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「內容提要」《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）在總則中創造性地規定了一套行政許可的原則體系，這些原則同行政法的一般原則一樣，旨在高屋建瓴地指導和規范行政許可的設定與實施，解決行政許可權與公民權益保障、行政許可中的具體法律規則的價值導向以及應用等問題。

「關鍵詞」行政法，行政許可法，法律原則

行政許可法的原則，大體也可稱之為行政許可的原則（二者盡管在提法上有所區別，但實際所指基本一致），即行政許可法所規定的適用于行政許可設定與實施的基本規則。根據《行政許可法》總則以及相關條文的規定，我們將這些原則概括為許可法定原則、許可公開原則、許可公正原則、許可公平原則、許可誠信原則、許可無償原則、許可效率與便民原則以及許可參與原則。

一、許可法定原則-行政許可的法治底限

許可法定原則，是指行政許可的設定、行政許可的范圍、行政許可的機關及其權限、行政許可的條件和標準、行政許可的程序及其法律后果等都必須依據法律，符合法律，不能同法律相抵觸。《行政許可法》第四條明確規定：“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。就許可法定原則的內容來說，具體包括以下幾個方面的要求：

1.許可的設定主體必須法定。行政許可不能由行政機關擅自設定，更不能僅憑長官意志甚至是掌握行政管理權的官員個人決定。由于行政許可常常涉及到公民的權利行使問題，特別是政治權利、人身權利、財產權利等基本權利的行使，如果設定不當，極易造成對公民基本權利的侵害；而眾所周知的事實是，行政權天然具有擴張的秉性，行政機關又掌控著從個體胚胎管到墳墓的強大的行政權，如果它們還能充分享有能夠限制公民權利行使的行政許可權，那么，“為人民服務”只能成為天真的夢囈！除行政機關具有設定行政許可的偏好之外，幾乎一切擁有行政管理權限的組織也有此傾向，因此，設定行政許可的主體必須有所選擇，最為可靠的辦法就是通過民主的手段，由人民借助自己選舉出來的代表來行使許可設定權。作為最高國家權力機關，全國人大及其常委會有權設定行政許可（但即使如此，其設定權的行使也必須符合憲法、立法法以及相關的法律規定）。當然，我們也應當清楚，在我國民主機關也是有層次的，并非所有的權力機關都適宜行使許可設定權。地方性法規的制定主體有一定的行政許可設定權，對于法律、行政法規已設定行政許可的，地方性法規就只有具體的規定權。另外，為了更好地維護公共安全，更有效地配置稀缺資源，特別是針對現實政治經濟生活中突然出現的重大問題進行有效控制，從實事求是的角度出發，還是有必要發揮行政機關反應迅速、措施得力的優勢，賦予行政機關一定的許可設定權，只是需要對其加以嚴格限制，《行政許可法》將其限制在國務院和省級地方政府之內。

根據《行政許可法》第十四條、第十五條、第十六條、第十七條的規定，行政許可的具體設定主體包括：

（1）全國人大及其常委會。最高國家立法機關是國家法律的制定者，行政許可一般情況下是由法律設定的，所以，全國人大及其常委會是行政許可的當然設定主體，可以針對《行政許可法》第十二條規定的事項，通過立法程序設定行政許可。也就是說，全國人大及其常委會不僅可以設定《行政許可法》已經明確的五類許可事項，而且還可以根據社會政治、經濟、文化等形勢變化而自主“設定行政許可的其他事項”。

（2）國務院。作為國家最高權力機關的執行機關，國務院統管全國的行政工作，因此，為適應日益復雜的行政管理需要，特別是基于防范社會危險的考量，國務院應當有權設定事先預防性的許可，以及時保障公共利益和維護社會秩序。不過，國務院在設定行政許可事項時，應當首選行政法規形式。行政法規既可以針對《行政許可法》第十二條規定的五類事項中尚未制定法律的事項來設定許可，也可以根據行政管理的現實需要來“設定行政許可的其他事項”；但這種自主設定須受到《立法法》第八條的限制和第九條的約束，不得違反法律保留原則。除此之外，國務院在緊急情況下還可以采用決定的方式設定必要的行政許可事項，以應對現實迫切需要許可、但又難以及時制定法律、行政法規的難題。當然，國務院以決定的方式設定的行政許可只是權宜之策，因此，國務院在實施該行政許可后，除臨時性的行政許可事項外，應當及時提請全國人大及其常委會制定法律，或者自行制定行政法規。

