的負(fù)面影響，如對(duì)信息的蓄意濫用，對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的侵害，對(duì)個(gè)人安定生活的威脅等等。盡管信息公開(kāi)是十分必要的，但過(guò)度的公開(kāi)對(duì)政府和公眾都沒(méi)有什么益處，過(guò)載的信息洪水會(huì)使得公眾無(wú)從判斷究竟什么更重要，感到茫然和無(wú)所適從。

2.3行政公開(kāi)的制度建構(gòu)

衡量行政公開(kāi)程度的晴雨表是公眾能夠獲得的政府信息的質(zhì)與量，以及政府信息的獲得通道兩個(gè)因素，這兩者不能截然分開(kāi)。前文中提到，Vishwanath和Kaufmann論述了信息公開(kāi)中信息的可獲得性、全面性、相關(guān)性以及信息的質(zhì)量和可信賴(lài)性。而行政公開(kāi)制度的內(nèi)核就是公民的知情權(quán)，公眾要擁有充分的信息，并有相應(yīng)的獲得信息渠道；政府信息不僅要正確，也要為公眾所能夠獲得。

信息包含著質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)要素。信息的量指的是政府公開(kāi)信息的數(shù)量和范圍，近來(lái)隨著信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)，使得政府可以以相對(duì)低廉的成本提供更多的信息。Hernon認(rèn)為了電子化時(shí)代的信息公開(kāi)應(yīng)做到如下幾點(diǎn)：（a）所有出版的文件資料都存放在適宜的位置；（b）所有的政策都應(yīng)公布；（c）所有信息的創(chuàng)造或采集都應(yīng)依法進(jìn)行；（d）所有公眾有可能要求查閱的文件都應(yīng)該保持完整。[15]而媒體和非政府組織（NGOs）應(yīng)該在拓寬信息公開(kāi)范圍過(guò)程中發(fā)揮自己的重要作用。

信息的質(zhì)量是指所提供信息的真實(shí)性、新穎性、相關(guān)性。信息質(zhì)量的核心要素是真實(shí)、準(zhǔn)確、適當(dāng)、及時(shí)、可信。高質(zhì)量信息并不單單是一個(gè)提供更多信息的問(wèn)題，政府提供的信息應(yīng)該能夠抓住要點(diǎn)，滿(mǎn)足信息請(qǐng)求方的核心需求。信息質(zhì)量的缺陷將成為行政公開(kāi)的最大阻礙，也降低了公眾對(duì)政府的信賴(lài)程度。[16]

信息的獲得通道，包括了為便利信息請(qǐng)求方的所有程序、設(shè)施和方法。行政公開(kāi)要求政府提供更為準(zhǔn)確更少瑕疵的信息，政府信息應(yīng)該為公眾輕易的、廣泛的、公平的獲得，信息應(yīng)以簡(jiǎn)單易懂的方式表達(dá)，使得公眾易于洞悉其要點(diǎn)。[17]信息通道應(yīng)遵循以下三個(gè)原則：（1）信息通道應(yīng)是普遍開(kāi)放的，方式靈活的，并貼近公眾；（2）獲得政府信息的程序應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單易學(xué)的，易于為所有公眾所理解的；（3）政府提供信息的渠道應(yīng)是官方的，并且是及時(shí)的。

影響信息可獲得性的一個(gè)最重要因素就是信息技術(shù)。互聯(lián)網(wǎng)上的政府主頁(yè)為公共信息公開(kāi)提供了新的途徑，正如Kauvar所論述的那樣，透明已經(jīng)成為今天電子化政府的標(biāo)志之一，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，政府有能力向公眾提供快捷、開(kāi)放和及時(shí)的信息。[18]

2.4兩種行政公開(kāi)模式

社會(huì)學(xué)者Vorauer和Claude對(duì)談判中的公開(kāi)問(wèn)題進(jìn)行了探討，他們將其分成感悟到的（perceptual）公開(kāi)和事實(shí)上的（factual）公開(kāi)。“感悟到的公開(kāi)”，指的是個(gè)人感受到的，個(gè)人認(rèn)為外界人士能夠解讀到的談判者的意愿和目標(biāo)信息：“事實(shí)上的公開(kāi)”，指的是外界人士真實(shí)知道的談判者的意愿和目標(biāo)信息。[19]這樣的類(lèi)型學(xué)分析也可以應(yīng)用到對(duì)行政公開(kāi)的解釋當(dāng)中去。在政府和公民之間的關(guān)系中，“事實(shí)上的公開(kāi)”指的是政府實(shí)際上向公眾披露的信息量，“感悟到的公開(kāi)”則是指公眾所能感受到的自己獲得的全部政府事務(wù)信息。當(dāng)政府出爾反爾言行不一，并不能提供相應(yīng)必要信息的時(shí)候，公眾“感悟到的公開(kāi)”的量會(huì)急劇下降。

