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1911年的辛亥革命結束了中國的封建帝制，建立了中國歷史上的第一個共和政府-中華民國政府。中華民國的政治體制是以孫中山先生提出的“五權憲法”學說為指導思想建立起來的。“五權憲法”是孫中山所創，早在辛亥革命之前，孫中山考察了西方國家的三權分立政治制度的利弊，他結合中國封建社會沿襲下來的科舉考試制度和臺諫制度，提出了“五權分立”的政治體制，即立法、司法、行政、監察、考試五權分立，互相制衡。他設想等全國平定后半年，各縣已達到完全自治后，皆選出代表一名，組成國民大會，由國民大會制定“五權憲法”，以五院為中央政府，即行政院、立法院、司法院、考試院和監察院。

孫中山提出的“五權憲法”理論，雖然是資產階級革命的產物，是資本主義的治國理論，但是這一理論畢竟分析了西方政治體制的不足，結合了中國實際提出的一套政治體制理論，這一理論在某些方面值得我們深入研究，特別是其中的監察理論，如果深入研究其理論精髓，對于我國的監督行政體制改革具有借鑒作用。

一、“五權憲法”中的監察機關的特性

1.監察機關的獨立性

根據“五權分立”原則建立的中央政府五院中的監察院具有很強的獨立性。孫中山主張監察院的院長由總統經立法院同意委任之，但不對總統及立法院負責，而是對國民大會負責。監察院的職權是對各院失職人員向國民大會提出彈劾。

從監察院的產生及其負責對象來看，監察院是一個區別于行政、司法權的獨立機關。其理論的來源，用孫中山的話來說，僅靠“三權分立”還不夠，應將議會的彈劾權獨立出來，實現對“三權”的監察。究其實質就是五權分立，五權制衡。將監察權（即彈劾權）獨立出來，更能實現制衡。彈劾權從立法權中獨立出來是有好處的，因為立法機關有了彈劾權，那些狡猾的議員，往往利用這個權力來壓制政府，弄得政府一舉一動，都不自由。一個獨立的監察院的存在，對于行政權的監察是極為有效的，但又不至濫用彈劾權。

因此，孫中山認為中國的考試權和彈劾權都是很好的制度，憲法里頭是決不可少的。立法、司法、行政、彈劾、考試五個權，每個權都是獨立的。他認為民治，就是要把“五權憲法”給予人民，讓他們自己去駕馭，隨心所欲，去弛騁翱翔。

2.監察機關的權威性

孫中山多次要求要制定一個“五權憲法”，作為“一個治國的根本大法”。監察機關專司彈劾權，就如中國古代有專管彈劾的官，像唐朝的諫議大夫和清朝御史之類，監察機關的職責就是要實現監察，即使君主有過，也可冒死直諫。具有這樣職能的監察院建立之后，就有很強的權威，監察院對中央和地方公務員的違法失職行為，依法向掌理罷免或懲戒機關提出控訴并要求予以懲處的權力。監察院不僅監察官吏的行動，而且對司法、財政、軍事及至考試（官吏的銓選）等各個領域都有監察的權利，其權威是不容忽視的。

3.監察過程的全面性

孫中山所創的“五權憲法”賦予了監察機關的監察職能，在對待具體的行政行為的監察上，不僅包括事后的監察，也包括事前的監察、事中的監察。反映了監察工作的常規性和主動性。

二、當前我國監督行政體制存在的弊端

沒有監督的權力必然導致腐敗，“五權憲法”的優點也就在五權互相制衡，而監察機關更是一個專事監督的機關，行使監督職能。行政相對方在行政主體面前地位總是不對等的，政府擁有行政權力，這種權力失去制約也就必然導致腐敗。當前，我國將行政機關（政府）作為監督對象的監督行政體制是世界上其他國家無法可比的，它不僅有政府外部的政黨監督、人大監督、司法監督和社會監督，還有政府內部的各種監督，使國家行政機關及其工作人員的行政活動都受到來從上下左右各個方面的監督。但是，即使有如此多的監督，行政機關中的各種不正之風乃至腐敗現象仍然比較突出，這就說明當前的監督行政的體制仍然有很多不完備的地方。

（一）監督行政的主體缺位

對政府行政雖然有許多形式的監督，但是監督行政體制仍未納入法治軌道。監督行政的主體雖多，但大多徒有虛名。

1.人大監督行政的不到位

根據憲法的規定，各級人大是權力機關。從理論上講，權力機關對行政的監督是最有權威性、強制性和法律約束性的，但在我國現階段人大監督并不得力，人大對政府的行政行為的監督作用在許多方面難以發揮出來。

首先，從人大監督機關來看，各級人大都沒有設置專門的監督機構，人大對政府的監督，僅停留在人大開會期間的聽取報告、質詢等手段上，從面使人大監督行政的職能，無法落實；其次，人大監督行政在許多方面難以深入，比如人大代表平時要對行政行為進行監督，就缺少資金上的支持，因為財政權控制在政府手里，政府一般不會主動拿出錢來，讓人大對自己進行監督；第三，人大監督行政沒有具體實施程序和細則一類的東西可供選擇，以作為自己的行為規范，這就更使監督權無法掌握了。

