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當前行政執法中存在審批、發證過多，辦事手續繁瑣的現象，諸如辦理結婚登記要先繳納養老保險或計劃生育保證金，農民子女入學得先繳清統籌款、提留款等。上述行政執法中行政機關額外增加相對人義務的行為，可概括為添置行政程序行為。下面對該行為的屬性、可訴性以及司法審查的訴訟運作等問題進行研究分析。

一、添置行政程序行為的涵義和特征

所謂添置行政程序行為，是指行政主體在實施賦權或授益性具體行政行為的過程中，增加法律、法規和規章規定以外的條件，從而影響行政管理相對人的權利義務關系的行為。它是超越法律規定范圍而附加負擔性條件的行政行為。我國的一些行政法律法規對行政主體類似于添置行政程序的行為作出了禁止性規定，例如我國《婚姻登記管理條例》中規定：婚姻登記管理機關辦理婚姻登記，不得要求當事人出具本條例規定以外的其他證件和證明。

目前，行政主體在實施具體行政行為中，由于主體職責、領域、地域、相對人等因素不同，導致其添置行政程序行為的內容不同。盡管如此，添置行政程序行為有一些共同的特征。

1.添置行政程序行為存在于賦權授益性行政行為過程中。賦權授益性行政行為主要是行政主體依照相對人的申請，許可、確認或者給予其某項行政上的權益，如行政主體頒發許可證和執照、保護人身權和財產權以及發給撫恤金等。

2.添置行政程序行為增加了相對人的負擔，影響了相對人的權利義務關系。

3.添置行政程序行為以原賦權授益性行政行為為基礎，它是在行政主體實施某一特定的具體行政行為的過程中產生的。從行政主體實施該行為的出發點看，添置行政程序是實現原行政行為效力的條件；從整個具體行政行為來看，添置行政程序是其中一個組成部分。但是添置行政程序行為與原行政法律關系有不同的客體與內容，其所指向的內容并非原行政行為生效的法律要件，前者與后者沒有一種必然的聯系，因而添置行政程序行為具有獨立的行政行為屬性。

4.添置行政程序行為屬于違法行政程序行為。添置行政程序行為是行政主體超越法律規定擅自作出的行為。對添置行政程序行為的違法性應從兩方面來理解：一是該行為所指向的內容沒有法律上的依據；二是該行為內容具有法律依據，但行為方式具有違法性。例如農民繳納提留統籌款在法律上有依據，但是以此要求農民子女上學必須首先繳納提留統籌款，就不具有合法性了。

二、添置行政程序行為具有可訴性

（一）對添置行政程序行為進行司法審查的現實意義。

“有權利必有救濟”是法治社會中的一項法治原則，以行政訴訟形式實施司法救濟是相對人尋求權益保護的一條重要途徑。司法救濟具有程序嚴謹、規范全面、結果公正的特點，制約著行政主體依法行使職權，正是由于司法審查具有不可替代的作用，對添置行政程序行為能有效地進行監督。

（二）添置行政程序行為符合具體行政行為的構成要件。

1.添置行政程序行為的主體是具有國家行政職權的主體。

2.添置行政程序行為的對象是原來行政行為的相對人，具有可訴具體行為的特定性。

3.添置行政程序行為是行政主體利用了國家行政職權的行為，與行使國家行政職權有關。添置行政程序行為具有違法要求相對人履行義務的性質，屬于濫用職權行為。

4.添置行政程序行為對相對人的權益產生實際影響，在客觀上必定給行政相對人增加某種負擔。

三、人民法院對添置行政程序行為案件的審理

由于行政主體添置行政程序行為沒有法律依據，作為被訴的內容，人民法院一般應予以判決撤銷。但是，因為行政執法領域的廣泛性以及執法措施的多樣性，行政主體添置行政程序行為的內容和方式也有所不同，由此引發的行政糾紛也呈現復雜性。人民法院在審理該類行政訴訟案件時，也應根據不同的行政糾紛特點及訴訟內容進行正確裁判，應著重把握和審查以下兩方面的問題。

一）應正確理解申請人權益受到影響的內涵。對申請人合法權益的理解不應僅僅局限于單純狹義的人身權、財產權范疇。在行政主體實施賦權授益性行政行為過程中，其添置程序行為可以不是以增加申請人經濟負擔的形式表現出來，而是要求申請人提供一些證件和證明，或者先由其他部門批準等等。這種非直接以經濟負擔表現出來的添置行政程序行為，也應屬于行政訴訟受案和審理范圍。因為所添置的條件直接影響著申請人申請權益的實現。可能有人認為非經濟負擔對相對人的影響很微小，不需付出多大努力就可達到所添附的條件，但不管對相對人權益影響大小，行政主體添置行政程序的行為具有違法性，應屬于行政訴訟的審理范圍。

（二）添置行政程序行為適用地方性文件適法性審查問題。行政主體添置行政行為大都是以地方性決定、命令等文件為依據。人民法院在審理申請人不服添置行政程序行為的案件中，不能回避對所適用的地方性文件進行適法性審查問題，這就是理論上所稱的法律審。我國行政訴訟法關于人民法院審理行政案件的依據是以法律和行政法規、地方性法規為規章，因而人民法院無疑也應以上述規章為依據，對添置行政程序行為的合法性進行審查。但是在這里，筆者要強調上述依據之外的地方性文件的適法性審查問題，主要是縣級人民政府及其職能部門、鄉鎮人民政府制定的決定、規定等文件，對于這些文件設定相對人的負擔適法性問題，應從兩方面來考慮：

一方面，對超越權限設定負擔的文件，不能適用為添置行政程序行為合法性的依據。不同階位的法律、法規和規章對權利和權力的設定權限也不同，例如關于人身自由的處罰，只能由法律設定；行政處罰只能由最高權力機關或其授權的機關設定等。地方性文件就不能任意設定一些增加相對人負擔的內容，更不能設定與法律、法規或規章相抵觸的內容。在這里所增加的負擔主要表現在經濟方面，涉及公民、法人或其他組織財產權益內容，只能由法律、法規或規章設定，地方性文件不能剝奪和限制。因此，凡是設定了增加公民、法人或其他組織經濟負擔的地方性文件，在添置行政程序行為案件中都不能作為審理依據。

另一方面，對就合理性設定政策措施的地方性文件應作為審理依據。地方人民政府及部門合理性設定政策措施，是其能動性行使行政管理職權的一種體現。行政機關是政策和法律的執行者，無法排除其對政策的選擇和法律的解釋，但是政策措施應主要體現在非經濟負擔性的程序要求方面，并且這種增加的程序能為眾多普遍的相對人所接受。因此，人民法院在審理這類案件中，應尊重行政機關對政策措施的合理設定，把合理性的文件作為判定增加條件合法性的一項依據。惟有如此，才不至于使行政執法陷入被動消極的境地，也不會使司法權監督行政權的價值走向另一極端。