政府有時(shí)候會(huì)高估自己的公開(kāi)程度，總是感到自己已經(jīng)提供的信息足以實(shí)現(xiàn)開(kāi)放政府的目標(biāo)。但事實(shí)上沒(méi)有這么簡(jiǎn)單，這被稱(chēng)為“公開(kāi)的幻象”。[20]相反的，公眾總是感到自己獲得的信息還不夠充分。政府和公眾在對(duì)公開(kāi)程度的感受存在偏差，通過(guò)縮小這一偏差，政府將有能力提供公眾想知道的適當(dāng)信息，而不僅僅是提供自己愿意的信息。

2.5分析框架

本項(xiàng)研究將從政府公開(kāi)的信息，以及相應(yīng)的信息管道兩方面來(lái)加以研究，這兩者之間存在著密切的勾聯(lián)。一般而言，信息是行政公開(kāi)的實(shí)體部分，而信息管道則發(fā)揮著裝置（instrumental）功能。離開(kāi)了準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)男畔ⅲv使再有好的信息管道，信息公開(kāi)也無(wú)從談起；但反之，有了準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)男畔ⅲ瑳](méi)有好的信息管道也是枉然。特別的，政府負(fù)面信息傳播的困難將迅速降低公眾對(duì)開(kāi)放政府的信賴(lài)感。

政府行政公開(kāi)政策是由法律、法規(guī)和決定，以及相應(yīng)的政府信息和確保信息暢通的通道設(shè)施共同組成的。這樣一個(gè)概念框架用以對(duì)行政公開(kāi)政策加以探究整合，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出應(yīng)對(duì)方案。

政府信息公開(kāi)需要滿(mǎn)足兩個(gè)條件：第一，政府有能力并有意愿提供所需要的信息；第二，公眾有能力采取某些可以接受的恰當(dāng)方式，基于公共利益和互惠的目，對(duì)政府公開(kāi)的信息加以利用。而本文著重圍繞政府自身的活動(dòng)來(lái)展開(kāi)。

3韓國(guó)行政公開(kāi)的個(gè)案研究

3.1韓國(guó)行政公開(kāi)的主要舉措

韓國(guó)行政公開(kāi)的努力是卓有成效的，包括信息公開(kāi)立法、信息設(shè)施建設(shè)、法律執(zhí)行、規(guī)制改革、公眾參與、言論自由等。[21]隨著信息披露機(jī)制的完善，政府開(kāi)始通過(guò)網(wǎng)站建設(shè)來(lái)快速傳播信息，開(kāi)始由非政府組織來(lái)更為客觀的政府信息，韓國(guó)政府的行政公開(kāi)程度也有了明顯提高。

韓國(guó)透明政府的要素包括信息的數(shù)量，質(zhì)量以及信息的可獲得性三個(gè)方面，信息數(shù)量的增多有賴(lài)于電子化政府、信息保密和公開(kāi)機(jī)制；信息質(zhì)量的提高包括公共信息公開(kāi)法、獨(dú)立的信息審查系統(tǒng)和居民的審計(jì)請(qǐng)求系統(tǒng)（theresidentsauditrequestsystem）；信息的可獲得性主要包括提供信息的程式、技術(shù)和設(shè)施等方面。以上這些從制度和技術(shù)等不同層面有效的支撐起了韓國(guó)的行政公開(kāi)政策，提高信息質(zhì)量，將對(duì)防止政務(wù)信息時(shí)候出現(xiàn)被利益集團(tuán)操縱，或被有意的延遲，乃至虛假信息等現(xiàn)象有特別重要的意義；而信息公開(kāi)的管道、程式和方法，則有效的保障了信息的質(zhì)和量；相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和信息技術(shù)增加了政務(wù)信息的量，也減少了政府不誠(chéng)實(shí)信息的可能。

