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一、前言

行政院日前消息，為了履行政府精簡的競選諾言，行政院決定加快停滯了三年之久的政府改造工程。其中延宕情形最嚴重，也是牽涉整個政府改造計劃者，即為行政組織的精簡。為了建立新政府一再宣揚的「小而美」政府，行政院過去幾年推出了好幾個版本，將行政院各部會整并者有之，新設者有之，看得全國人民眼花繚亂，為數眾多的公務員也心驚膽跳，不知將被整編于何種單位。其中也穿插了政府部門內哄，主管此工程的研考會似乎成為火在線的標靶，行政院迄今未能給全國民眾一個具有說服力及前瞻性十足的改革版本。

就在此改革陷入瓶頸當時，行政院突然端出了一個新的構想─行政法人制，打算利用重新設立一些新的法人，或是將現有若干行政機關改為行政法人，便可以達到精簡政府機關及公務員名額的目的，似乎行政院找到了一個突破政府改造瓶頸的萬靈丹。無怪乎行政院顯出喜孜孜的笑容，「政改」有望了。

然而，光靠一個引進新型態的法人，即可有如此的神妙功能乎？我們不妨試為分析。

二、行政法人的特色

行政院認為，引進行政法人制度就可將目前組織龐大的中央機關加以刪減，使之成為法人，同時公務員也可資遣或轉調，由該行政法人另行以契約方式聘雇新人，而由公務員轉調者，為了保障其工作權，也可繼續承認其轉調后的年資，所以，引進行政法人，對新增加公務員方面確可達到精簡的目的；同時，為了避免地方政府濫行設立行政法人，目前暫時決定只許可中央級的行政法人制度。

由行政院對行政法人制度的構想，可知此行政法人仍然是標標準準的公法人的一種，甚至可以稱為公行政法人，也是任何法治國家最常見的一種擔負行政任務的法人。以行政法學而論，這種公法人可以有下列幾種特色：

第一，必須是由法律來規定，以取得國家的認可，同時公法人經常被授權擁有公權力，所以也要經過立法院的明白授權，并且其運作要受到立法院的監督。

第二，公法人原則上是由國庫支付運作費用，因此其人事經費與辦公費用，也出自公庫，就此而言，對國家財政的支出，與行政機關一致。

第三，公法人的任務多由法律所明定，且可能執行公權力，故其成員多半可由公務員來兼任，甚至利用調職方式使其年資不致于中斷。例如：美國在臺協會的官員，便是這種例子。我國海基會的人員，也可將其年資并計在公務員年資之內，此是臺灣地區與大陸地區人民關系條例第四條第四項所明定，所以，精簡人事就此而言，并無實際利益。

因此，行政法人的推行，只不過是將行政法上的公法人制度，加以全面的推動而已。就此而言，并未有特別的新意。然而，畢竟此行政法人是整個公法人的一種類型，我們可以由比較法的制度來作一個檢視。

三、各國公法人制度的比較

1.德國的公法人種類

德國的公法人種類，可以區分為1公法社團；2公共機構；3公法財團等三大類：

1公法團體

亦稱為公法社團，是仿效民法的社團法人（例如協會）而成立的以招收會員為主的團體。其組成之成員，可以包括自然人或者是法人。組成之目的，多半是保障公共利益或是促進成員之利益。公法團體可依參加成員的地方不同，而組成不同的「地方性社團」，這種稱為「地域社團」（Gebietsk？rperschaft）。地域社團大可至國家—即國家是以土地、主權及公民所組成的公法社團。而地方，例如：各邦、縣及自治市等，也可以比照國家，具有法人的資格。

在這個種類中，是以國家與地方的行政機關占了最大的比例。德國一直是實施聯邦制的國家，所以行政機關分成國家與地方機關兩種，都是屬于國家法人與地方法人中的行政權機關。

此外，也可以以公民的具有某種資格（身分）來作區分，所成立之公法社團稱之為「身分社團」（Personenk？rperschaft），如律師、會計師及建筑師等成立的公會，都可稱為公法的身份社團。德國對于公法社團極為重視，會員是強制入會，同時紀律權也由國家賦予，所以公法團體是執行委托行政，可對于會員行使公權力。

