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內容摘要：行政規范行為的司法適用力是行政規范行為法律效力的一種形式。行政權與司法權的相互關系在規范行政行為的效力上體現為行政立法的司法適用力與行政立法的司法審查。

關鍵詞：行政規范行為適用力行政權司法權司法審查

司法適用力即國家機關制定的規范性文件對司法機關的拘束力，是規范性文件法律效力的一種形式。它體現了國家法律創設機關與司法機關的法律關系，與一國特定的憲政體制相適應。司法適用力體現為司法機關對法律創設機關意志的確認和遵從及國家立法權及行政立法權對司法權的制約力，與立法權的司法審查形成既相互沖突又協調統一的整體。然而這一基本理論問題目前還未得到法學界的普遍關注。特別是行政規范的司法適用力問題。由于行政規范的主體的多元性及效力的多層次性，行政規范的司法適用力較為復雜，在各種不同效力等級的行政規范適用力的問題上，我國目前既無憲法和法律依據，也缺乏理論上的深入研究。

行政規范行為是國家行政機關實施的普適性的行政行為，其結果是具有普遍效力和往后效力的規范性文件的形成，表現為行政法規、行政規章及行政規定等。在現代國家初始權力劃分及配置中，議會作為代議機關應履行國家的立法權，以至尊的地位體現民意的要求；而行政機關與司法機關一樣，不能直接表達民意，只是適法機關，即執行議會立法或依據議會立法來裁斷爭訟。然而，由于行政領域的擴展及專業分工的日益細密，使得專職議員們無以應對，行政事務復雜性、易變性與立法機關行為能力的有限性的矛盾令世界各國不得不接受一個事實：議會作為唯一的立法機關只是一種理性的但不切實際的政治制度設計；行政機關必然以執法者的身份同時行使立法權（或稱準立法權），這是力主限制行政權的人所不愿看到的。

議會立法具有司法適用力，即法院應當據之作為審理、裁判案件的依據。這一原則無論是在代議制的資本主義國家，還是在民主集中制的社會主義國家都是無庸置疑的。

然而，行政規范行為具不具有司法適用力呢，從本質上看，行政規范行為是行政機關行政職權的行使，是行政機關基于授權或委任而行使的立法權，屬于準立法權；從約束的對象上看，行政規范的空間上的普遍效力及時間上的持續效力主要拘束的是行政立法者自身及行政相對方，而非司法機關。行政規范行為的普遍適用及反復適用的特性是行政管理的經濟及效益原則的必然要求，是具體行政行為實施的根據及效力的淵源，其效力的指向并非是司法機關。在西方資本主義國家，對于行政機關的立法行為是否可以構成對司法機關的約束力這一問題的認識也不一致。美國是一個奉行三權分立的國家，從司法機關與行政機關的法律關系來看，行政權與司法權是分立與制衡的關系，兩者應相互監督和制約，但并無從屬關系或服從的義務。但到了本世紀，特別是羅斯福新政以后，法院改變了態度，承認了規章的法律效力。通過一個判例，最高法院認為，州的規章具有與法相同的法律效力。美國行政法學家施瓦茨指出：“從質上說，州的規章具有與法相同的法律效力。它們有和法律同樣的制裁措施作后盾，特別是它們具有用以強制服從法律的刑事制裁措施。行政立法也許僅僅是準立法或從屬立法，因為它的條文必須服從于立法機關的立法，但這并不能改變行政立法的效用與法律本身相當的事實。”①

其它西方國家也普遍確認了行政規范行為的法律效力及其司法適用力。英國早在16世紀就有議會在特定領域內授予下級機關立法任務的事實。目前，英國的委任立法被認為是與法律具有同等效力的法規。在法國，受其國內激烈的政治斗爭中各種不同政治勢力的影響，國會與政府也經歷了長時期的權力的較量。從而形成了法國以條例為原則、以法律為例外的獨具特色的行政法體系。

行政立法效力產生的原因可歸結為：通過國會授權產生了其合法性的基礎，從而取得了同被授權機關制定的法律相同的法律效力，無論行政機關取得立法權的理由是議會的委任還是授權，都可以看作是作為國家代議機關的國家意志表達權部分的分屬，是國家權力在不同國家機關之間的重新配置。行政機關既已取得立法權，就分享了表達國家意志的資格和權能。這一權力及其行使的結果就不應因為主體法律地位而被漠視。因為行政機關是代表國家行使立法權，就應該贏得其他主體的認同和尊重，即使是司法機關也不例外。當然，行政立法獲得司法適用力的前提是其必須在憲法及法律的授權范圍內，甚至必須有明示的法律依據。在法國，行政機關可以制定執行性的行政條例、自主性的行政條例。執行性的行政條例的制定首先受法律的限制，不能與法律相抵觸；而自主性的行政條例所規定的事項是法律以外的事項，其法律效力不由法律規定，只受制于憲法，但受法的一般原則的限制。德國的委任立法不能直接根據憲法，必須有具體法律的明確授權。而根據我國憲法、立法法的規定，我國的行政法規、行政規章不得與憲法、法律相抵觸，否則無效。行政法規和行政規章的制定，也需要以法律授權為基礎。可見，行政立法權的行使并不能超出法律的控制，需以立法機關事先設定的目的、范圍、程序進行，這是行政規范行為司法適用力產生的前提。

此外，從實證的角度，行政立法雖然與議會立法的主體不同，但其作為國家意志的本質屬性和外在特征是一致的。由于在行政領域內議會立法的萎縮及行政立法的主導地位，司法機關在處理大量行政爭議時不可能避開行政立法而只適用法律的規定，盡管司法機關沒有認同和適用行政規范行為的法定義務，但出于實際需要，司法機關不能不接受行政權擴張的現實，受行政立法權的制約，從而使行政立法的司法適用力獲得了存在的合理性。

