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德國著名社會學家馬克思·韋伯曾經提出：“形式主義”原則是一切近代法律的重要特征，而法律的“形式主義”主要是指法律活動的程序性。但從人們的一般認識來看：法律活動的程序性通常是指立法和司法活動的程序性，而對行政活動的程序性起初是被排斥在外的。因為行政活動或行政行為充滿復雜性和變異性，不同行政機關會根據不同情況和不同管理對象作出自己的決定，享有大幅度的自由裁量權，因此，講究行政程序及其規范化往往被認為是給行政機關工作束縛手足，會影響和降低行政機關的工作效率。為此，各國行政程序法制化都經歷了艱難的歷程，各國法學家都把行政程序法典化視為難題。在中國法律現代化進程中，人們對行政程序法的發展日益關注，行政程序法典化問題也已成為中國實現行政法治的一個主要課題。

行政程序法典化已成為中國行政法學者憧憬的目標，它將是中國行政法穩步走向成熟的標志，但同時要看到：這是一項最艱巨的行政立法系統工程，是當前中國行政法學研究中最富有挑戰性的課題。在行政法歷史上，不少國家法學家曾經努力制定一部適合本國需要的融行政實體法與行政程序法于一體的統一的行政法典，但幾無成功。于是立法家與學者們又開始向制定統一的行政程序法典方向努力，這一方面已有少國家和地區獲得了成功。例如奧地利國會議員早在1875年就提出行政程序法典化的要求，到1926年才使該國《一般行政手續法》公布生效，經過幾十年時間。德國近代行政法開山鼻祖奧托·麥耶1895年出版《德國行政法總論》巨著，提出行政程序問題，德國法學家阿普萊特于1929年就提出制定全國統一行政程序法的建議，由于戰爭等各種原因直到戰后才正式致力于這項工作，六十年代初正式負責起草工作，到1976年終于完成該法的立法程序，足足經過四代行政法學者的努力。美國1929年就由參議員諾里斯·比爾首次提出行政程序立法草案，1937年根據羅斯福總統的命令，成立了行政程序委員會，直到1947年杜魯門總統時才正式簽署公布《聯邦行政程序法》，其間經歷了十七年時間。日本法學家園部敏教授早于1937年就發表了在日本行政程序法典化的必要性，戰后日本“臨時行政機構改革委員會”提出了制定“行政營運法”的建議，但國內爭議很大，1963年日本臨時行政調查委員會開始起草第一部“行政手續法草案”，直到1994年這部法才正式實施，從草案到通過實施花費了三十多年。

反觀我國，雖然《行政訴訟法》實施以來，廣大公民和政府工作人員的行政法治意識已有很大提高，單行的行政程序立法工作已取得初步成績，學者們對國外行政程序法的研究也有一些基礎，但總的來說，在立法理論和實踐的準備方面還相當不足。其困難和問題主要表現在以下幾個方面：

（一）我國歷史上缺乏民主法制傳統，中國法制史上有關行政程序立法理論幾乎是空白，更談不上給我們留下民主行政程序方面的法律文化遺產。

目前，在一般政府工作人員和行政領導頭腦中，依法定程序行政的觀念還相當淡薄，“目的和效果是一切，程序是無關緊要的”觀念在一部分行政人員中還占主導地位。眾所周知，在傳統社會中，行政權力是高度集中的、至高無上的、全能的權力，也是非常人格化的、充滿隨意性的、不負法律責任的權力，中國封建社會中行政權力運作的無序性表現得特別明顯，因此歷史給我們留下的傳統觀念是“有權就有一切”，“有權即用，過期作廢”。現在我們提出依法行政，無疑是在行政機關工作人員思想觀念方面來一次革命，依法行政其中一個重要的新觀念就是依行政程序行政。行政程序法典的立法工作在各國都遇到阻力，而且這種阻力首先來自行政機關內部的習慣勢力。行政人員往往認為搞行政程序法是多此一舉，不適合本國國情和行政部門特點云云。行政程序法要求行政程序具有公開性和透明度，這很容易引起行政官員的抵觸情緒。例如，德國行政官員至今對行政相對人和當事人聽證、閱覽行政檔案和卷宗權利的規定抱有抵觸情緒。我國在擬訂“行政處罰法草案”中，借鑒了國外經驗，在處罰嚴厲和處罰手段幅度比較重的情況下規定必須經聽證程序，對此，征詢草案意見時遇到不少行政部門、甚至司法部門的反對，可見，行政程序法典化過程正是培養和提高行政工作人員依法行政的法律意識的過程。