2公共機構

所謂的公共機構（Anstalt）是指依公法成立，由某些物（設備、設施）及人（管理機構成員）組成，以持續性方式來達成特定之目的。例如公立學校、博物館、公園、公立醫院等[1].公共機構成立之目的在行政目的方面多半是在于服務行政方面，一般公民與該公共機構是屬于利用者的關系。公共機構可依法令或由管理者訂定管理規則來管理，所以使用者與公共機構間是一種傳統的內部關系。也是特別權力關系的一種。

不過德國行政法學對于公共機構的制度，卻十分不明確。特別是在具有獨立法人資格、是否為行政機關[2]，以及可否提起行政訴訟等[3]，都沒有獲得一致的見解。因此對于公共機構的公法人地位的討論，并不十分透徹。

3公法財團

德國民法上的法人可以區分為以會員的組成為目的的社團法人（例如營利法人—公司、企業；以及非營利法人—協會），以及以一定的資金所成立的財團法人（基金會）。財團法人（Stiftung，Foundation）的名稱容易使人誤解為營利目的的「財團」，相反的，財團法人卻是以一筆資金作為成立法人的依據，并靠此資金的孳息作為法人運作的經費。資金都由捐贈人決定「章程」后，依此章程獨立運作，如同社團法人一樣。所以財團法人都是公益法人?，F在西方國家許多社會福利機構（例如醫院、養老院），以及文教機構，例如學校與博物館，都是屬于財團法人。同樣公法也可以創設公法財團，由一筆資金，成立具有獨立法律人格的財團法人，來推行行政任務，此便是公法財團。公法財團內部管理規則可以以公法來規定，具公法之色彩，而私法財團法人乃純粹以私法規定其內部關系不同。公法財團多以達成公法任務，往往由公庫提供資金，故原則上受到主管機關之監督比一般私法財團為多，也受到民意機關之監督，此亦行政權力應受民意機關監督之原則。發生爭訟時，公法財團應以具公法特性為原則，故循行政爭訟途徑解決；而與私法財團的爭訟問題，仍循民事途徑解決不同。

2.英國的公法人制度

英國對于國家執行行政權者，有稱為「機關」（Agency），當局（Authority），因此，沒有一個類似行政主體的名稱。大致上英國將擁有政府行政權力的單位，分成兩種：一種是政府（Government），以及公法人（PublicCorporation）兩種，前者包括中央與地方政府，也經常使用「當局」（Authority）的名稱，而其所下屬的單位，稱為「機關」，都可以由法律授與執行的公權力。公法人則是由法律所創設的法人，由其名稱是以「公營公司」（PublicCorporation），可見得英國的「公法人」，是指以私法的「公司」（Corporation）型態所成立的行政主體，也是國家設立公司來達成行政任務，與「行政私法」概念，頗為相似，這也是一種所謂的「特許企業」（Beliehene），乃公權力授與企業行使的例子。所以這個英國式的公法人概念，甚為狹小，僅限「行政委托」，而非大陸法系所界定的公法人。

英國的「公共公司」，或稱「公法人」的概念，依王名揚教授的見解，具有以下三個特征：1有獨立的法律人格；2在全國或一定地區內執行由法律或特許狀所規定的某種公共事務；3對一般行政機關雖然保持一定程度的獨立，但仍然保存一定程度的關系[4].

依照英國學者，例如霍克（NeilHawke）對于公法人的定義為「由法規所創設的團體，能夠擁有完全獨立的法律人格，且在絕大多數的情形，其成員并未擁有公務員的資格，且該團體不被視為政府機關（Agency）。該團體的目的只是來擔負某些任務，且受到政府相當的監督[5].」上述霍克教授的見解，值得重視的有三：

a.公法人是由法規來創建，所以公法人的成立是有法規的基礎，這是其行使行政權力獲得法律授權的主因。

b.其次，雖然大多數的情形公法人，不是政府機關，其成員也非公務員，從而不能享受公務機關才擁有的待遇—例如減稅的優待，但是這并非絕對的，法律可以特殊的規定給予此些團體類似公務機關的地位，以及其成員享受公務員的待遇。就此每個公法人都是由不同的個別法律所創設，英國學者阿德勒（JohnAlder）便稱呼這種公法人為「特設團體」（adhocBodies）[6].至于為何行政機關要另設一個公法人，解釋以公司型態來設立？可能基于各種不同的考慮：例如所要執行的任務，并非行政機關所熟悉、公務員也不適合，或沒經驗勝任工作，這在一些需要較新興的事務方面，常會有此情況；或基于人事制度的考慮，不愿意擴充公務員的數量，以及增加財政負擔，寧可用私法的合同關系來聘用人員；亦有可能是該種事務的型態是以私法的公司、組織推行較為方便，這是英國在第二次世界大戰以后，推行公有化政策，將許多私人公司收歸公有（是有償的收歸），因此，新成立的組織仍以公司的型態經營為宜。

