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內容提要：行政執法是行政法制的最主要環節之一。目前在行政執法中存在一系列突出的問題和矛盾，嚴重制約著經濟與社會的健康發展，不利于法治目標的實現。產生這些問題的原因甚多，最根本的在于對執法環節中行政權力的行使缺乏深刻認識和有效監督，權力與責任脫節。努力推動行政法文化的革新，大力培育現代行政法理念，從法律制度、政策、方法等諸方面加強和改進對行政執法行為的監督制約，盡快形成科學高效的執法監督新機制，乃是改善行政執法、實現依法行政的重要制度保障。

主題詞：依法行政行政執法監督機制問題對策

依法行政是實現依法治國方略的關鍵，這項宏大的社會系統工程涉及經濟、政治、文化等社會生活各個領域，包括行政立法、行政執法、行政司法、執法監督等諸多環節；而如何加強和改善行政執法，提高執法水平，乃是最主要的一個環節。所謂行政執法，也即廣義的行政處理行為，是指行政主體為維護經濟與社會生活秩序，實現行政目標，按法定權限和程序實施法律、法規等法律規范的具體行政行為，包括行政許可、確認、檢查、處罰、強制等多種行為方式。行政執法面廣量大（現行法律的80%有賴行政機關執行），涉及諸多利益因素，是產生具體行政行為的最主要環節，也是研究依法行政的一個主要課題。故行政執法水平的高低成為衡量某個國家或地區法制健全與否的一個重要尺度，如果沒有強有力的行政執法，那么立法方面的一切努力都將成為徒勞。目前我國處于社會轉型期，即由傳統的計劃經濟轉向現代市場經濟，正從人治走向法治的軌道，因而各方面矛盾大量涌現和相互交織，這對公共行政管理特別是行政執法提出了更高的要求。從實際情況看，行政執法雖然比過去有很大進步，但仍不適應客觀要求，存在一系列突出問題，已成為我國行政法制的一個主要薄弱環節。而加強和改善這一薄弱環節的關鍵或曰基本對策，在于要加強和改善執法監督，形成科學有效的監督機制。鑒于此，筆者擬對當前行政執法中存在的突出問題及其原因進行調研分析，并就如何完善監督機制，改善行政執法，實現依法行政，形成若干對策建議。

一、社會轉型期行政執法中的若干突出問題及其原因分析

㈠突出問題

改革開放二十年來，我國行政執法從總體上看取得了很大成績和進步，促進了經濟與社會發展；但是，有法不依、違法不究、執法不嚴、濫用職權等現象至今仍程度不同地在許多地方存在，而且近年來在社會轉型發展過程中出現了一系列新的矛盾和問題，亟需認真加以研究解決。其中比較突出的問題有：

1.執法依據缺位或發生矛盾和沖突的問題。這在高新技術產業、金融證券業、房地產業等新興領域和行政管理交叉領域的行政執法中比較突出，給執法工作造成很大困難，使得行政執法難以保持連貫性和一致性。例如，原國家土地管理局與建設部在房地產領域制定的規范就存在許多沖突。

2.執法主體不合格的問題。這在治安管理、衛生監督等方面特別突出，表現為隨意委托、聘用不合格組織和人員實施行政執法等等。在機構改革和調整之后，某些不再承擔行政職能和未得到授權的組織仍變相實施檢查、處罰等執法行為，亦屬此類問題。

3.執法不嚴、不作為和放棄職責的問題。此類問題主要表現為執法者對相對人的違法行為視而不見、不敢管理、處理過輕或簡單地以罰款了事，以及執法者對相對人尋求權益保障的要求應作為而不作為，隨意放棄職責等等。從現實情況看，在房地產業、環境保護和社會保障領域中此類問題特別突出。此外還存在某些行政機關對于行政執法中遇到的含義模糊和有爭議的規章條款拒絕履行職責加以解釋，致使相對人無所適從的現象。