3.2電子化政府

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)支持的在線資訊系統(tǒng)改變了政府運(yùn)作的模式，也拓寬了政府與公民聯(lián)系的渠道。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)提供公共服務(wù)，使得政府開(kāi)始通過(guò)網(wǎng)絡(luò)即時(shí)準(zhǔn)確的在線訊息。[22]對(duì)政府而言，電子化服務(wù)的擴(kuò)展已經(jīng)成為影響行政公開(kāi)的最為重要的因素之一。在韓國(guó)，絕大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)都建立了自己的主頁(yè)，并提供電子化的公共服務(wù)。政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站的數(shù)量在不斷增多，內(nèi)容也趨于完善。

政府網(wǎng)站的最大貢獻(xiàn)就在于它對(duì)于“事實(shí)上的信息公開(kāi)”的促進(jìn)作用。但自愿性的信息公開(kāi)依然有著其局限性，它更多公開(kāi)的是正面的或非盈利的信息。從這個(gè)角度看，電子化政府雖然十分成功，但它并不必然帶來(lái)信息質(zhì)量的提高。而通過(guò)網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)行政公開(kāi)，這里面最成功的例子當(dāng)屬韓國(guó)漢城的OPEN系統(tǒng)。

韓國(guó)漢城OPEN系統(tǒng)的全稱(chēng)是“公眾申請(qǐng)的在線程式優(yōu)化”（On-lineProceduresEnhancementforcivilapplications，簡(jiǎn)稱(chēng)OPEN），它以網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)，旨在遏制腐敗。[23]OPEN系統(tǒng)使得公眾可以更好的監(jiān)控政府對(duì)他們所申請(qǐng)?jiān)S可或批準(zhǔn)的處理過(guò)程；借助OPEN系統(tǒng)，公眾可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)了解政府對(duì)公眾申請(qǐng)?zhí)幚淼募磿r(shí)進(jìn)展，可以明了政府從政策制定到處理公眾申請(qǐng)的整個(gè)行政程序，政府處理公眾申請(qǐng)的整個(gè)過(guò)程都通過(guò)網(wǎng)絡(luò)昭示無(wú)遺，從而也提高了行政的透明化公開(kāi)化程度。OPEN系統(tǒng)得到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和合作組織（OECD）和透明國(guó)際組織的高度評(píng)價(jià)，作為一項(xiàng)全新的改革進(jìn)路，它不僅對(duì)清除腐敗具有重要的意義，也有效的減少了公眾申請(qǐng)過(guò)程中遇到的種種不公平或不合理遲延的發(fā)生。在1999年漢城市的自查中，82.5%的公眾對(duì)OPEN系統(tǒng)表示滿(mǎn)意，認(rèn)為它有力的推動(dòng)了政府行政公開(kāi)化的進(jìn)程。

3.3韓國(guó)的信息公開(kāi)立法

韓國(guó)議會(huì)在1996年12月通過(guò)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》，該法于1996年12月生效。這部法律的制定也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)曲折的過(guò)程，政府最初擔(dān)心這樣一部法律的通過(guò)，會(huì)有可能導(dǎo)致把政府機(jī)關(guān)的秘密泄漏給公眾。但面對(duì)公眾日益高漲的需求和不斷施加的壓力，政府不得不放棄了這一姿態(tài)，轉(zhuǎn)而積極的促進(jìn)信息公開(kāi)法律的出臺(tái)。這部法律的草案最后是由韓國(guó)政府?dāng)M定的。信息公開(kāi)法旨在促進(jìn)和保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，改變由政府占有公共信息的傳統(tǒng)觀念，促進(jìn)公民參與，提高透明化程度。與美國(guó)的信息公開(kāi)法（FOIA）多少有些相似，韓國(guó)的《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》中，要求政府機(jī)關(guān)應(yīng)使所有書(shū)面信息都能為公眾獲得，但同時(shí)又規(guī)定了八項(xiàng)豁免事由，包括公務(wù)秘密，隱私資訊以及與商業(yè)秘密有關(guān)聯(lián)的訊息。