（3）省級和較大的市級權力機關。由于有些行政許可事項是根據特定區域的經濟、社會事務等來加以設定的，與區域的經濟和社會發展密切相關，因此，賦予地方性法規制定主體通過地方性法規的形式來設定行政許可是必要的。根據《立法法》第六十三條的相關規定，較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市，那么，在我國有權設定行政許可的地方權力機關就是省、自治區和直轄市的人大及其常委會，省、自治區人民政府所在地的市的人大及其常委會，經濟特區所在地的市人大及其常委會以及經國務院批準的較大的市人大及其常委會。這些權力機關在法律、行政法規尚未設定行政許可時，可以通過制定地方性法規的形式來設定行政許可事項，但只能在《行政許可法》第十二條所規定的五類事項中設定而不得有任何突破。

（4）省級政府。省、自治區和直轄市人民政府也有權在特定情況下設定行政許可。在行政管理需要立即實施行政許可，而法律、行政法規和地方性法規對《行政許可法》規定可以設定行政許可的事項均未作設定的時候，省級政府就可以通過制定地方政府規章的形式，在《行政許可法》規定的設定范圍內設定行政許可，但是，這種以地方政府規章形式設定的行政許可只能是臨時性的，一般在一年內有效；如果該臨時性行政許可實施滿一年仍然需要繼續實施的，則該省級政府就應當提請本級人民代表大會及其常務委員會及時制定地方性法規，正式設定該項行政許可。

2.許可的設定形式必須法定。可以說，促使《行政許可法》出臺的一個重要因素就是現行行政許可制度的極度混亂。按照國務院法制辦2001年向國務院報送的《關于清理行政審批有關情況的報告》的分析，設定行政審批的依據不僅有法律、行政法規、部門規章，還有中共中央和國務院的文件（包括中辦和國辦文件）、國務院部門文件，甚至有國務院部門內設司局的文件，更為荒唐的是，竟然有45項行政審批沒有任何文件依據，居然占到了總數的1、6%！行政許可的混亂狀況，由此可見一斑！正是有鑒于此，許可法定原則要求，只有法律、行政法規、地方性法規、省級政府規章才能設定行政許可，其他規范性文件一律不得設定行政許可（國務院在必要時可以決定設定許可是例外），即使部門規章也不得設定任何許可事項。

3.許可實施機關及其職權必須法定。由于行政許可是一種行政行為方式，既有對公民和公共利益進行保護的功能，又有容易侵害私權利和公共利益的一面。為了實現最大限度地保護、最低限度地侵害的目的，許可的實施機關及其所行使的職權也必須法定。具體言之，對于行政機關而言，必須按照“三定方案”的規定，在法定的職權范圍內受理許可申請、進行審查判斷并作出是否準許的決定，超越職權的行為一律無效；對于那些具有管理公共事務職能的組織而言，其享有的公共事務管理職權并不意味著當然擁有行政許可的實施權。被授權組織必須在取得法律、法規的明確授權之后，才能在法定授權范圍內實施行政許可。受委托的行政機關，除在本機關的職權范圍內行使其法定的行政許可權外，還可依有關行政機關的委托以委托行政機關的名義行使行政許可權。