4.不依程序執法、隨意性大的問題。此類問題在我國行政法制領域中長期存在“重實體、輕程序”現象的情況下顯得特別突出。例如，1995年發生在四川省夾江縣的曾轟動全國的彩虹驅蚊藥片包裝盒打假案就因執法程序問題而發生很大爭執。在交通違章處罰、食品衛生處罰、城市規劃執法中，隨意性大的問題特別突出。

5.野蠻執法、濫用職權的問題。這也是目前比較普遍存在，嚴重影響政府與人民群眾關系的問題。據報載，深圳市城市管理監察大隊10余名執法人員在處理違章懸掛戶外廣告行為時，沖入違章企業的辦公場所揮舞鐵棒大打出手，造成該企業數名員工傷害的嚴重后果，就是近期一個比較典型的案例。

6.執法不公、以權謀私的問題。其表現形式甚多，例如，在中央三令五申堅決整頓“三亂”的背景下，某些行政執法部門便改換方式，憑借手中行政權力強行向行政相對人大量“劃”款“借”物或收取保證金、押金，并長期占用不退還、不付利息；又如某些行政執法部門以各種借口將確認、蓋章、驗照、答詢等許多本職工作，冠冕堂皇地變成有償服務項目，并強迫行政相對人接受其有償服務（不僅僅是收取一定的規費）；等等。

7.執法隊伍、手段和經驗不適應客觀要求的問題。主要表現為執法隊伍力量薄弱，執法機關辦案經費不足、設備技術落后，與社會管理需求不相適應等等，這是目前許多行政執法領域都存在的問題。在我國計算機產業、金融證券業和城市流動人口管理，以及國有資產保護、知識產權保護等行政管理需求陡增的領域，行政執法者的知識、經驗不足和手段落后的問題尤為突出。

8.地方保護主義作祟，跨地區執法困難的問題。此問題在水利行政、環保行政、工商行政等領域特別突出。例如，在黃河、長江大水系都存在上游污染下游受害、上游濫伐下游遭殃的問題，由于上游的污染大戶、砍伐大戶往往是當地重點企業、財稅大戶或困難企業而受到地方重點“保護”，所以下游環保、水利部門跨行政區域執法往往受阻，執法協調非常困難。

㈡原因分析

行政執法存在諸多問題的原因是復雜多樣的。大致有兩個層面的原因：一類在執法環節本身；另一類在執法監督環節中，這類原因尤為關鍵。

1.從執法環節來看，主要原因在于：

其一，由于行政執法本身的特點，即行政執法不僅范圍廣、數量大、任務重、執法主體多、執法依據的層次和種類多，而且執法程序富有彈性，執法結果不夠穩定，同時與普通公民的生活和利益密切相關等等，因此執法的困難較多、糾紛較多、容易失誤，不易得到相對人很高很一致的評價。

其二，從宏觀上看，我國正從傳統計劃經濟向社會主義市場經濟轉變（近期官方宣布我國已基本建成社會主義市場經濟體制，這恐怕過于樂觀了，是否符合實際尚須再研討），正由人治走向法治的軌道，新的思想觀念、新的管理體制、新的法制體系、新的社會關系、新的市場規則等等，還未完全形成和定位，而傳統的習慣、觀念、規則等還在發生作用。在新、舊關系相互交織、沖撞、拉鋸、相持、消長和調整過程中，不可避免地會產生許多矛盾和問題，失衡、失調、失當的情況難以避免。

其三，制度、政策方面的缺陷和弊端對行政執法的消極影響。主要表現為：不合理的部門利益驅動，執法程序規定不完善，考核和獎懲制度不健全，缺乏嚴格的執法責任制等等。

其四，行政執法隊伍建設滯后對行政執法產生的消極影響。主要表現為：一些行政執法人員的法律素質、政治思想素質、心理素質和文化素質亟待提高，不能適應社會主義市場經濟條件下依法行政的客觀要求；人事制度改革沒有完全到位，執法人員缺乏物質、安全等方面的有力保障，存在后顧之憂；等等。