這部法律規(guī)定了信息公開(kāi)的通道和程序，使得公眾可以在法律范圍內(nèi)請(qǐng)求獲得任何政府機(jī)關(guān)的信息，政府也有向公眾披露相應(yīng)信息的法定義務(wù)。法律中規(guī)定了作為個(gè)體的公眾的信息請(qǐng)求的法律程序，這對(duì)于抑制腐敗和玩忽職守有積極意義，也從而改變了政府面對(duì)公眾信息請(qǐng)求時(shí)的傳統(tǒng)態(tài)度。

這部法律強(qiáng)化了公眾的知情權(quán)利。自公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法頒布以來(lái)，韓國(guó)的行政公開(kāi)化水平有了顯著提高。但法律實(shí)施兩年下來(lái)，總的效果并不那么理想。信息公開(kāi)立法的初衷在許多方面都沒(méi)能得到實(shí)現(xiàn)，很多公眾都反映他們所請(qǐng)求披露的信息，并不像想象中那么容易得到。首先，政府機(jī)關(guān)常常不適當(dāng)?shù)木芙^公眾的信息公開(kāi)請(qǐng)求。盡管信息公開(kāi)法旨在提高政府透明化的程度，盡管公眾的信息請(qǐng)求是那樣合情合理，但政府依然拒絕將那些專(zhuān)斷的決定曝光，這也使得公眾無(wú)法利用政府信息，感到沮喪懊惱。第二，許多政府機(jī)關(guān)無(wú)法列出適宜公眾信息請(qǐng)求的文件清單。根據(jù)現(xiàn)行行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法，政府機(jī)關(guān)應(yīng)制定一份文件清單，向公眾說(shuō)明哪些文件是可以公開(kāi)的，但政府官員每每強(qiáng)調(diào)人手不夠，財(cái)力不足，無(wú)法完成這項(xiàng)工作。第三，我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，對(duì)信息公開(kāi)法的置若罔聞和拒不執(zhí)行，在韓國(guó)已經(jīng)成為了司空見(jiàn)慣的常事。最后，政府信息如何公開(kāi)，至今還缺少一個(gè)明確的可操作性的規(guī)則。

3.4獨(dú)立檢察官制度

引入美國(guó)式的獨(dú)立檢察官制度，也是韓國(guó)政府行政公開(kāi)的一項(xiàng)重要舉措。韓國(guó)國(guó)會(huì)在1999年通過(guò)了相關(guān)法案。而獨(dú)立檢察官制度的誘因主要緣自幾起丑聞，在“女裝賄賂案”（dress-for-lobbying）中，內(nèi)閣成員的夫人們被指控收受做工精美的服裝和貂皮大衣。而公訴機(jī)關(guān)的控訴卻引起了公眾的不滿(mǎn)乃至罷工。公眾指責(zé)檢察機(jī)關(guān)對(duì)此案的調(diào)查未能保持中立的姿態(tài)，而國(guó)會(huì)召開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)也未能查明事實(shí)真相。[24]使得公眾要求由獨(dú)立的檢察官來(lái)進(jìn)行這些案件的調(diào)查，公眾和勞工要求建立特別檢察官制度的呼聲不斷高漲，公眾向韓國(guó)議會(huì)要求通過(guò)獨(dú)立檢察官立法。

起初，韓國(guó)政府對(duì)獨(dú)立檢察官制度持反對(duì)的態(tài)度，執(zhí)政黨也對(duì)此表示反對(duì)。但見(jiàn)證了政府太多暗箱操作和密室交易的公眾要求引入獨(dú)立檢察官制度的壓力越來(lái)越大，韓國(guó)國(guó)會(huì)最終被迫引入美式的獨(dú)立檢察官制度。但由于執(zhí)政黨反對(duì)通過(guò)這樣一部系統(tǒng)規(guī)定獨(dú)立檢察官制度的法律，在1999年最終獲得通過(guò)的法案中，獨(dú)立檢察官制度僅限于應(yīng)用于女裝賄賂案和引發(fā)的勞工罷工事件的狹小范圍。

獨(dú)立檢察官制度被認(rèn)為將有助于披露那些本來(lái)被政府隱藏的信息，特別在那些政府高官被懷疑卷入的賄賂丑聞的調(diào)查中作用就更為明顯。在韓國(guó)，是否應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展獨(dú)立檢察官制度的適用范圍，目前還處于激烈的爭(zhēng)議之中。