2.政黨監督行政的錯位

共產黨是執政黨，黨綱規定黨有權對政府行政行為進行監督，黨對行政的領導的主要體現在政治領導、思想領導和組織領導。但是長期以來，我國形成了黨政難分的體制，雖然改革開放以來黨政之間的關系大有改觀，但是以黨代政的現象還很普遍，特別是在地方政府的施政上。政黨本身在實施行政，再讓政黨來監督行政這顯然是難以做到的。

作為參政黨的派的監督作用也不夠大。各派的監督不具有國家權力的性質，它們對國家行政機關及其工作人員的監督不具有法律效力，這就使得派的監督效力取決于行政首長的自覺程度了。但是僅僅依靠行政首長自覺地接受監督，這種無約束的監督不是總能發揮作用的。

3.司法機關和社會監督行政的弱位

長期以來，我國已形成司法機關和社會組織在行政權力面前的弱勢現象。司法機關根據憲法規定獨立行使司法權，其它任何機關和個人都無權干涉司法機關行使權力。但是，現實中由于行政機關在整個政治體系中處于強勢地位，政府往往根據社會發展的需要，向司法機關發號施令。比如，我們在報紙上經常看到：政府某某領導人要求法院對某某案件要“從重、從快”處理。人們還因此常常稱譽某某領導人關心群眾是稱職的好領導。殊不知，政府領導的這種行為其實在某程序上干擾了司法機關正常活動。但由于行政權力的強勢，司法機關時常不得不屈從于行政權力，更別說對監督行政了。而社會組織在強大的行政權力面前，往往也是無能為力。

4.政府內部監督的缺位

上級行政機關對下級行政的監督往往鞭長莫及，上級政府真正撤銷下級人民政府及部門的文件的現象很少發生，這是產生政令不暢，各地各行其是，甚至地方保護的重要原因。法律規定必須履行政府法制監督職責的政府法制工作部門，由于級別低、人員不到位，監督上時常出現缺位。專門進行行政監察工作的政府監察部門，對本級人民政府的領導無權進行監察，對處于同級的各職能部門監督往往由于級別相同不便于監察，加上其領導體制是雙重從屬制，監察機關要服從同級人民政府的領導，并且其領導人的產生也取決于本級政府，因而一旦政府領導插手行政監察案件，行政監察機關的工作就很難深入下去。由于這些原因，行政機關內部的自我監督體制難以發揮整體優勢，時常出現監督缺位。

（二）監督行政的權威不足

我國現行監督行政的體制是一個多元化、多中心的監督體制，由于缺乏協調和互相制約，缺少一個權威性的機構進行監督中協調，沒有一個監督中心機構，使產生了監督工作分工不規范，名義上各監督主體都可監督行政，但實踐中卻產生了要么多個監督主體都插手監督，造成多頭監督，使被監督者無所適從；要么都不監督，遇到難以監督或是監督對象的地位高時怕監督，最終使被監督者失去了監督。比如，一些廳局級以上的腐敗分子，在其總結中往往會看到其腐敗的一個重要原因，就是官當大了以后，就沒有人監督了，失去了監督的權力，導致了腐敗。

從理論上講，人大作為權力機構對行政的監督是最有權威的，但是在現行的監督體制中，權力機關的監督有時呈現出“疲軟”的狀態。人大中無專職的監督機構，人大代表又是兼職的，因而，這個本應最有權威的監督機關，監督行政的職能往往難以落到實處，未能對政府產生強有力的監督作用。

（三）監督行政的工作開展不全面

各種形式監督行政的行為不僅要監督行政機關及其工作人員依法行政，準確行使職權，履行其職責，做到遵紀守法、勤政、高效，同時也要防止和消除行政機關公職人員以權謀私、貪贓枉法的各種腐敗現象，促進廉政建設。也就是說監督行政的目標有三個方面：一是對行政機關工作的監督，二是對行政機關工作效能的監督，三是對行政機關廉政行為的監督。但是監督行政的主體在開展監督的過程中工作開展得并不全面。

促進政府高效履行職責，保證政令暢通，是監督行政的重要任務。考核政府行政的效果主要有兩個方面，一是看是否廉潔，一是看是否高效率。廉政監督和效能監督互相聯系，缺一不可。但是，各個監督行政的主體對政府的效能監督都做得不夠，導致各監督主體在對政府行政效率方面的監督作用沒有很好地發揮出來。隨著改革開放的深入，現代化建設的進程加快，特別是市場經濟體制的建立之中，政府行政效率問題已越來越為各方所重視。我們不僅要求政府要廉潔，而且要求政府要高效。當前，各級政府對審批制度改革就是提高行政效能的一個表現，也是社會發展的需要。