c.公法人必須受到政府相當的監督。因此公法人雖然擁有法律上獨立的人格，可以負擔義務，享受權利，但仍比一般的法人受到更多公權力的拘束。這也是王名揚教授所稱的「保持一定的關系」。政府之所以必須對該公法人給予相當的監督，是因為該公法人的執行任務是政府所「關切」（Concern），而不是如同一般的法人之行為，政府采取中立，且不予以干涉的立場；其次，這些企業，特別是公有化后的公營公司，多半擔負滿足民生用品需求的任務，例如水電、牛奶或瓦斯等，政府必須對其費率的高低、質量的優良與否，以及服務范圍……，加以監督，使得公民權益受到最大的保障。就此而言，公營公司與私營公司的權利截然不同，同時，公營公司也可享有相對的法定權利，包括獨占經營權或是改變費率權，以及行使法定的權力，例如：架設管線或強制使用、收費的權力。所以公法人成為行政主體，且變成類似政府屬下的一個機關（Agency），如同受到上級機關的政府之監督。至于兩者的關系，與救濟之可能性，都必須在法律內明白規定之[7].

英國行政法對于行政主體分為行政機關與公法人（公營公司）的二分法，和德國公法人三個主要類型，頗有差距，但是英國的「法人」（Corporation）的范圍為廣泛，亦可以包括社團法人，也可以包括財團法人在內。所以，德國的公法財團與公法社團中，除了行政機關外的其它社團，亦可包括在英國的公法人范圍之內。至于德國的公共機構，既然是「人」與「設備」的組合體，也可以透過公法財團的方式來運作，因此，英國成立類似的機構，最有名的例子為：英國國家廣播公司（BritishBroadcastingCorporation）便是英國版本的公共機構，得以法律成立之。但除了英國國家廣播公司外，其它典型的公共機構，例如各級公立學校，博物館等，則都不當然具有公法人的地位，前者屬于教育機關；后者多半以私法財團法人的型態組成。

英國的將行政機關與公法人視為執行行政權力的兩大種類，而且，英國也沒有區分公法與私法。所以英國的公法人，并非公法法人，而是「公共法人」，以相對于私人所擁有的「私法人」而言。這點當可予中國行政法學上對公法人的概念開展，有所啟示。

3.日本的公法人制度

日本的行政法，受到德國極大的影響，甚至完全承繼德國的理論。在二次世界大戰之前，德國的公法人理論，也成為日本所有行政法教科書的例子。日本對于公法人的概念，比較重視在公共機構（日本人稱為公營造物）以及公法團體，對于公法財團比較不重視。因此，日本公法人的概念，是純粹的德國式而非英國式。

但是，隨著二次世界大戰后，日本接受美國式的憲法及理念，漸漸的影響到行政法。其公法人的概念也就逐漸的改變。日本最早改變公法人概念者，是將公共機構（公營造物）以特殊法人的概念來包含之。因此，是將英國的「機關」（Agency）的概念導入。這種著眼于各種公法人具有不同的行政任務以及組織型態，包括人員編制、預算規模、權力大小，以及監督機關的不同，所以用不同的法人組織來包括在內。而其名稱也各式各樣，例如，公團、事業團、公庫、營團，甚至類似合作社性質的「振興會」，都是例子。據日本著名的行政法學者藤田宙靖[8]的分析，至一九九三年為止，全日本中央級共有九十二個這種特殊法人[9].這些特殊法人的成立，也同時表現在日本民法對法人概念的擴充。例如，對于教育機關，不論公私與否，創出「學校法人」的制度；但最值得重視的例子，是對于所有的宗教團體，創立了「宗教法人」的制度，可以解決日本繼承大陸法系傳統對于宗教團體是否適用民主原則的社團法條款的爭議。這是日本對于傳統源自民法社團法人概念的一種突破。

繼對公共機構推行特殊法人化后，日本近一波的行政改革，便朝向「獨立行政法人」的制度。日本在一九九六年行政改革會議召開之前，本對此制度并不熱衷，等到看到八○年代末，英國撒切爾政府行政改革的成效后，開始向英國取經，從而接受了英國「機關」（Agency）的制度，心儀不已。日本最后的獨立行政法人制度，便以英國為母法。一九九七年七月，通過了「獨立行政法人通則法」及該法的施行法與整備法，預計初期將設立六十三個中央級的獨立行政法人，至該年十二月為止，總共通過五十九個獨立行政法人的特別法[10].