3.5政府的保密

過(guò)度的保密限制了政府的行政公開(kāi)，公眾的知情權(quán)和信息公開(kāi)進(jìn)程。[25]在從1945年到1990年的漫長(zhǎng)冷戰(zhàn)時(shí)期，韓國(guó)政府的保密事項(xiàng)在飛速增長(zhǎng)。而且由于韓國(guó)長(zhǎng)期的軍事政權(quán)和獨(dú)裁統(tǒng)治，它有著頑強(qiáng)的保守行政秘密的習(xí)慣。通過(guò)信息分類(lèi)來(lái)保守國(guó)家秘密，成為韓國(guó)各政府部門(mén)普遍遵循的行為模式，政府官員也可以介此將公共信息密封起來(lái)，免于受到公眾的批評(píng)。

韓國(guó)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》已經(jīng)實(shí)施，但政府常以官方秘密為由來(lái)拒絕公眾的信息公開(kāi)請(qǐng)求。從這一點(diǎn)上看，政府應(yīng)縮小行政秘密的范圍，并擬定相應(yīng)的新法律，但截至目前韓國(guó)政府還沒(méi)有向國(guó)會(huì)提交這樣的立法議案。

3.6居民審計(jì)請(qǐng)求制度

從1999年開(kāi)始，韓國(guó)的一些地方政府開(kāi)始引入居民審計(jì)請(qǐng)求制度，允許公民個(gè)人請(qǐng)求政府就某特定可疑事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)。普遍認(rèn)為居民審計(jì)請(qǐng)求制度的引入，也將對(duì)韓國(guó)行政公開(kāi)化的過(guò)程有所裨益。

3.7非政府組織和傳媒的作用

非政府組織和傳媒在信息公開(kāi)中發(fā)揮著特殊作用，它們更多時(shí)候促進(jìn)的是“感悟到的公開(kāi)”而非“事實(shí)上的公開(kāi)”。通過(guò)參與和發(fā)言機(jī)制，公眾感受到了更多行政公開(kāi)。在政府部委對(duì)公共事務(wù)和政府采購(gòu)的商討中，逐步開(kāi)始請(qǐng)一些非政府組織成員參與并發(fā)表意見(jiàn)，所有這些都促使了韓國(guó)政府的公開(kāi)化透明化程度在不斷提高。

4.韓國(guó)行政公開(kāi)改革的未來(lái)

韓國(guó)政府有著與絕大多數(shù)西方國(guó)家不同的信息公開(kāi)傳統(tǒng)。其中一個(gè)重要的差異就在于，韓國(guó)有著漫長(zhǎng)的獨(dú)裁政治和軍事國(guó)家的歷史，它已經(jīng)在韓國(guó)文化中打下了深刻的烙印，權(quán)威型統(tǒng)治的文化在韓國(guó)官民關(guān)系中占據(jù)了決定性的統(tǒng)治地位。盡管政府把行政公開(kāi)作為近年來(lái)改革的一項(xiàng)主要目標(biāo)，但這種情況依然沒(méi)有多少改變。隨著政府網(wǎng)站的建設(shè)，提高了公眾的信息可獲得性，信息數(shù)量不斷增多，信息渠道更加暢通，“事實(shí)上的公開(kāi)”的程度不斷提高。但政府隱瞞信息或虛假信息的現(xiàn)象依然時(shí)有發(fā)生，公眾還是常常感到難以及時(shí)獲得政府信息。如是種種，都要求政府進(jìn)行進(jìn)一步改革，破除橫在政府信息公開(kāi)面前的種種壁壘和阻礙。因此，有必要進(jìn)行以下幾項(xiàng)改革：

（1）政府在線系統(tǒng)的建設(shè)對(duì)更多政務(wù)信息的公開(kāi)起著至關(guān)重要的作用。電子化政府的建設(shè)，政府公開(kāi)意愿的增強(qiáng)將有助于進(jìn)一步行政公開(kāi)的實(shí)現(xiàn)。