在中國，無論是立法人員觀念還是執法人員觀念都有待進一步改變，立法人員觀念往往停留在行政法主要功能是穩定行政秩序方面。因此“秩序第一”、“效率第一”的觀念十分強烈，反映在行政執法程序的立法重心主要傾向于行政權的便捷行使，而很少自覺關注如何增強行政執法的民主性和開放性，增強行政相對人對行政程序的參與，對行政相對人的法定程序權益沒有引起足夠的重視。在行政執法人員觀念中，缺乏行政程序的觀念更為普遍，在《行政訴訟法》普及過程中，一部分執法人員已樹立起“先取證，后裁決”的基本觀念，但還不能說所有執法人員已真正樹立這一觀念。特別是由于《行政訴訟法》第55條及相關司法解釋的理解存在這方面問題，即人民法院以違反法定程序為由，裁決撤銷行政機關具體行政行為時，行政機關可以在重新作出具體行政行為時作出與原具體行政行為相同的具體行政行為，因此，有些執法機關人員據此認為撤銷行為純屬“多此一舉”，也有的認為違反行政程序仍是無關痛癢的，最多給行政機關“找點麻煩”而已。

（二）行政程序法典化需要具備比較充分的理論準備，尤其需要在比較研究各國行政程序法典內容、借鑒別國成功經驗和失敗教訓方面做大量基礎性的工作。我國對于行政程序法典化問題的研究僅僅揭開了序幕。

行政程序法的思想淵源和基礎就是法治思想，根據美國漢學家康林翰的看法，法治主義原則有以下七項：（1）所有法律應是預期的、公開的、明確的；（2）法律應該是穩定的；（3）行政決定應以公開、穩定、明確及普遍性的法律為依據；（4）必須保證有獨立的司法；（5）自然公正原則必須遵守；（6）法院對履行法治原則有司法審查權；（7）人民應有獲得司法救濟之道。（注：臺灣羅傳賢：《行政程序法基礎理論》第43頁。）行政程序法應該說在許多方面直接體現了以上法治主義原則。

英美法系和大陸法系在傳統法治理論上有所區別，大陸法系典型國家之一德國有所謂“法治國”理論，強調實現“法律優先原則”和“法律保留原則”，即依法行政除了保障法律的優先地位之外，還強調行政活動必須行之有據，凡對國民課以義務或限制權利的行政活動必須具有國會制定的法律為依據。因此大陸法系國家歷史上，行政程序最初主要在形式上受到議會立法的約束。

英美法系的法治理論在英國和普通法中突出地表現為“自然公正”原則（naturaljustice），這一原則，首先適用于司法領域，以后延伸至行政領域，這一原則要求任何人不能充當自己案件的裁判者；行政機關在作出有關相對一方當事人權利義務的決定時，必須聽取他們的意見。在美國立國之初，接受了英國有關“正當法律程序”的傳統觀念，并在1868年憲法第5條及第14條修正案中明確作出有關“正當法律程序”的成文規定，起先它主要適用于司法領域，但其精神也逐步推廣至行政領域。美國學者認為：行政程序法正是演繹憲法增補條

款第5條及第15條正當程序規定之結果。因此英美法系的依法行政中的“法”，應該包括正當的法律程序，即把行政程序同確保獨立自尊的人的地位聯系起來，同保障人權結合起來。