四、日本獨立行政法人制度的移植是否可行？

這次行政院取法的對象，顯然是日本模式，日本這種改革是否適合我國，有待進一步的分析。但日本模式，有幾點值得我們斟酌：

第一，日本見到撒切爾政府改革的成功，從而采納英國的「機關」（Agency）制度。但不可忘記，撒切爾政府所推行的民營化政策，將英國在戰后所推行福利國家最重要也最激進的一種制度─收歸國有、廣泛建立公營公司，大幅度的改變，將不少有名的公司，例如英國航空公司、BBC等，開放民營。易言之，英國是將「機關」（Agency）的制度取消，轉由民間來達成供需的市場定律，國家減少許多任務。所以，日本反而采取英國已廢棄的「機關」（Agency）制度。

第二，對于國家的任務，日本似乎并未強調要減少，反而用新設法人或機關轉型的方式來承接，同時，日本還有許多英國及我國所沒有的行政指導，一樣可以發揮國家的干涉與主導力量。

第三，日本在引進獨立法人后，必須通過六十個以上的法律，才能轉型成功，我國有無此可能，是否治絲益棼？就此而言，全國機關要重新規定法源的浩大工程，即非現代的政府所能負擔。

五、結論

由上述行政院所要取法日本獨立行政法人的模式來作為臺灣政府改造的法寶，我們揭開了這個新制度的面紗后，可以發現，并非一種新的「藥方」，而是燒了一把行政法學上公法人的老灶，把公法人，特別是公法財團的制度重新炒熱而已。

將行政機關，尤其是行使公權力的機關改為財團法人式的行政法人，一樣要雇用受過相當學經歷訓練的工作人員，這些人員配合現代社會安全所要求的勞工法律的相關規定，仍然必須由雇主負擔一定的退休及其它相類似公務員的權益。就此而言，同樣由公庫負擔的財政義務，并未獲得多少的解除；同時，國家對于這些法律上已經交卸公務員身份的行政法人職員，已少掉了公務員法律的嚴格紀律、公務員倫理要求以及刑法上較重的制裁規定。如果再加上立法機關沒有妥善的監督權限，而且官商勾結的政治氣氛不能免除的話，用行政法人的制度來取代行政機關，將會導致行政任務的失敗及國庫的資源濫用后果。德國行政法學上最近出現了一句警語：「遁入法人之中（Fluchtindie？ffentlichteStiftung）」這是德國在八○年代之后不少政府機關著眼于國會監督的密度太強，因此廣泛采取設立公法人（公法財團）的方式，例如：設立各種屬于文教、社會及其它輔助行政職務的基金會，并且廣泛實施行政委托的方案，讓許多行政任務不透過行政機關及公務員之手而由這些法人來達成，同時自己仍能掌控此些法人的運作，從而成功的避免了民意的監督。這個逃避依法行政原則及遵從民意政治的伎倆，正是德國行政法學「遁入法人之中」所指謫的對象。

我國近年來由政府部會所成立的基金會，為數上百，不僅成為退休高官酬庸之場所，每年由國庫更耗費無數的資金，但其成果顯然有限。如果再廣泛設立各種類型的行政法人，恐怕舊弊未除，新弊已生。日本的公務員制度以及公務員為公獻身的企業精神，舉世有目共睹，加上日本司法對官商勾結偵辦的公信力，都是我們臺灣所難望之項背，而且德國也發出了「遁入法人之中」的警語！我國貿然見到日本提出的行政法人制，如獲至寶的見獵心喜，可說是盲目移植的典型例證。

如果我們衡諸國家任務的范圍大小，以及國家是否愿意自我設限其對國民權益的照顧，大概必須以下述的前提來解決行政機關改為法人化的問題：

第一，國家政策的決定者必須放棄大有為政府及福利國家的治國理念，才有可能減縮國家的任務，從而減少國家的機關及工作人員。英國撒切爾夫人毅然改正福利國家的公營化政策，便是例子。否則，一方面仍然堅持國家的大有為，執政黨與在野黨拼命向選民推銷雄偉的施政抱負及競選支票，怎么可能縮減政府對人民的承諾。不先確定此基本原則，將國家任務由行政機關改為行政法人，只是自欺欺人的障眼法，并且帶來更多的弊病。西方國家政府改革乃基于自由化思潮，其理論背景仍是自由主義，必須要求人民自謀其力，少依賴國家，這也是反公營化的主要動力。