4.許可的范圍必須法定。從實質意義上說，界定行政許可的范圍，就是劃分公權力和私權利、國家權力和社會權力之間的界限，這個界限應當確定在行政機關能最大限度地履行保護職能而同時又最低限度地侵權的結合點上。對于許可范圍法定，我們可以作兩方面的理解。一方面，鑒于許可范圍的重要性，許可范圍只能由法律、法規來確定；另一方面，當法律、法規明確了具體的范圍之后，許可范圍便不得被隨意突破，除非是通過適當的法定程序。因此，對于直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等事項，提供公共服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項，直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項，以及企業或者其他組織的設立等需要確定主體資格的事項，都屬于法定的許可范圍，超出這一法定范圍設定的許可均為無效。在當前，強調這一點具有十分突出的現實意義，它有利于扼制濫設許可的傾向。

在確定許可范圍時，有必要強調兩項子原則，一是控制危險原則，一是市場機制優先原則。控制社會危險、保障社會安全，是國家和政府的基本職能，其他諸如促進經濟發展、增進人民福祉的職能均以此為前提。由于行政許可是因個人或者有關組織的行為將要對社會政治經濟生活或者他人產生危險時才設立的政府管制手段，這種危險既包括國家安全所遭受的危險，也包括個人的生命財產安全受到的威脅，還包括國民經濟和社會發展所面臨的破壞和社會公信所遭受的踐踏，因而，控制危險也是行政許可的最主要功能，相應地，控制危險也就成為行政許可的設定和實施活動的內在要求。具體言之，許可范圍的增減，要以擬規制的行為是否具有社會危險性為限，當實踐證明或者經過充分論證后預測會產生危險時，該類行為就需要政府許可才能行使；相反，當實踐證明原先具有危險的行為已經不再具有危險性時，政府就應當將其從管制的目錄中剔除。

行政許可的另一個重要功能是配置市場資源。就社會稀缺資源的配置方式而言，既有市場配置形式，也有政府主導配置形式，這兩種資源配置方式均有值得肯定之處，但也有各自自身的缺陷。如同市場會失靈一樣，政府也同樣會有失靈的時候，且其后果更為嚴重。著名經濟學家斯蒂格利茨將政府失靈歸結為三個原因：信息不完全導致政府行為的盲目性，政府官員的自利動機使其行為偏離公共利益航向，難以預期私部門對政府計劃的反應而使政府行為的后果具有不確定性。（注：方福前：《公共選擇理論-政治的經濟學》，中國人民大學出版社，2000年版，第197-198頁。）導致政府失靈的這些原因，同樣也成為政府在運用行政手段合理配置資源時所難以逾越的障礙。因此，在經濟協調方式上要充分注意政府和市場的界限，做到揚長避短。眾所周知，在市場經濟條件下，一國的經濟運行主要還是要依靠市場機制來調節，只有在市場自身不能解決的情況下才求助于政府干預。那么在行政許可領域，就應當確立市場機制優先的觀念，對特定經濟活動的調節方式應當首選市場機制，以充分發揮市場在資源配置過程中的基礎性作用；只有在市場機制對特定活動的調節不靈時，政府才可設定行政許可加以規制。《行政許可法》第十二條規定“下列事項可以設定行政許可”，第十三條規定“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可”，這里的“可以”就意味著行政許可并不是行政機關調控特定活動的必要手段；因為市場主體能夠自主決定、自律管理的，或者市場競爭機制能夠有效調節的，就應當按照經濟規律的客觀要求辦事，由市場機制自行解決，只是在市場機制本身無法有效調節的前提下，政府才將其納入設定和實施行政許可的范圍。該法第二十一條也有類似規定。

5.許可的條件和標準必須法定。當事人提出許可申請，只是行政許可的啟動程序，其最終能否獲得行政機關的許可，還取決于是否符合一定的條件和標準。很顯然，這些條件和標準應當是由法律、法規所預先設定而非行政機關所能左右的，否則，行政許可仍將混亂如初。由于具體的許可事項繁雜，許可類型眾多，《行政許可法》難以一勞永逸地確定所有許可的條件和標準，而是將許可條件和標準規定為設定行政許可的必備內容，由具體設定許可的法律、法規結合許可事項來加以明確規定。這些條件和標準就成為行政機關在審查判斷申請人能否獲取準許的法定要求，無論是申請人還是行政機關，都不能突破法定條件或標準獲得或者作出許可；否則，許可將被撤銷，行政機關責任人員及被許可人將要承擔相應的法律責任。