其五，認識方面的滯后性矛盾對行政執法產生的消極影響。主要表現為：一些執法者缺乏“執行法律”和“為人民服務”的觀念，只看重“行使權力”而忽視“履行職責”，在觀念上是權高于法、利重于法、人情大于法，實施行政執法行為時怕被復議、怕當被告、怕擔責任等等。

2.從執法監督環節來看，主要原因在于：

其一，執法監督體制不盡合理。主要表現為：不少監督部門缺乏應有的獨立性，地位偏低、權力不足、權威性差；一些監督部門職能重復、交叉過多，監督權責關系未理順；監督部門之間協調、配合不夠，對行政執法部門尚未形成應有的監督合力；等等。

其二，執法監督制度不夠健全。主要表現為：一些地區、部門的監督工作尚未做到經常化、制度化、具體化，對于執法者的腐敗瀆職行為往往靠搞運動式的突擊檢查來“緊急救火”，追求轟動效應，但過后依然如故；未普遍建立并認真實行監督責任制，面對執法違法行為時難免出現相互推諉、無人查究的現象；等等。

其三，監督不力，懲處不嚴。這主要表現為：一些執法監督部門力量薄弱，心有余而力不足，造成許多空檔；執法監督手段單一，效果差；執法監督工作中的形式主義嚴重，一些執法監督部門熱衷于做表面文章應付上級機關檢查和取悅于領導；在執法監督檢查中習慣于搞“既往不究、下不為例、親疏有別”，此種做法往往成為一些執法犯法、濫用職權、貪贓枉法者的避風港和保護傘；某些執法監督案件由于懲罰過輕，非但沒能產生震懾作用，反而強化了一些行政執法人員那種“作檢查難過一陣子，撈到錢舒服一輩子”，“趁環境寬松撈上一把”的錯誤心理；等等。

其四，社會監督、民主監督的力度不夠。這主要表現為：由于實用主義作祟，在實踐中群眾監督難以受到重視，因而逐漸喪失民主監督的積極性；輿論監督的獨立性不夠，相應的安全保障不夠，對重大監督案件往往只能避重就輕地作滯后報道；社會組織的監督分散和乏力且監督渠道有限；等等。

二、完善監督機制、改善行政執法的若干重要原則

現階段要加強執法監督、嚴格執法責任、改善行政執法，形成適應社會主義市場經濟法制建設要求的新機制，必須在黨的基本路線和鄧小平理論的指導下，按照“從嚴治標、著力治本、標本兼治”的方針，認真堅持如下原則。由于改善行政執法的關鍵在于加強執法監督，所以這些原則主要體現在執法監督環節。

1.科學原則。現代市場經濟條件下的行政改革和法制建設，必須特別注意堅持科學原則，這包括體制的選擇、機構的設置、權力的分配、職能的劃分、人員的配備、規范的確立、條件的創設、環境的改造、動力機制和制動機制的設計等等，都必須按照現代科學管理和客觀實際的要求辦事，而不應局限于狹隘經驗或為了追求政治轟動效果而違背科學精神地在行政體制改革和法制建設上搞“窮折騰”。例如，現代行政管理要求行政管理機構與社會管理需求相適應，行政成本與行政效益相協調，如果有關政策舉措違背這些客觀要求，例如盲目地裁減合并行政執法和執法監督機構人員，在實踐中就會事倍功半甚而遭到挫折。多年來我國機構改革一味折騰、大減大增的教訓，已經證明了這一點。這是一個極為重要的原則。

2.程序原則。現代行政強調程序行政，程序保障是最有效的保障機制之一，無論行政執法還是執法監督都必須注重程序規范的制訂和遵守。因此，我國現階段應當加快立法步伐，不斷完善行政程序規范，并適時制定出專門的統一行政程序法典。

3.協調原則。這項原則既體現為行政法制系統內行政權力行使過程自身諸要素、諸環節的協調，又體現為行政權力行使過程與行政法制系統外部的其他公共權力行使過程（如立法、司法等行為過程）的協調，還體現為行政權力行使過程與公民權利行使過程的協調。它主要從行為結果的角度來評價、衡量行政權力行使的全過程。