第二，行政法人制度，本是行政法一種有效的制度，也是典型的「間接行政」，我們主張行政機關在涉及非公權力行政部分，以及屬于給付行政的行政事務，可以委由此種法人來行使。但為了避免沖擊現有行政體系的法源基礎，屬于目前政府各部會行政機關者，不宜改為法人；而屬于新增加的政府任務，只要符合上述非公權力的特色者，才盡量以新設的行政法人來承擔任務。易言之，是所謂的「新增及輔助性原則」，作為行政法人推行的基本方針。

第三，必須強調依法行政、法律保留及民意監督的原則。行政法人必須要有明白的法律基礎，同時法律應當明白規定，這些接受國家委托執行任務的法人，一樣必須遵守依法行政、不得濫用權力及官商勾結等破壞國家法治精神，同時必須由民意機關加以監督，使得這種將國家行政機關執行任務的「直接行政」，改為由行政法人執行的「間接行政」，仍然不會悖離法治國家的原則。

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[1]公共機構，在日本的行政法學譯為「公營造物」，臺灣行政法學也沿襲適用至今。但此名稱易令人誤解為物理面上的建筑?；诠矙C構是由「物」（財產）及「人」（管理人）的組合體，名稱可譯為「公共設施」或「公共設備」，但稱之為「公共機構」較為妥適。即使日本現在也漸漸不使用公營造物一詞，主張制定「公用設施法」，故改稱「公共設施」。見手島孝（等），基本行政法學，一九九五年，第八六頁以下。

[2]行政機關理應皆具法人資格，亦即具有獨立的權利能力。但不少公共機關確未具備此條件，因此又有所謂的「非權利能力之公共機構」的分類。此外，還有許多公共機構，是行政機關所屬的機關之一，例如公立醫院為衛生局所轄機關、公立美術館（為文化局或教育部所轄之機關），并不有獨立的權利能力，所以其產生的法律效果全由所屬機關承受。故其性質上雖可分為公共機構，但并無獨立的法律人格。

[3]行政法學上雖將公共機構與使用者的關系界定為行政法上的特別權力關系，因此，不可提起行政訴訟。由于此關系是公法關系，也不能提起民事訴訟。這在公立學校的關系里，或許可行，但在其它一般性質的公共機構，例如類似博物館與公園，則常常比擬一般民事的合同關系，尤其是涉及損害賠償部分，這時管理當局自己公布的管理規則（例如：毀損花木者，罰款若干元），并沒有絕對的拘束力，可由法官斟酌客觀情形（例如：市價），來作為判決依據。

[4]王名揚教授認為公法人是指涉及中央與地方行政機關以外的行政主體，也就是「授權行政主體」。這是指行政機關以外，享有一定的獨立性和單獨存在的法律人格，并從事某種特定的公共事務的行政機構，見王名揚，《英國行政法》，中國政法大學出版社，一九八七年，第八六頁；這種對于公法人的三個要件認定，符合公法人的概念。不過，很明顯的，卻是將行政機關排除在公法人的概念之外，與德國較為寬廣的公法人概念，并不相同，所以英國的公法人，應該改稱為「公共公司」或「公營公司」，尤其是后者的名稱較為妥當。

[5]NeilHawke，AnIntroductiontoAdministrativeLaw，2.Ed，ESCPublishingLimited，Oxford，1989，p.80.另外，英國行政法學權威的威德教授，也將英國的行政主體分為：政府機關與國營企業兩大部分，（H.W.R.Wade，AdministrativeLaw，6.Ed，1989，OxfordPress，p.153）。

[6]Alder，ConstitutionalandAdministrativeLaw，1989，ClarendenPress，London，p.224.

[7]NeilHawke，AnIntroductiontoAdministrativeLaw，p.80.

[8]本為日本東北大學法學院院長，但于二○○二年轉任日本最高裁判所法官。

[9]藤田宙靖，行政組織法，法律出版社，一九九四年，第一二九頁。

[10]蔡秀卿，日本獨立行政法人制度，載月旦法學第八十四期，元照出版社，二○○二年三月，第六四頁。