第二次世界大戰后，兩大法系有關行政程序法的思想觀念日益靠攏，比較典型的是表現在日本，日本行政法首先是接受德國行政法理論的基礎上發展起來的，因此它最初接受的是德國式的“形式上的法治主義”；在第二次世界大戰后，日本國憲法在美國占領軍主導下完成，并接受了“正當法律程序”的概念，日本學者紛紛走出舊的理論桎梏，開始把依法定程序行政的要求同保障公民權利自由緊密聯系起來，從而走向了所謂“實質性法治主義”。七十年代日本行政法學的主流學說“行政過程論”可以看作是這種“實質性法治主義”的進一步發展，這一學說修正了行政主體與私人之間兩方對立關系，提出要通過行政程序的調節作用使行政活動成為行政主體、利害關系人及一般居民等具有各自立場與地位的人之間達成合意的合性過程。總之，法治學說不斷發展和深化，主導著行政程序法的完善和發展，并使各國行政程序法形成不同的特色。

目前我國行政程序法理論研究方面明顯落后于實際需要，一是如何在理論上對行政程序、行政執法程序、法定行政程序等概念加以正確闡述，對法定程序與非法定程序、強制性程序與任意性程序等區別加以科學的界定；二是對行政程序的合法性、合理性、自由裁量范圍的正確認定，尤其是如何確立行政復議與行政訴訟活動程序違法的審查標準。這方面，可謂仁者見仁，智者見智，莫衷一是，正如一位青年學者所指出的：“實際上，處理行政程序的違法問題的難度遠遠甚于行政實體違法”；普通法系國家盡管重視法律程序，但其重心在于僅僅是對司法機關提出的要求，或許是人們當時認定行政程序的違法難度而產生的一種畏難情緒，從而放棄了對行政行為的程序要求。“但是，現代法治理論要求把法治原則貫徹到行政領域，包括必須貫徹到行政程序領域，我國行政法學界必須知難而進，繼續努力，才能趕上先進國家行政法學發展水平和行政法完善程序。

（三）行政行為范圍廣泛、復雜，且變化頻繁。尤其是我國幅員遼闊，中央到地方行政機關林立，職能廣泛，在確立市場經濟體制目標的新形勢下，要對各種行政機關的程序作出統一的規范，必然會遇到許多意想不到的立法技術上的困難。

行政主體同行政相對人之間的關系是通過行政行為聯結起來的，而行政行為具有復雜性和多種多樣性，涉及廣泛的領域，例如公安、海關、工商、稅務、交通、土地、環境保護管理領域等等，幾乎覆蓋了社會生活的各個方面。特別是在市場經濟條件下，管理方式、管理力度都在發生變化，政府管理總的來說正在不斷調整，以適應市場經濟發展的需要，在這種情況下，要對各管理領域行政主體的活動提出統一的規范化的程度要求，其艱難程度可想而知。

我國行政法制建設真正起步還不過十多年，提出建立社會主義市場經濟體制目標也不過四、五年，行政程序公正立法工作才剛剛開始。目前，我們雖已有了重要的《行政處罰法》（該法還要完善），但對其它許多重要的具體行政行為，例如行政許可、行政檢查、行政強制執行等都還缺乏統一的行政程序的規定。已有的行政程序規定分散在各單行法律、法規、規章中，大多與行政實體法律規范攪在一起。另外，強制性程序與任意性程序、法定程序與非法定程序、主要程序與次要程序、要式程序與非要式程序等等在法律規定中的界線還很不清楚，造成執法人員執法中的許多困難。

總之，行政程序法典化在中國還是新鮮課題，它目前還是一紙空白，甚至連藍圖還談不上。古人說：“篳路藍縷，以啟山林”。當前中國行政法學者要做的正是前無古人的事業，需要老中青學者通力合作，實際工作者和理論工作者共同努力。我們的初步設想包括以下幾個方面：