（2）對(duì)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》重新加以檢視。盡管這部法律本身是一個(gè)巨大的進(jìn)步，并在較短的時(shí)間內(nèi)取得了諸多實(shí)效，但它目前也受到來(lái)自多方面的批評(píng)，這也說(shuō)明它還存在著巨大的改進(jìn)空間。這部法律原來(lái)的草案就缺乏精心的設(shè)計(jì)，法律中對(duì)政府秘密信息范圍的界定過(guò)于寬泛，也不明確；應(yīng)對(duì)免于信息公開(kāi)的事項(xiàng)加以明確界定，以防止政府以此為借口任意拒絕公眾的信息公開(kāi)請(qǐng)求。此外，還應(yīng)規(guī)定對(duì)違反信息公開(kāi)法處以的罰款和其他處罰責(zé)任，促使和保障信息公開(kāi)法落到實(shí)處。

（3）對(duì)信息分類(lèi)系統(tǒng)加以?xún)?yōu)化和改進(jìn)。在信息公開(kāi)和保守國(guó)家秘密之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶猓瑢?duì)信息的保密和解密所遵循的原則加以重新審視。在改革中首先要作的事情就是要縮小保守政府秘密的范圍。

（4）將《泄密者保護(hù)法案》（Whistleblowerprotectionlaw）的立法優(yōu)先納入考慮范圍，這將促使更多政府內(nèi)部信息對(duì)外公開(kāi)。雖然這部法律將會(huì)促進(jìn)和保障公眾的知情權(quán)，但目前這部法案尚未能獲得議會(huì)的通過(guò)。

（5）為了防止政府信息被隱瞞或不當(dāng)操縱，應(yīng)建立完整的獨(dú)立檢察官制度。這將有助于提高政府行為的可接受性，提高政府信息公開(kāi)質(zhì)量。

（6）應(yīng)減少目前過(guò)多的繁瑣復(fù)雜的行政程序，使得政府事務(wù)更容易被公眾所理解。這包括清除那些阻礙信息公開(kāi)的繁文縟節(jié)和官僚化的程序，提高行政的透明化程度。

行政公開(kāi)化程度的提高，還有賴(lài)于政府官員對(duì)公眾的忠誠(chéng)意識(shí)的培育；有賴(lài)于政府的努力，市民社會(huì)的發(fā)育，以及公共政策的整合。非政府組織和傳媒將在其間發(fā)揮重要的作用，它們將促進(jìn)公眾對(duì)信息公開(kāi)制度的認(rèn)知，要求對(duì)政府的暗箱操作加以調(diào)查，向政府施加更大壓力。特別的，已經(jīng)有公眾團(tuán)體的代表開(kāi)始參加行政決策過(guò)程，盡管這還處于起步階段，但在未來(lái)它將作為一種有效的外部監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮更為重要的作用。隨著政府的治道變革（governancereform），將允許非政府組織的更多參與，也將促使政府成為一個(gè)更負(fù)責(zé)任的政府，更為透明公開(kāi)更為開(kāi)放的政府。公眾對(duì)政府事務(wù)的監(jiān)督和參與意識(shí)也將逐漸增強(qiáng)，在這樣一個(gè)大背景下，行政公開(kāi)將成為一個(gè)受到越來(lái)越廣泛關(guān)注的主題。

5.結(jié)語(yǔ)

本項(xiàng)研究試圖揭示韓國(guó)行政公開(kāi)中存在的問(wèn)題，并提出優(yōu)化改進(jìn)的建議。為此，作者首先對(duì)行政公開(kāi)的概念進(jìn)行了界定，并建立了自己的分析框架，然后對(duì)韓國(guó)政府行政公開(kāi)的案例進(jìn)行了實(shí)證描述和研究。研究結(jié)果表明，行政公開(kāi)化程度低，主要還不是信息數(shù)量少，更重要的是信息質(zhì)量低；不僅要考慮到“事實(shí)上的公開(kāi)”的程度，還要考慮到公眾“感受到的公開(kāi)”程度。基于此，作者提出了提高行政公開(kāi)化程度的幾項(xiàng)建議，包括通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)提供更多政府服務(wù)和信息，修訂《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》；全面引入獨(dú)立檢察官制度；改進(jìn)信息分類(lèi)系統(tǒng)；培育政府官員對(duì)公眾的忠誠(chéng)。并提出信息公開(kāi)最大的敵人就是政府對(duì)秘密信息的保守，提出政府要對(duì)秘密信息的分類(lèi)和管理原則加以重新清楚界定，縮小保密范圍。