4.效能原則。現代行政管理要求高效率、高質量，否則無法適應現代社會生活迅速發展、日益豐富的現實。因此，在改革和調整行政執法和執法監督機制時，應在公正的基礎上著眼于提高其效率和保證其質量；否則，一旦失去了效率和質量，就失去了整個行政法制的生命。

5.高位原則。中外古今的歷史經驗（如中國古代的御史制度和瑞典議會督察專員制度以及列寧關于工農檢察院的思想和實踐等）早已說明，只有在專職監督者的地位高、權力大，具有高度權威性的情況下，監督工作才能收到明顯成效。因此，必須通過立法，賦予專門的執法監督職能機構以較高的地位和較大的職權，以增強其在執法監督工作中的權威性。在行政執法協調中也應貫徹這一原則，例如在跨行政區域的山林水土保護、河流污染環保行政執法案件中，就宜由上下游的共同上級國土、水利、環保執法部門來管理和協調（猶如審判工作中對有管轄爭議的案件由共同上級法院決定）。

6.強力原則。強有力的監督手段是保證執法監督工作富有成效的重要因素，也是確保依法行政、建成法治國家的一個要件。從我國監督工作的經驗教訓和現實情況看，執法監督職能機構都應當擁有強硬、高效和完備的監督手段，包括披露材料權、扣押財物權和人事處分權，司法機關更應依法充分運用人身拘留權、特別搜查權、存款凍結權、刑事制裁權等等。

7.專職原則。執法監督機構、人員、職能的專職化和專門化，是監督工作的性質決定的，早已成為政治發展特別是現代民主政治發展的基本要求。正因為如此，鄧小平同志1980年在《黨和國家領導制度的改革》這篇重要講話中就強調指出：“對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”可見，應切實做到監督職能機構必須專屬監督之職，不能兼司他職，以免分散精力、顧此失彼。

8.獨立原則。歷史的經驗教訓證明，要避免不應有的外部干擾，特別是避免受到來自被監督者的牽制和影響，原則上監督機構應以垂直領導為主，在人、財、物等方面具有必要的自由獨立性，保證有較為充分的人事權和辦案經費，能夠依法獨立行使監督職權，決不能由于人、財、物等方面的因素而受制于被監督者。

9.網絡原則。毋庸諱言，眾多監督組織的職責不清、關系不順、相互之間缺乏協調、各自為戰，是長期以來行政權力、腐敗行為得不到有效遏制的一個重要原因。在深化改革進程中，應采取有效措施，將各個監督力量更加緊密地組織和協調起來（當然，審判機關和檢察機關應依法保持必要的獨立性），形成縱向貫通、橫向聯系、組織嚴密、結構合理、松緊有度、協調配合的網絡化組織體系。在這個監督組織網絡中，綱繩應堅強有力，網目應覆蓋公共權力行使的所有范圍和全過程，方能產生最大的監督合力和最佳的總體效益。

10.民主原則。公共權力行使過程及其監督過程的民主化，是法治國家推行民主政治、達到法治目標的內在要求。在人民民主共和國特別是在人民當家作主的社會主義國家，行政權力和國家監督權力來源于人民，因而在行政執法特別是執法監督工作中必須認真貫徹民主原則，“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部”。諾內特和塞爾茲尼克也曾指出，在法律過程中的民主因素具有雙重意義：“法律參與的擴大不只是增進法律秩序的民主價值，它還能有助于提高法律機構的能力。”可見，應充分發揮人民群眾以及新聞媒介、派、人民團體和各種社會組織在監督工作中的特殊作用，特別是應充分發揮各級人大和人民代表的監督作用。真正實現民主監督，達到提高監督效能的目標。這是特別重要的一個原則。