（一）從實現社會主義法治高度認識行政程序法典化的必要性，使實際部門高度重視此項工作，特別是要引起國家立法部門和政府部門的高度重視。

進入八十年代以后，中國行政法的發展是極為迅速的，《行政訴訟法》、《行政處罰法》等法律的頒布都是突出表現。但是否需要制定一部統一的行政程序法典，還有不同認識，至少目前還沒有列入立法部門長遠的立法規劃；也沒有被政府部門高度重視，更沒有為政府自覺認識到制定此法乃依法行政之必需。

借鑒國外經驗，沒有立法部門高度重視和政府部門通力合作，行政程序法不但難以出臺，即使出臺也難以實施。德國行政程序法之出臺，經歷數十年，其制定特點并非首先由學者所創議，由他們建立理論體系，推動實際部門立法，而首先由政府部門，基于“民主法治之自覺與行政之方便”，主動邀請專家研究，并由政府部門推動法律實施。美國行政程序法的制定也是政府高度重視和推動的結果，羅斯福總統1939年起命令司法部長組織一個委員會研究行政程序問題，該委員會對聯邦政府中十一個重要的行政機關的行政程序進行調查，寫出專題報告，然后在總結全部研究材料基礎上寫出最終報告和建議，1941年將立法建議提交國會。二次大戰結束后，國會在行政程序委員會各種建議的基礎上終于通過了《聯邦行政程序法》。國外的有關經驗值得借鑒，即行政法學者必須和立法部門、政府部門很好合作，建立良好的持久的協作關系，并最終由有關國家機關來牽頭和帶動此項工作。仍以美國為例，美國聯邦行政程序法的制定得到幾屆總統的支持，為此專門設立全美國際會議，吸納政府官員和國內外學者一起商討行政程序法典化問題。由于行政程序法的制定要經過很長時間，制定后還要不斷修改與完善，因此美國還專設長期工作的機構和組織，隨時對立法中有關問題加以探討。我國在行政程序法典化工作中可以借鑒這一經驗。

總之，行政程序法是有關政府活動的法，首先要引起政府的關注，沒有政府的關注與投入，行政程序法典化將步履艱難。

（二）為避免曲折，少走彎路，應對行政程序法典化的立法理論，尤其是對立法目標模式和基本原則作深入、系統研究，作好充分的理論準備。確立適合國情需要和遠景發展的行政程序法典立法目標模式和基本原則，是行政程序法典化成功的前提。

在行政程序法典化的歷史發展過程中，目標模式（即立法目的和價值目標追求）是行政程序法立法實踐中涉及的最基本問題，主要有公正模式（亦稱權利模式）和效率模式之別。所謂公正模式，就是通過一系列規范、監督、制約和限制行政權行使的程序來防止和控制行政權的濫用，從而達到保障行政相對人的合法權益和社會公正目的；所謂效率模式，是以提高行政效率為宗旨，著眼于通過行政程序法保障社會公共利益，提高行政權運行的科學性、合理性和可操作性。一般而言，英美法系的行政程序法被稱為公正模式，西歐早期的行政程序法則具有效率模式的特點。但由于權利、公正與效率、效能有著內在的聯系，加上立法實踐的發展，兩種模式的界線正在打破，越來越多國家和地區的行政程序法顯示出整合的立法價值的趨勢。從西方兩大法系行政程序法發展的總軌跡來看，經歷了一個從效率優先模式向公正機制優先模式的發展，但即使是美國行政程序法傳統上被標榜為公正模式的典型，實際上也并不忽視效率在行政程序法上的意義

。中國行政程序法典的制定應該順應行政法發展潮流，應該把公正（權利）優先、兼顧效率作為我國行政程序立法的目標模式。筆者認為：只有采用這樣的目標模式才更符合我國國情的需要，更符合社會主義市場經濟秩序建設的需要，更符合實現法治國家目標的需要。