然而，由于行政規范行為主體的多元性及其形式的多樣性，行政規范行為的司法適用力也存在著差異性。美國的行政規章，根據其內容可分為立法性規章和解釋性規章兩大類，立法性規章是對涉及相對方實體權利義務的創設，而解釋性規章只是為執行法律對相應內容所作的說明和解釋。立法性規章具有法律效力，包括對相對人的強制執行力以及對法院的適用力。而對解釋性規章是否具有法律效力存在著爭議，有人認為解釋性規章不具有法律效力，因為解釋性規章只代表行政機關對法律的認識，其本身并不影響人們的權利和義務。法院和訴訟當事人可以適當地以解釋性規章作指南，但對法院并無必須遵循的約束力。法國行政機關可以制定四種內容不同的條例：執行條例、自主條例、法令條例和緊急情況條例。各種條例由于制定的主體的不同法律效力也不同，上下級行政主體地位的等級決定了它們所制定的條例效力上的差異，因而對法院適用的約束力也不同。我國的行政法規、行政規章及行政規定，由于其制定主體法律地位的多層次性，其司法適用力也存在著顯著的差異。國務院制定的行政法規應當成為司法審判的依據，即凡是行政法規的內容對司法機關均有約束和適用的效力。國務院各部門及地方人民政府制定的行政規章對司法機關卻沒有強制適用的效力，司法機關在審理案件時可以據以參照。而其他政府機關的行政規定對法院沒有任何約束力。1986年最高人民法院在給江蘇省高級人民法院《關于人民法院制作法律文書如何引用法律規范性文件的批復》中規定：人民法院在依法審理民事和經濟糾紛案件制作法律文書時，對于國務院制定的行政法規可以引用，國務院部

委規章、地方人民政府規章凡與憲法、法律、行政法規不相抵觸的，可在辦案時參照執行，但不要引用。

行政立法的司法適用力與行政立法的司法審查是密不可分的，在一國的憲政體制中，體現了行政權與司法權的相互作用的關系。行政立法的司法適用力表現為行政權對司法權的約束，相反，行政立法的司法審查則表現為司法權對行政權的監督。大陸法系和普通法系國家都不排斥司法機關對行政權的控制，當然包括對行政立法權的控制。英國和美國作為具有相同法源的普通法國家，其相同之處在于特別強調普通法的統一性和權威性，不僅行政機關要受制于普通法，議會也應該服從普通法。普通法院應有權判定議會制定的法律是否違反普通法的權利和理性，這被認為是近代興起的司法審查權的濫觴。因而，普通法系國家強調司法優先的原則，其行政法的核心在于對行政權的控制，美國法院對行政立法的監督是通過司法審查實現的，通過訴訟的方式審查行政立法行為是否違憲是否越權。美國行政立法的司法審查程序是由行政相對方發動的，在規章已經頒布，但尚未正式實施或尚未造成相對方實際損害之前，相對方認為規章越權、違法，將導致其權益受到重大損害時，可請求法院禁止令；當規章頒布實施后并已經造成了相對方的損害時，相對方可請求法院對規章進行審查，宣布被指控的規章無效和撤銷該規章。法國采用的是二元司法制度，凡對行政條例的合法性有爭議的，原則上得向法院提起越權之訴，當利害關系人認為行政條例違法或侵害了其自身利益時，可在條例公布后兩個月內向行政法院提出越權之訴，請求撤銷不合法的條例；也可以在任何時候在其他訴訟中，主張條例無效。此外，在法國，行政條例受行政法院的管轄，但一切審判機關，不論屬于普通法院系統或行政法院系統，有權解釋條例的意義。

在我國憲政體制中，一府二院與人大之間的關系比較明確，但在一府二院之間的關系上，過分凸顯行政權力，表現在行政立法權與司法權的關系上，行政立法可以制約司法審判，而司法權卻不能行使對行政立法的監督權，這表明我國國家權力結構的失衡，導致實踐中的行政濫權和司法權對行政權力監督的低能。我國行政法原則上賦予了司法機關對具體行政行為的審查權，但卻否定行政規范行為的可訴性。在行政訴訟的受案范圍中不包括抽象行政行為。這一規定，不但有悖于法理，不利于相對方合法權益的保護，也與現行《行政復議法》不相銜接。我國的《行政復議法》首次將抽象行政行為納入司法審查的范圍，改變了過去只有具體行政行為才受審查監督的陳規。《行政復議法》是部分地對抽象行政行為進行審查，即其審查的范圍只包括行政法規及行政規章以下效力等級的規范性文件，而且僅僅是相對方在對具體行政行為不服提出行政復議時，對其依據的抽象行為進行的附帶性審查。其審查范圍和方式還是有相當的局限。但它畢竟向前邁出了堅實的一步，體現了我國行政領域的實體正義對程序的變革要求。然而我國行政訴訟法至今仍未形成與行政復議管轄范圍的對接，這不但造成了人們對行政規范行為司法適用性認識上的迷亂，而且在司法實踐中，對行政規范行為處理也會造成復議與訴訟的不銜接。對抽象行政行為的復議決定不服，相對方目前不可能獲得司法上的救濟。因此，我國應通過修改《行政訴訟法》，擴大行政訴訟的受案范圍，加強司法機關對行政權力的審查監督。這不但是完善國內行政立法的需要，也與WTO的規則體系接軌，因為WTO協定明確將抽象行政行為納入司法審查的范圍。由于對抽象行政行為的司法審查涉及到我國憲政體制，將抽象行政行為納入到我國行政訴訟范圍，意味著國家機關組織系統的重大調整，為加強司法權的獨立性和監督能力，在我國建立獨立的行政法院系統不失為一種現實選擇。