11.責任原則。我國以往的行政執法和執法監督工作有三條重要教訓：一是執法行為的偏誤及其損害后果往往難被追究責任；二是監督檢查的結果往往無人負責處理；三是對監督者自身的違法失職行為缺乏監督。鑒于民主政治是責任政治，因此行政執法和執法監督工作理應嚴格實行責任制，從制度上明確規定某一公共權力行使過程以及對它的監督檢查究竟由誰負責，監督檢查結果究竟由誰負責處理，責任必須具體落實到有關部門和人員的頭上。如果執法者有違法、不當或失職行為造成損害后果，必須承擔相應責任，真正做到“執法者受監督、負責任”；如果監督者有違法處理、處理明顯失當或拖延不處理等違法失職行為時，也必須承擔相應責任，真正做到“監督者受監督、負責任”。這也是一個非常重要的原則。

12.保障原則。為解除行政執法與執法監督職能部門工作人員的后顧之憂，國家應當保證他們有較高的社會經濟地位和政治地位，在他們的職業、職位、政治、人身、財產、住宅安全方面（此系廣義的安全概念），以及在薪金、福利、教育、培訓、晉升、交流、保險、休假、退休等方面，有充分的法律保障和政策保障。總之，國家要采取切實有力的法律和政策措施（現階段首要的是不走樣地堅持實施國家公務員制度和有關的國家工作人員制度），吸引更多的優秀人才從事行政執法與執法監督工作，保持一支規模適當（并非規模越小越好）、事業心強、素質高、技能強、有經驗的專職行政執法與執法監督工作隊伍。同時，對于社會監督力量，特別是積極揭露和檢舉腐敗現象、發揮特殊的監督制約作用的新聞媒介和人民群眾，也應有充分的法律制度保障，對打擊報復行為要依法嚴厲懲處，對維護社會公益而受到損失損害者應予以相應救濟。

三、完善監督機制、改善行政執法的對策建議

針對目前我國行政執法中存在的突出問題及其原因并基于上述原則，根據貫徹依法治國的基本方略和與國際慣例接軌的需要并結合社會轉型期的實際，筆者就如何加強執法監督、改善行政執法，盡快建立起符合社會主義市場經濟發展和行政法制建設要求的行政執法和執法監督的新機制，從觀念、制度、隊伍、政策、方法等方面，擇要提出如下具體的對策建議，供領導機關作出改革決策時參考。

1.從觀念層面、制度層面、方法技術層面著手，努力推動行政法文化的革新，特別是在全社會普遍樹立現代行政法觀念。我國長期存在“重立法、輕執法、忽視監督”的現象，這極不利于實現依法治國、依法行政和建設法治國家。自亞里士多德以來的法治觀強調依法行政，認為“凡是法律有明確、詳細規定的，都必須嚴格執行；凡是法律不周詳的地方或者沒有明確規定的，就要按照法律原來的精神，公正的處理和裁決。”并指出：“法律的門外漢常常覺得只要制訂出法律，世上的一切全會發生變化。……可是即使制訂出了法律，若現實中不存在推行法律的社會基礎，現實中法律則只能部分實行、或者完全‘行不通’，即難以實現制約社會生活這一機能。……法意識與法行為是最接近依法統制社會的決定性要素。”可見，我們應當在發展社會主義經濟、政治和文化，積極改善法制環境的過程中，努力深化普法教育，通過多種形式的法制教育和實踐，包括相對人對行政法律制度實施過程的主體性參與，不斷提高全體人民特別是各級領導干部和執法人員崇尚法治、依法辦事的法律意識和法制觀念，在全社會形成努力學法、守法、用法和護法的風尚，即形成新的法觀念和法行為模式。

2.結合機構改革，認真清理和明確某些行政執法機關的性質、職能、權限和責任，克服角色混亂、權責不清的現象。應明確規定：凡是比較明確的專門行使行政執法權但又系自籌或部分自籌經費的單位（如某些地方區縣的技術監督部門和專賣管理部門），今后如仍需其大量承擔專門的行政執法職能，應當定性為行政機關“吃財政飯菜”，不允許這類行政執法者利用職權搞營利性、強制性的有償“服務”來“掙飯錢、菜金”，或以市場監管者和競爭者的雙重身份進入經濟領域“掙飯錢、菜金”。一些職能權責不明、相互扯皮不斷的行政管理領域（如城區衛生、交通占道、公共設施維護等方面的行政執法），則應通過職能分析和調整（增加、取消、轉移、合并等等），盡快明確專職管理者及其權責，凡是不具有相應執法條件和權力的組織應一律退出該公共管理領域。