在正確確定行政程序法目標模式的前提下，我們將著重建設行政程序中體現民主、公正、公平原則的情報公開制度、告知制度、聽證制度、咨詢制度、回避制度、合議制度、辨明制度、說明理由制度、教示制度等；與此同時進一步完善體現效率原則的不可缺少的時效制度、緊急處置制度、排除行政障礙制度等等。

行政程序法基本原則被認為是統帥和指導行政程序法律規范的靈魂，它可以采用成文方式和不成文方式。英國沒有成文的行政程序法典，但“自然公正”原則和“越權無效”原則則是貫穿英國行政程序法律規范的靈魂；美國雖有統一的聯邦行政程序法典，但其“正當法律程序”原則作為憲法原則通過一系列行政程序制度表現出來，在行政程序法典中并無直接、明確的規定。而目前采用行政程序成文法典的相當一部分國家和地區，樂于采用直接規定行政程序法基本原則的方式，例如西班牙1858年《行政程序法》對行政行為的一般規則規定為“行政行為應根據經濟、速度、效率之規則進行”。葡萄牙《行政程序法典》確立了十項與行政程序有關的行政基本原則，即合法性原則、謀求公益與保護公民權益兼顧原則、平等及適當原則、公正與無私原則、行政當局與私人合作原則、參與原則、作出決定原則、非官僚化及效率原則、無償原則、訴諸司法機關原則。我國臺灣地區1990年推出的《行政程序法（草案）》明確規定了行政程序法五項原則，它們是：依法行政原則、明確性原則、平等原則、比例原則、誠信原則。另外，臺灣地區學者熱衷于討論與歸納這些基本原則。如羅傳賢先生在其著作中提出了法律優位原則、法律保留原則、明確性原則、平等原則、比例原則、誠實信用原則、信賴保護原則和應予衡量原則等。（注：見臺灣《當代公法理論》一書中《轉型時期的程序立法》，第57－67頁。）

筆者認為：學者們探討行政程序法基本原則有積極意義，而成文法典中采用簡潔明確的基本原則的規定更有其重要作用。這適合我國立法習慣，因為行政程序法基本原則的成文規定，有利于憲法精神的充分發揮與落實，有利于行政機關工作人員對行政程序法精髓的把握，有利于人民法院對行政程序的司法審查，并有利于廣大人民行政程序法律意識的提高以及他們對自己程序權利的維護。

（三）從整理現有行政程序法規范和總結已有行政程序法制化經驗出發，分塊進行行政程序立法，在取得階段性立法成果基礎上再創制統一的行政程序法典。為此，必須充分發揮行政法學者在立法中的作用，全面研究行政組織法、行政行為法和監督行政法，做好行政程序法典化的前期準備工作。

美國《聯邦行政程序法》制定過程中十分注意政府公報報告和法令匯編制度，為立法作資料準備。該法之形成亦并非一氣呵成，而是采取成熟一個、制定一個，并不斷納入法典的方法。1946年行政程序法典主要包括行政立法、行政裁決和司法審查三部分，1966年《資訊自由法》制定完成，就納入行政程序法典并編入聯邦法典，以后1974年的《隱私權法》和1976年的《陽光下政府法》也前后納入行政程序法中。

我國行政法學家應松年教授提出：“行政程序法的立法畢竟是一項巨大的工程，立即動手制定一部分包括各方面內容的全面系統的行政程序法，準備工作尚嫌不足，……因此，是否可以化整為零，各個擊破”。他主張可以先完善行政立法的程序和行政執法的程序，逐步積累經驗，采取一條穩定前進的途徑。（注：見《關于行政程序立法的幾個問題》一文，載《行政程序法研究》，第12頁。）目前我國立法部門正是這樣做的，例如最近關于“立法法”的起草，就關系到行政立法的程序。局部的突破和成功會有助于整個行政程序法的制定，這是整個系統工程的前奏和組成部分。