在民主社會(huì)，透明公開(kāi)是贏得公眾支持和參與的核心價(jià)值，只有信息公開(kāi)，才可以打消公眾對(duì)政府隱瞞、操縱信息，暗箱操作乃至腐敗的疑慮。信息公開(kāi)的第一原動(dòng)力就是政府要誠(chéng)實(shí)，要確保信息的質(zhì)量和真實(shí)性。因而要進(jìn)行全面系統(tǒng)的制度建構(gòu)，以減少政府任意拒絕或延遲信息的可能。

韓國(guó)的中央和地方政府都正在對(duì)自身進(jìn)行緩慢的改革，市民社會(huì)也在緩慢發(fā)育，逐漸集聚自己的力量。這些都將有助于韓國(guó)政府公開(kāi)化程度的提高。我們這項(xiàng)研究也不能算作一項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)性的實(shí)證研究，它只是對(duì)政府行為研究的開(kāi)始。對(duì)行政公開(kāi)的理論研究和實(shí)證研究，都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有展開(kāi)。接下來(lái)我們將通過(guò)更為深入系統(tǒng)的研究，從而揭示出影響行政公開(kāi)的諸多復(fù)雜因素。

[1]本文出處：/fnst_eng/news/heungsik1.htm

[2]參見(jiàn)Florini，A.M.（1999，April）。Doestheinvisiblehandneedatransparentglove？Thepoliticsoftransparency.（《看不見(jiàn)的手是否需要透明的手套：透明的政治學(xué)意義》）PaperpresentedattheWorldBanksAnnualConferenceonDevelopmentEconomics，Washington，DC.

[3]參見(jiàn)Vishwanath，T&Kaufmann，D.（1999，September）。Towardstransparencyinfinanceandgovernance，Washington，DC：TheWorldBank；Vorauer，J.D.，&Claude，S.D.（1998）。PerceivedversusactualtransparencyofgoalsinNegotiation.PersonalityandSocialPsychologyBulletin，24（4），371-385；MacDonald，S.B.（1998）。TransparencyinThailand‘s1997economiccrisis.Thesignificanceofdisclosure.AsianSurvey，38（7），688-702；Lodge，J.（1994）。Transparencyanddemocraticlegitimacy.JournalofCommonMarketStudies，32（3），343-368.這幾篇文章的論題包括《財(cái)政透明和政府治理》、《談判目標(biāo)的實(shí)在透明和感知》、《信息披露的重要性：透明與泰國(guó)1997年經(jīng)濟(jì)危機(jī)》、《透明和民主合法性》，從題目上我們也可以看出信息公開(kāi)受到了來(lái)自不同學(xué)科領(lǐng)域?qū)W者的充分關(guān)注。

[4]Peterson，J.（1995）。Playingthetransparencygame：Consultationandpolicy-makingintheEuropeancommission.（《信息公開(kāi)的博弈：歐盟委員會(huì)的咨詢(xún)和決策》），PublicAdministration，73，473-492.

[5]Putzel，J.（1998）。Thebusinessofaid：TransparencyandaccountabilityinEuropeanUniondevelopmentassistance（《歐盟發(fā)展援助的透明性和可接受性》）。JournalofDevelopmentStudies，34（3），71-96.

[6]Mehrez，G.，&Kaufmann，D.（1999，August）。Transparency，liberalizationandfinancialcrises（《透明、自由化和金融危機(jī)》）。Washington，DC：TheWorldBank.

[7]Wyden，R.（1995，Jul/Aug）。Transparency：Aprescriptionagainstmalpractice.（《透明：應(yīng)對(duì)醫(yī)療事故的一劑良方》）PublicHealthReports，110，380-381；Brody，H.（1989，Sep/Oct）。Transparency：Informedconsentinprimarycare.（透明：基本醫(yī)療保健中的知情同意）HastingsCenterReport，19，5-9.

[8]同前引注釋2，F(xiàn)lorini，A.M.（1999，April）。page4.

[9]同前引注釋3，Vishwanath，T&Kaufmann，D.（1999，September）。

[10]參見(jiàn)Smith，R.W.，&Bertozzi，M.（1998）。Principalsandagents：Anexplanatorymodelforpublicbudgeting.（《委托人和人：公共財(cái)政的解釋模型》）JournalofPublicBudgeting，Accounting&FinancialManagement，10（3），325-353.