3.認真實行行政執法依據和程序公示制度。歷史經驗教訓早已證明，由于行政法律規范的面廣量大，普通公民難以熟悉；而在具體的行政管理活動中，如果執法依據和程序不為相對人知曉，往往又會帶來許多弊端。所以，有必要按照行政民主化、規范化的原則，認真實行執法依據和程序公開制度，即除了法定的保密范圍和內容以外，行政執法人員在作出處分行為前，必須將執法依據、理由和程序明確地告知相對人；行政執法機關則應以各種形式公開執法依據和程序規定，而且應當便利相對人知曉，并為相對人免費提供有關的查詢和咨詢服務（提供書面資料時按成本收取一定的規費除外）。在這方面，許多地方和行政執法與執法監督系統都在積極探索，并取得許多成功經驗，值得重視和總結。

4.設立專門的人大監督委員會。地方人大作為權力機關，承擔著憲法賦予的對“一府兩院”進行工作監督和法律監督的職能；但其長期實行的由各委、室“分兵把口”的監督體制，卻存在著職能易被忽視、整體效率較低等缺陷，不利于充分發揮法定的人大監督作用。故建議先采取試點的方式，在部分省級人大設立監督委員會，專司監督之職并牽頭協調本行政區域內的執法監督工作和監督法制建設。為保證必要的權威性和加強黨的領導，該委員會的地位應高于本級人大的其他專門委員會（級別高半級，類似于紀委在中共組織系統內的地位），其成員主要由各主要的地方國家機關、政黨組織和社會組織推薦并被選為人大常委的負責人組成；作為過渡模式，該委員會設立的經常性辦事機構可與紀檢、監察機關合署辦公，形成“三合一”的核心機構并負責牽頭和協調本行政區域內的監督工作（但它們的基本職能應明確分開且監督重點應有所不同），以達到監督機構健全、精簡、統一和高效的機構改革目標。從職能的角度看，人大監督委員會應切實加強對包括行政立法在內的抽象行政行為（尤其是在地方行政實務中起著廣泛作用且存在問題特別多的大量的非規范性文件）的審查監督。

5.設立人大監督專員。監督專員制度是當今一些市場經濟發達的民主法治國家的監督體制中一個重要組成部分，其經驗教訓值得重視。現在國務院已向數百家大型國有企業派出了稽察特派員（此系行政系統內部監督性質的專員），在專員制度方面邁出了一步。在按照社會主義市場經濟和現代法治發展的要求探索新監督體制的過程中，應以大膽改革、積極探索的精神，嘗試設立人大監督專員，作為完善現行監督體制的特別措施之一，以拓展監督方式和救濟渠道。在具體操作上，可先在若干地區試點，由全國人大常委會有選擇地向部分行政區域和特殊地區、機關派出監督專員（正式實施后也不是按行政區劃和系統逐一派出，而是跨區域和有選擇地派出），由其對相應區域、機關的行政權力行使過程實行一種比較及時、直接和有超越性、權威性的特別監督制約。因人大監督專員是一種獨立性很強的高級職位，由全國人大常委會派出并接受其工作指導，擁有關于調查事實、人事處分和權益救濟等多方面的通報權、建議權及臨時處置權，故設立該職位有助于避免地方保護主義和“說情風”對監督工作的干擾，能較好地滿足某些特殊條件下加強執法監督的客觀需要。這種人大監督專員職位的設立，是對常規監督體制的一種補充。