但筆者認為：在各個擊破的同時，仍可同時進行行政程序法典的起草工作。制定行政程序法典的最大困難在于對行政程序法的內容和立法結構作出完善安排，對該法典的調整范圍作出合理的界定，并對行政程序作出科學的分類。而研究這些問題又同行政行為的研究及整個行政法的研究不可分割，這就是說，如果缺乏對行政行為進行全面的研究，沒有對行政實體法的深入研究，就不可能對行政程序有正確的認識。臺灣行政法學家葉俊榮曾把行政程序法典化按具程序劃分為四類，第一種是最完全的法典即針對所有行政權的行使，不論是實體或程序事項，均通過法律內部結構的安排，統一規定于一部法律，但這只能是一種理想。第二種即對行政程序作最完全的法典化，使凡行政事項的程序，均一體適用于該法，這仍是一種理想而已；第三種做法是拋棄對全部行政行為規范的立法意圖，僅就行政行為共同適用部分，包括實體與程序作最低限度的法典化，既框架立法。目前各國各地區一般實行后兩種立法。（注見臺灣《當代公法理論》一書中《轉型時期的程序立法》，第57－67頁。）

由于中國法律受大陸法系行政法影響較大，中國行政程序法典化似宜采用總體立法模式。同時，中國行政程序法不可能與行政實體法完全剝離。特別是行政程序法的運行離不開行政機構的科學設置，它還應該包括內部行政程序的完善，涉及到行政授權、管轄等許多問題，這些規定將同行政組織同步完善，不可分割。

當前我國對行政行為的研究還剛屬初級階段，對行政行為的現狀與分類研究還十分膚淺，對與行政行為相關的行政程序更缺乏有理論深度的概括，因此許多問題還沒有真正解決，例如法定行政程序中“法”的外延應如何界定，至今未有定論。一種觀點認為：“法律、法規規定了的即為法定程序，行政機關必須遵循。法律、法規未規定即意味著立法機關（包括行政立法機關）賦予行政執法機關的自由裁量權。”另一種觀點認為，這里的“法”除法律、法規外，不應排除規章，因為從中國目前實際情況來看，行政主體所遵循的法定行政程序，大多數由規章設定的。又如，對外部具體法定程序采用合法性審查標準已不容置疑，但是外部具體法定行政程序是否可以采用合理性標準，仍有分歧意見。一種觀點認為，行政訴訟法第54條第1款內規定“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，一般人均以此作為法院對具體行政行為進行合理性審查的法律依據。“顯失公平”的行政處罰僅指實體上的而非程序上的不公平。另一種觀點認為，任何行政行為都是由實體和程序兩大部分內容所構成，合理性標準至少在對行政處罰法定行政程序進行司法審查時應當適用的一個標準，如行政機關在處罰時，選擇程序時顯失公正，亦應作出變更其程序的判決。諸如此類問題還很多，需要我們從理論上探討清楚，只有理論成熟，才能在立法上作出明確規定。正如伯爾曼所言：“法律制度是一個結構化安排的制度”，而這種制度只有通過理論辯析和闡述才能“變得概念化和系統化并由此得到改造，如果不這樣，法律制度將彼此分立，不能被組織起來。”（注：［美］伯爾曼：《法律與革命-西方法律傳統的形成》，第6頁、第10頁，中國大百科全書出版社出版。）

（四）行政程序法典化工作應體現實事求是、循

序漸進原則，在堅持追求理想目標模式前提下有步驟進行。

中國行政程序法典化應堅持理想的價值目標，使民主與效率相協調，使公正優先、兼顧效率原則充分體現，這是方向。但也要防止目標過于理想化的偏頗。無論是行政機關的行政程序自我控制還是司法機關對行政機關活動（包括程序要求）的控制都應該實事求是，并應留給行政機關自由裁量的合法空間和自由度，要充分保護行政機關活動適合社會需要和符合管理目標的適應性、靈活性。即使是已實現行政程序法典化的國家，其法典的具體規定也為適應社會形勢發展而不斷作出修改和補充。