當前對行政的監督工作往往是在違法亂紀行政行為出現之后進行監督，特別是問題成堆或是問題非常嚴重了之后才進行。對行政的監督很少事前、事中進行。即使有，辦法也極少，手段也不高。缺少事前、事中的監督，就很難實現對行政效能的監督。

三、“五權憲法”對監督行政體制改革的借鑒

針對我國監督行政中存的弊端，我們必須對監督行政體制進行徹底的改革。孫中山提出的“五權憲法”理論，對監督行政體制改革具有很強的借鑒意義。

（一）建立監督行政的獨立機構

“五權憲法”極為重視監察機關的作用，強調監督機關的地位的獨立性，并要求自成體系。孫中山提出的這一政治體制既借鑒了權力制衡理念，又符合當今社會發展的趨勢。從世界各國已有的監督機構及其發展趨勢看，監督機構應享有廣泛的授權并具有獨立性，它只向最高權力機關或是立法機關負責，接受它們的領導，而不屬于任何政府部門，其編制也不納入公務員系列。“五權憲法”監督機關的優點就在于，要監督行政就得脫離行政機關的控制，成立獨立的監督機構。這種獨立的監督機關應具有如下兩個特性：

其一，自成體系。“五權憲法”中的監察院就是一個獨立的機構，其職能不受行政權的干涉，只有這樣才能監督行政權。當前我國監督行政的主體雖多，但是不能自成體系，不是一個獨立的監督機構，基本上是各自為政，職能交叉，導致誰都沒有監督好政府。因此，要對監督行政體制進行改革，首先就應建立一個獨立的監督行政的機構，要從法律上確立這一機構的專門性、獨立性，使這一行使監督職能的國家機構獨立于其他國家機構。其次是確立這一監督行政機構的監督職能，使其職能具有明確性、穩定性和專門性。

其二，擁有權威。僅僅建立一個監督行政的機構還是不夠的，我們現有的監督行政的機構說起來也夠多的了，但真正要落實監督職能卻很難。主要原因是缺少權威。比如行政監察機關就是行政系統內容專門監督行政的機關，但是這一機關實行政雙重從屬制，受制于同級人民政府。同時，其處罰權僅限于警告、記過、記大過三種，對需要給予降級以上處分監察機關只能向有權機關提出建議。雖有機構，但缺少權威還是難以施行監督職能。所以，筆者認為我們應在法制制度上確立一個真正具有權威的機構，形成一個擁有中心，又是多頭進行的機構。這個機構不能是對現行機構的職能的重疊，造成新的機構臃腫。而應具有協調職能，又進行職責分工的機構。

（二）健全監督行政的民主監督機制

孫中山描繪“五權憲法”時，五院組成國民政府，向國民大會負責。而這五院的產生基礎卻是直接民權。他把“五權憲法”比作一架大機器，“直接民權便是這架機器的緊扣。”人民要有直接民權的選舉權，更要有罷免權。行政的官吏，人民固然是有權可以選舉，如果不好的官吏，人民更有權可以罷免。孫中山的直接民權思想對健全監督行政的過程中實施民主監督機制，極具啟示。

行政權力是人民所賦予的，理應受人民制約。但是，對政府的民主監督多是喊在口號上，往往缺乏必要的配套制度作保證。缺少對檢舉人的保護措施、獎勵措施，沒有對新聞媒體在反腐敗方面的特殊法規，沒有廣大群眾參與反腐敗的組織落實、人員落實、責任落實等法規。即使是人大代表，也很難真正實施罷免行政首長的權利。

民主政治是我國現代化的重要目標，建立有效的民主監督機制，使公民和社會組織有足夠的力量監督和制衡國家權力，促使行政機關切實根據社會的意志和愿望進行政管理，從而保障社會的民主政治。具體措施可采取：第一，進一步發揮人民政協以及各派、人民團體在政治協商和民主監督中的作用；第二，重視群眾的來信和舉報工作；第三，建立輿論獨立的制度，在保證輿論的社會主義方向的前提下，切實保障新聞輿論的自由。通過民主監督機制的完善，使監督行政的主體真正到位。

（三）規范監督行政的工作程序

孫中山在論述監察院的工作職責時非常強調監察院的工作應是積極的，應對監察對象隨時進行監察，而不應等事件發生了之后才進行。這一思想對于當前的監督行政的制度完善，很有啟發。

當前各監督行政的主體對行政的監督大多是事后監督。監督行政的主體的職責既包括廉政監督，也包括行政效能監督。要實施這些職能，就應推動監督主體的積極監督職能，而不再僅僅消極被動監督。監察行政的主體在認為必要的情況下，可隨時參加行政機關公務處理過程，實現其直接監督的權力。在實施事前監督和事中監督的過程中，既要監督政府施政的廉潔，更要監督政府是否高效，對行政機關的該辦未辦和超期拖延的任何事項責令其及時辦理。只有及時對行政效能進行監督，才能適應市場經濟發展的需要，促進社會生產力的發展。