6.建立對主要行政執法機關首長的人民代表信任制度。由于行政首長對本機關工作負有領導責任，而某些領域的行政執法行為（如交警、物價、城管執法等）對社會經濟活動特別是老百姓的切身利益有著非常直接和廣泛的影響，其執法偏差帶來的社會影響也特別大，所以有必要在現行的人民代表評議制度的基礎上，進一步試行人民代表信任制度。即由任免機關定期或不定期地組織人民代表對這些主要行政執法機關的首長進行信任投票，如果本行政區域內多數人民代表對其表示不信任，則應及時采取警告、停職等措施，以促其廉政、勤政，并取信于民。而且，在我國市場經濟和民主政治發展到一定階段，還可逐步推行某些形式的公民信任投票，即：任免機關可委托一些專門的社會調查機構，采取科學適當的抽樣調查方式進行公民信任投票，并由任免機關將信任投票結果與其他評價結果（如人民代表對該首長的評議結論等）結合起來作為對評價結果的處理依據。

7.有重點地推行特定公職人員財產申報制度。公職人員財產申報制度的有效性雖然早已為現代法治國家的實踐所證實，但由于多方面原因，在我國推行這項制度卻并非易事，實際效果也并不理想。故建議采取重點突破的辦法，現階段著重以經濟管理和行政執法機關的首長以及具體行使審批、許可、征收、處罰等行政權力的執法人員為對象，認真實行財產申報制度，以積累經驗加以推廣。

8.認真實行經濟管理和行政執法機關首長離任審計制度。這項制度是促使公職人員廉政、勤政的重要措施，其適用對象的重點應是經濟管理和行政執法機關的首長（各級各類財務人員無疑應當接受定期和專項審計，此不討論）。應規定：凡是未經審計或審計不合格者，一律不得調離原崗位并須對其作出相應處理；而審計結果表明其工作成績特別優異者，應以審計監督建議等方式提請有關部門予以獎勵。

9.進一步完善公民申訴制度。現行行政管理的廣度和深度是前所未有的，失誤和不盡人意之處也在所難免；而任何一種行政救濟方式都有其局限性，所以不斷拓展行政救濟渠道和完善行政救濟制度乃是客觀要求（如有的地方實行的企業向政府投訴制度正是在這方面進行的積極探索）。盡管我國已實行行政復議、訴訟等制度，但實踐中最終受到行政復議、司法審查的行政處罰行為僅占行政處罰事件的萬分之一左右，而且無法通過復議、訴訟得到救濟的情形仍然不少。因此，為適應現代市場經濟條件下行政管理民主化和納稅人需求多樣化的新形勢，更好地體現人民政府全心全意為人民服務的宗旨，建議在堅持和完善行政復議、行政訴訟、行政賠償、信訪、公開電話、行政執法與監督機關負責人接待日等制度的基礎上，積極探索、拓展救濟渠道和形式，如人民代表定期接待選民和原選舉單位人員并負責為之申訴怨情和爭取救濟的制度等等，并努力實現各項公民怨情申訴制度的系統化、規范化、簡便化和高效化，以更好地彌補行政執法的失誤和不足，切實保證行政執法行為的合法、合理、合情。

10.提高對公務員法律素質的要求。這包括在公務員資格考試內容中加大法律知識所占比重，采取多種措施促使行政執法人員不斷更新法律知識和增強法制觀念，就任行政執法機關領導職務前必須通過相應的部門行政法律、法規知識綜合測評。具體要求是：⑴對于重要行政執法部門的公務員資格考試內容而言，法律知識的比重目前至少應占一半以上（目前遠未達到，而在一些法治國家，這一比重約占三分之二）。這是因為，依法行政是對公務員最基本的要求，而以往出現的不少行政違法行為和某些重大行政失誤，主要原因之一就在于行政人員的法律素質低，缺乏基本的行政法律知識所致。簡言之，首先應在行政執法隊伍的入口就把好法律素質關。⑵由于行政法律規范的面廣量大，而且相對來說變動較快，這就要求有行使執法權的公務員不斷更新法律知識，熟悉有關的現行法律規定。更新法律知識的途徑是多方面的，如增大業務學習內容中法律知識所占比重，脫產到行政學院參加短期培訓等。⑶由于現代市場經濟是法治經濟，如果不熟悉與本行政部門直接有關的法律規范，是難以勝任行政領導工作的；特別是對于物價、工商、稅務、海關、技監、城管、交通、交警、公安、衛生、環保……等重要經濟管理和行政執法機關來說，其機關首長（包括其主要的業務部門負責人）的法律素質如何，對該項行政執法水平的高低有著直接的影響。鑒于此，宜明確規定：凡擬就任行政執法機關領導職務人選，必須經過行政學院的相應培訓，只有通過了以現行部門行政法律法規為主要考試內容的專門和綜合測評者，方有任職資格。