根據實事求是、循序漸進的原則，筆者認為，應注意以下幾個方面：

1.對行政程序司法化程度和司法審查程序提出切合國情的具體要求。筆者認為：根據目前中國經濟文化發展水平，中國廣大民眾的法制意識水平，特別是政府工作人員的法律素質和業務水平，一方面應充分宣傳和加強對行政程序重要性的認識，并開始在行政執法中推行包括《行政處罰法》在內的行政程序制度，另一方面則注意給予行政程序必要的靈活性，對行政程序的司法化要求不能過高、過急，與此相關的對行政程序的司法審查范圍也應合理地確定。

2.應高度重視人民法院的行政審判經驗，特別是從行政案例中積累有關審查行政程序合法性的經驗。從國外行政程序法典化中可借鑒有關經驗，如奧地利1925年就有《一般行政程序法》，其內容是將近五十年中該國行政法院有關的行政程序判例成文；德國行政程序化的基本原則多半是法官基于憲法的依法治國原理，通過判決發展而成，例如行政程序當事人聽證請求權、行政決定必須附理由原則等都是這樣產生的；在日本，聽證程序確定適用范圍的原則就是由判例確定的。

3.要充分考慮到行政程序法典化的經濟社會效益。行政程序法的立法設計，要求資訊公開和建立公民參與機制，這些都會使行政機關行政成本提高，即可能加重政府的財政開支和負擔，因此程序保障程度應考慮到程序設計所付出的成本。美國芝加哥大學著名教授波斯納曾提出過經濟效益主義程序理論，認為法律程序在運作過程中會耗費大量的經濟資源，因此應當最大限度地減少這種經濟資源的耗費。美國最高法院在判例中也以利益衡量（interestbalancing）的方式判斷程序是否“正當”，并提出了三個衡量的標準，其中一個標準就是考慮設置程序負擔對政府職能造成的影響。我國的行政程序法既要考慮到程序成本，即行政機關的行政開支和行政相對人的精力、物力耗費，還要考慮其程序效益，即程序運作會產生的社會經濟效益。科學的合理的行政程序能以最小行政成本和最低的資源耗費達到最大的社會經濟效益。因此，行政程序法典化過程的每一重要步驟都要由實際部門和專家結合對立法影響和效益作出正確評估，在這方面，我們過去往往缺少認真考慮，但今后是必須加強的。

（五）抓緊收集各國、各地區行政程序法典立法資料，開展比較研究，進行立法經驗交流，取人之長，補已之短，為后來居上創造條件。

各國、各地區行政程序法制定過程中都有一個相互借鑒和學習的過程。1885年奧地利關于制定行政程序法的議案對西班牙制定行政程序法典有很大影響；第二次世界大戰后，意大利行政程序立法又受西班牙行政程序法的很大的影響。美國行政程序立法過程中曾借鑒大陸法系國家有關經驗等等。我國臺灣地區的程序法草案就是在廣泛收集外國行政程序法最新資料基礎上進行的，他們還派學者實地考察日本、英國、德國、韓國、匈牙利、土耳其等國，獲得寶貴意見和資料。在考察過程中，發現有些國家行政程序立法非常注重審判人員司法實務經驗的提煉，把法官們在辦案過程中特別涉及行政程序合法性審查中積累的成功經驗以立法方式加以明確。對此經驗，臺灣地區十分重視并引進，對臺灣地區行政程序法典起草工作提供了幫助。

當前是中國行政法發展的最好時期，中國行政法學者將虛懷若谷，借鑒國外有益經驗，并尊重實踐，與實際部門攜手合作，爭取在二十一世紀初使中國行政程序法典成功出臺。這將成為中國實現社會主義法治國家的一個重要標志。