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行政機關依法行政，既必須在實體上嚴格依法行使職權，做到作出的具體行政行為主要依據(jù)充分，適用法律、法規(guī)正確，不超越職權，不濫用職權，履行法定職責；又必須在程序上嚴格依法行使職權，做到按照法律規(guī)定的方式、步驟、時限和順序作出具體行政行為。實體上的依法行政與程序上的依法行政同等重要，缺一不可。正如英國學者S.A.德史密斯所說：“不管行政活動的結果公正與否，如果程序上失去公正，都是不良行政，因為公正不僅僅是對結果的要求，而且要求外觀上也不應使人有理由懷疑為可能有偏私。”①

有專家曾模擬過6個人分粥的例子，來說明程序公正對實體公正的保證作用。為了做到分粥的公平，專家設計了4組程序：第一組程序是選擇一個品行最好、最為公正、最孚眾望的人負責每天早晨分粥。一開始，此人十分敬業(yè)和公正；但時間一久，他開始逐步懈怠和以權謀私，每次將自己的粥分得最多，與自己關系好的也分得較多，關系疏遠和不好的分得較少。這是人治的程序。于是改為適用第二種程序：選擇兩個十分公正又深孚眾望的人，一個負責分粥，一個負責監(jiān)督。結果出現(xiàn)與一個人分粥同樣的弊病。一開始二人十分敬業(yè)和公正；時間一久，此二人逐步先將自己的粥分得最多，再將與二人關系好的人分得較多，關系疏遠和不好的人分得較少，腐敗開始由個體發(fā)展到群體，由被監(jiān)督者發(fā)展到監(jiān)督者。這是不完善的法治程序。于是改為適用第三組程序：由6個人輪流分粥；結果每個人分粥時均將自己分得最多，將與自己關系好的人分得較多，關系疏遠和不好的人分得較少，公正和效率蕩然無存。這是絕對平均主義和無政府主義的程序。后來6個人總結經(jīng)驗教訓，反復研究和磋商，終于創(chuàng)造了第四種程序：仍然選擇一個品行端正、深孚眾望的人負責分粥，但他必須最后一個取粥；結果他每次總是將粥分得又公平又迅速，腐敗失去了存在的機制，公正和效率由此產(chǎn)生。這是一種比較完善的法治程序。

上述分粥的例子，十分典型地說明了程序公正直接決定著實體公正；②而實體公正有時未必十分復雜，關鍵是我們要發(fā)揚民主制定正確的程序，要公正執(zhí)法遵守嚴格的程序。我國1989年頒布的《行政訴訟法》，之所以第一次將行政程序違法放到與行政實體違法同等的高度，規(guī)定具體行政行為只要違反法定程序，就應被判決撤銷，其立法意圖和重大意義也正在于此。

就湖北省地震局告武漢市政府、武漢市土地局違法審批頒證行政訴訟一案③而言，武漢市土地局違反法定程序?qū)徟恋剞D(zhuǎn)讓行為十分明顯：首先，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第39條明確規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應當按照國務院規(guī)定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉(zhuǎn)讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續(xù)，并依照國家有關規(guī)定繳納土地使用權出讓金。”而本案中時辰站轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)使用權是在1998年9月17日，銀海公司辦理出讓手續(xù)和繳納土地出讓金是在1999年3月份，武漢市政府、市土地局給銀海公司頒發(fā)土地使用權證是在1999年3月4日；更為嚴重的是武漢市政府至今沒有正式批準轉(zhuǎn)讓的批文。因此，本案明顯是先轉(zhuǎn)讓、后出證，無批準、就頒證，違反審批頒證程序。其次，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》、《國有資產(chǎn)管理評估辦法》等法律、法規(guī)規(guī)定，國有房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應當先進行評估；但時辰站在轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時卻沒有進行評估。再次，《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地登記規(guī)則》等法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應當進行變更地籍調(diào)查和勘丈，但武漢市土地局并沒有履行這一法定步驟。

綜上所述，根據(jù)《行政訴訟法》第54條規(guī)定，人民法院應當以“違反法定程序”為由，判決撤銷武漢市政府、武漢市土地局頒發(fā)給銀海公司土地使用權證的具體行政行為。但令人不解的是，武漢市中級人民法院和湖北省高級人民法院均判決維持了上述兩個行政機關的頒證行為，駁回了湖北省地震局的訴訟請求。行政程序的法律權威遭到了無情的褻瀆。我想借用全國人大常委會法工委一位負責同志的話來結束本文：“程序是瑣細的，但程序的力量是無窮的。要防止民主和法治的精神被抽象的原則和口號所代替，唯有程序才能證明民主和法治的真實存在。……在程序民主和法治的時代，抽象的原則、口號將失去市場，程序的旗幟必將高高飄揚。”④

參考文獻：

①參見（英）S·A·德史密斯著：《行政活動的司法審查》，1982年英文版，第238-240頁。

②有學者認為：“法律的正義唯有通過正義的程序才能得到真正的實現(xiàn)。公正的程序是正確選擇和適用法律，從而也是體現(xiàn)法律正義的根本保證。”參見張正釗、韓大元主編：《比較行政法》，中國人民大學出版社1998年版，第518頁。

③該案案情詳見《法制日報》2000年6月21日第6版《地震所里何以“地震”頻發(fā)》以及7月23日第2版各篇文章。

④張春生：《中國行政程序法的發(fā)展與展望》，載《東亞行政法研究會第三屆年會暨行政程序法國際研討會論文集》（1998）。