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2001年最高人民法院公布了《關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》（以下簡稱《批復》）后，統一了對該類案件在受案問題上的認識。但如何劃分行政不作為的賠償責任，在目前審判實踐中仍存爭議。下面通過案例分析闡明筆者觀點。

2002年3月2日早10點，山東某采油廠公安分局干警在巡視油區治安情況時，發現部分當地村民哄拾2號油井的落地油。鑒于該情況經常發生，公安人員遂邊鳴笛邊開車驅散、制止。但其中一人（薄某）仍我行我素，繼續撿拾。公安人員遂將薄某連同撿拾的落地油袋一同帶回分局，準備詢問后作出處理。在經過薄某村莊時，薄某的親屬隨車追趕。公安人員加大車速疾駛，薄某趁公安人員不備跳車，不慎頭部觸地死亡。薄某的親屬提起行政賠償訴訟。

該案審理中，合議庭對被告帶薄某去公安機關途中沒有盡到合理注意的管護義務，應對這種不作為引起的損害承擔賠償責任沒有異議，但對被告是承擔全部賠償責任還是部分賠償責任，以及在承擔部分責任時如何確定賠償的份額等問題產生了較大分歧。

第一種意見認為，既然公安機關應當承擔賠償責任，就不存在賠償份額的劃分。這是因為，公安機關承擔的是行政賠償責任而非民事賠償責任。國家賠償法確立的是違法責任原則，只要違法行使職權造成損害的，就應承擔全部賠償責任。

第二種意見認為，公安機關應承擔行政賠償責任，但薄某系自行跳車頭部觸地身亡，其本身也有過錯，全部由公安機關承擔賠償責任于理于情都讓社會難以接受，因而主張公安機關承擔主要賠償責任。

第三種意見，即筆者觀點，認為公安機關應承擔行政賠償責任，按國家賠償法的賠償標準計算，由公安機關承擔全部責任的十分之三。其理由及相關理論涉及兩個問題，一是對行政不作為賠償歸責原則即行政賠償歸責原則的理解；二是行政不作為賠償責任劃分的依據。現就以上兩個問題分述如下。

一、對行政賠償歸責原則的理解

首先，我國國家賠償法將違法行政作為行政賠償責任的歸責原則，并不意味著否定過錯責任、無過錯責任、公平原則，實行簡單的客觀歸責主義。國家賠償法第二條規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”這里的違法歸責原則，指的是行為違法，而不是結果違法。違法歸責原則與過錯原則既有區別又有同一之處。有學者指出，違法是過錯的一種表現，違法責任是過錯責任的延伸。在一定意義上，違法責任與過錯責任在內涵與外延上相同，因為法律規范包含著國家的價值取向，過錯觀念已融于法律規范之中。如濫用職權的行政侵權責任，理論上普遍認為濫用職權行為是違法的行政行為。但是，這一行為的構成卻不是以客觀上的違法性為標準來判斷的，而是以行為人主觀方面的過錯為標準。“違法”，意味著不符合法律所認可的行為準則，本質上應認定有過錯，這與傳統的有過錯就有責任的觀念相一致。作為行政賠償訴訟，在實施行政訴訟法以前是由民法予以調整的。因此，以違法歸責原則作為行政機關承擔全部賠償責任的理由是不成立的。

其次，從不作為行為造成損害的特點看，在某些案件中行政機關亦不能承擔全部賠償責任。一是行政不作為從某種意義上說，是一種消極的行政行為。行政機關不履行、遲延履行法定職責，不盡法定義務，疏于管護，其中有的是僅僅導致相對人合法權益侵害的擴大。如甲毆打乙，公安人員沒有及時制止，導致乙受到的傷害加重。二是行為與損害在因果關系上具有相對性、條件性。不作為行為往往與相對人的行為或自然等因素結合才能引起損害結果的發生，也就是說，在不同的案件中，不作為行為對損害的發生所起的作用是不同的。因此，最高人民法院在《批復》中明確指出：“在確定賠償數額時，應當考慮該不履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素。”本案中的薄某死亡，是由多種原因造成的，或者說是其他因素的巧合，不僅僅是公安人員不作為一種行為的作用造成的，因而不應由公安機關承擔全部賠償責任。

筆者認為，在過去的審判實踐中存在著一種誤解：對國家賠償法中規定的行政賠償，不全面考慮行政機關違法行為與受害人自身行為及其他因素在損害發生過程和結果中所起的作用，只要屬于該法列舉的應予賠償的情形，被告均應承擔百分之百的賠償數額，把這種行政賠償的審理完全等同于只審查具體行政行為的合法性。這是錯誤的。國家賠償法立法本意也并非不分個案的具體情況，統統按照其第四章中規定的“計算標準”不分責任大小全部由被告方承擔。該法第三條、第四條中的“有取得賠償的權利”，也并非等同于由行政機關全部承擔賠償責任。正確的理解應是：受害人的損害完全是由行政機關違法行為造成的，行政機關應承擔全部賠償責任；受害人的損害發生是由其故意行為造成的，行政機關則不承擔賠償責任，如該法第五條、第十七條第（五）項的規定；對“一果多因”的，行政機關只對其違法行為造成的那一部分損害承擔賠償責任。

二、行政不作為賠償責任劃分的標準

行政不作為賠償責任的劃分，與其賠償數額大小的確認是密不可分的。因而，《批復》中的“在確定賠償數額時，應當考慮該不履行法定行政職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素”，應作為劃分責任大小的標準。該規定具體考慮兩個方面：一是行政不作為在損害發生過程和結果中所起的作用；二是其他因素。這里的“所起的作用”，是按作用的主、次來分的：“其他因素”，應該包含因客觀條件的限制對行政職權實施的影響、不可抗力以及相對人自身的過錯等。具體來說有以下幾個方面：

1.對不作為行為在損害發生過程和結果中起決定作用或者說是主要作用的，行政機關應承擔全部賠償責任；起次要作用的，則承擔相應的部分責任。如某甲事發前請求公安機關采取措施制止某乙對其財物的打砸行為，公安機關不予阻止，違背了人民警察法第六條第（二）項、第二十一條的規定，公安機關應承擔全部賠償責任。

2.損害的發生是由行政機關和相對人雙方原因造成的，則應采取過失相抵原則決定行政機關賠償責任的大小，如相對人申請許可、救助不及時，情況反映有出入等。

3.損害結果的擴大是由相對人自己放任造成的，如受害人對其傷殘疏于治療導致傷情加重、對損害的財物保管不善致其無法修復等，擴大的損失不應由行政機關承擔賠償責任。

4.因法律滯后，職責規定不明確，以及確因自然因素而不作為或遲延履行的，可酌情承擔一定賠償責任。

本文案例中的薄某身亡，從根本上說是其急于逃避盤問、擺脫約束自行跳車造成的。因此，薄某跳車行為與其身亡，存在著直接的因果關系；而被告沒有盡到管護義務，與損害的發生亦存在一定的因果聯系，也就是說，被告行為在損害發生過程和結果中所起的作用是次要的。對此，當判其承擔國家賠償法第二十七條第一款第（三）項“計算數額”的十分之三。