[11]參見(jiàn)Strausz，R.（1997）。Delegationofmonitoringinaprincipal-agentrelationship.（《委托-關(guān)系中監(jiān)督的授權(quán)》）ReviewofEconomicStudies，64，337-357.

[12]前引注釋2，F(xiàn)lorini，1999，p.2.

[13]參見(jiàn)Birkinshaw，P.（1997）。Freedomofinformationandopengovernment：TheEuropeanCommunity/Uniondimension.（《信息公開(kāi)和開(kāi)放政府：歐共體/歐盟》）GovernmentInformationQuarterly，14（1），27-49；Perritt，H.H.，Jr.（1997）。Opengovernment.（《開(kāi)放政府》）GovernmentInformationQuarterly，14（4），397-406；Gentot，M.（1995）。Opennessinpublicadministration.（《公共行政中的公開(kāi)》）InternationalReviewofAdministrativeSciences，61，5-10.

[14]參見(jiàn)Hirsch，W.Z.，&Osborne，E.（2000）。Privatizationofgovernmentservices：Pressure-groupresistanceandservicetransparency.（《政府服務(wù)的私人化：壓力集團(tuán)的抵抗和服務(wù)的透明化》）JournalofLaborResearch，21（2），315-326.

[15]Hernon，P.（1993）。Equityinpublicaccesstogovernmentinformation.（《公眾如何平等的獲取政府信息》）GovernmentInformationQuarterly，10（3），301-304.

[16]Benshoof，J.（1988）。TheChastityAct：GovernmentmanipulationofabortioninformationandtheFirstAmendment.（《廉潔法案：政府對(duì)流產(chǎn)信息的控制和第一修正案》）HarvardLawReview，101，1916-1937.

[17]同前引注釋3，Vishwanath，T&Kaufmann，D.（1999，September）。

[18]Kauvar，G.B.（1998，October）。Electronicgovernment：Concepts，visions，andstrategies.（《電子化政府：概念、審視和策略》）PaperpresentedattheKAPAsInternationalSymposiumonElectronicGovernment：VisionsandStrategies，Seoul，Korea.

[19]前引注釋3，Vorauer，J.D.，&Claude，S.D.（1998）。

[20]Gilovich，T.，Medvec，V.H.，&Savitsky，K.（1998）。Theillusionoftransparency：Biasedassessmentsofothersabilitytoreadonesemotionalstates.JournalofPersonalityandSocialPsychology，75（2），332-346.

[21]同前引注釋3，Vishwanath，T&Kaufmann，D.（1999，September）。

[22]Barndt，I.（1998，October）。ElectronicgovernmentinAustralia：Gettinggovernmentonline（《澳大利亞的電子化政府：讓政府在線》）。PaperpresentedattheKAPAsInternationalSymposiumonElectronicGovernment：VisionsandStrategies，Seoul，Korea，page249.

[23]Kun，G.（2000，January）。Asystematicapproachtoanti-corruption：ThecaseoftheSeoulMetropolitanGovernment（《反腐敗的系統(tǒng)化進(jìn)路：漢城案例》）。PaperpresentedattheKACSsthe1stInternationalConference，Seoul，Korea.

[24]在韓國(guó)，檢察機(jī)關(guān)是作為行政機(jī)關(guān)的一部分，隸屬韓國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)。可參見(jiàn)《人民檢察》2000年第2期。（譯者注）

[25]參見(jiàn)Doyle，K.（1999.Spring）。TheendofsecrecyU.S.nationalsecurityandtheimperativeforopenness（《美國(guó)國(guó)家安全秘密的終結(jié)和信息公開(kāi)的必要性》）。WorldPolicyJournal，34-51；Kaiser，F(xiàn).M.（1989）。Theamountofclassifiedinformation：Causes，consequences，andcorrectivesofagrowingconcern.（《分類(lèi)信息的數(shù)量：原因，后果，對(duì)其加以矯正的日益關(guān)切》）GovernmentInformationQuarterly，6（3），247-266；Goldberg，D.（1987）。Executivesecrecy，nationalsecurity，andfreedomofinformationintheUnitedKingdom（《英國(guó)的行政秘密、國(guó)家安全和信息公開(kāi)》）。GovernmentInformationQuarterly，4（1），43-61.