11.調整、充實行政執法與監督隊伍，嚴禁不具備行政執法資格的人員頂崗執法。現在，政府機構、人事的發展很不平衡，一方面存在冗職冗員的問題，另一方面又存在某些執法部門（如公安、交警、城管、環保、技術監督、衛生監督等部門）人手緊張的問題。故應實事求是地按發展市場經濟和加強法制建設的要求，妥善解決人員調整、分流、補充的問題，確需加強的行政執法和執法監督部門應當加強。特別是在整頓行政執法隊伍后，在人員配備上如不能滿足工作需要，則應保質保量地及時充實行政執法隊伍，保持必要的行政管理和調控能力，而不要“因減人而廢政”。鑒于臨時人員（指未經培訓、未取得執法資格和證件的人員）頂崗執法的弊端甚多，既嚴重影響到行政執法機關的形象，又增大了社會成本（行政違法行為一方面損害相對人權益，一方面又因行政敗訴須由國家賠償，從而造成國、民兩虧），故應進一步嚴格整頓行政執法隊伍，堅決禁止行政執法機關隨意授權給不具備執法資格的組織和臨時人員從事行政執法活動。

12.制定和完善關于行政（執法）程序的地方性法規、規章，更有效地規范行政執法行為。行政程序規范不完備和不適應社會主義市場經濟的要求，是目前行政法制的一個重大缺陷。故除了國家立法應進一步注重行政程序問題，應適時頒行統一的《行政程序法》以外，地方也應抓緊制定出符合社會主義市場經濟法制建設要求和本地實際的行政（執法）程序法規，作為本地域行政執法機關和行政執法人員實施行政執法行為的補充性程序規范。13.加強和改進法規、規章解釋工作。實踐證明，無論怎樣加快行政立法和地方立法步伐，都不可能完全滿足不斷擴大的社會管理需求，總是存在法規、規章的“空域”，因而通過法規、規章解釋來適應依法行政的客觀要求，就顯得非常必要。故應采取有力措施，加強和改進解釋工作，努力形成適應社會主義市場經濟法制建設要求的法規、規章解釋制度。

14.進一步加大對公務人員犯罪的刑事制裁力度，這是一種強有力的責任機制。特別是對于行政執法機關中以權謀私、吃拿卡要、貪贓枉法者，不但應予以嚴肅的黨紀政紀處分，且已觸犯刑律者必須受到嚴厲的刑事制裁，決不能搞“黨票、官職抵刑期”，以維護法紀的尊嚴和權威。

15.大力改善行政執法機關和執法監督機關的設備技術條件，充分保證行政執法機關和執法監督機關的業務經費，以適應執法工作和監督工作現代化的客觀要求。特別是在交通工具、通訊設備、調查取證工具、檢測分析儀器、強制執行手段、資料檔案管理設施等方面，應予充分保障，并保持一定的先進性。這是一種不可減免的行政成本和法制成本，必須按需付出。現在許多行政執法機關和執法監督機關都存在縮減服務范圍、大量積壓案件的問題，其原因之一就是經費不足，物質技術條件不適應客觀要求，其后果往往是導致“有償服務”、“看錢辦案”等弊端，實際上這反而增大了社會成本。因此，在財政能力范圍內，應盡可能保證行政執法機關和執法監督機關有足夠的業務經費和必要的物質技術條件，以提供有效服務和消滅積案，而作此必要投入所帶來的社會效益和經濟效益將是巨大的。