6.許可的程序必須法定。重實體輕程序，這是我國行政機關的積習和流弊，大量的行政行為中均存在違反法定程序的問題，行政許可也不例外。輕視程序的危害后果也是明顯的，非但沒有提高工作效率（行政相對人因不服而提起行政復議、行政訴訟，行政機關申請法院強制執行，這些都極大地增加了服從成本，延緩了行政目標的及時實現），反而會因為遲延答復或者忽視行政相對人程序權利而導致行政相對人權益受損，另外還容易孳生腐敗。因此，行政程序成為現代行政法關注的重要內容，許多國家出臺的《行政程序法》就是例證，而我國也正在加快行政程序立法的進程。行政機關在接到申請人的許可申請之后，應當按照設定許可的法律法規的具體程序規定，對申請材料的實質內容進行核實，在法定期限內作出決定并按照要求送達。這種程序法定的要求，具體體現在《行政許可法》關于行政許可實施的一般程序和特別程序規定之中。

二、許可公開原則-公民知情權的保障

行政公開，是憲法上公民知情權在行政法中的具體體現，二戰后成為行政法發展的一個新趨勢，在行政法中占有十分重要的地位。之所以如此，主要是因為對于容易滋生腐敗的行政權而言，“陽光是最好的防腐劑”，它既能強化民主政治，又能防止行政腐敗。（注：王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年1月第1版，第959頁-960頁）因而，政治文明程序較高的國家都十分重視行政程序的制度建設。如美國不僅制定了《行政程序法》，還先后制定了《情報自由法》、《陽光下的聯邦政府法》、《聯邦咨詢委員會法》和《聯邦隱私權法》等，對行政公開作出了詳盡的規定。

從通常意義上說，行政公開是指行政主體向社會公開其行政權力行使的法律依據、程序和結果，使全社會成員了解其權力來源，熟悉其權力行使的程序，知曉其作出行政決定的結果和理由；對于行政相對人而言，則還要使其知道在具體行政過程中所享有的程序權利和行政決定作出后所享有的權利救濟途徑。行政機關之所以需要做到行政公開，一方面是為了增加工作透明度以防止腐敗，但更重要的原因還是源自憲法上的義務。由于政府是人民的政府，人民是國家的主人，政府首先負有向人民公開其活動的義務。換句話說，人民有權知曉自己授權成立的政府在做什么，這種知情權不應當僅僅理解為一種公民權利，而應當視為洛克所稱的人民在組成國家前所保留的那部分權利。因為人民推翻政府是要以自己知曉政府是否違反契約為前提的，而這種權利行使的充分程度，則取決于政府公開其行為的力度。

在行政許可領域，行政公開的內容主要體現為：有關行政許可的所有規定都應當公布，未經公布的一律不得作為實施行政許可的依據，法律依據一旦公開了，法律依據中有關許可條件、申請程序、審查期限和審查方式、救濟途徑等內容自然也就公開了；同時，行政許可的實施及其結果也應當公開（涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的除外）。在具體的行政許可活動中，許可公開原則要求行政機關及其公務人員向申請人公布許可事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料目錄和申請書范本，公開該宗申請所涉及的全部案卷信息（法律規定需要保密的除外），公開其所依據的法律和所搜集的證據材料，公開其審查判斷的結果及其理由（特別是不予許可的理由），告知行政相對人在行政許可活動中的程序權利和作出不予許可決定后的救濟途徑；對于涉及利害關系人重大利益的，應當向利害關系人公開許可活動的內容，對于作出的準予許可的所有決定都應當公開，便于公眾了解特定領域的行政許可現狀。

三、許可的公正與公平原則-依法行政的倫理訴求

公正與公平，理論上是一個令人困惑的謎團。有人將二者相等同，認為只是提法有異而已，二者并無實質上的區別；有學者則將公平作為公正的組成部分加以闡釋；而另有學者則相反，認為“公正（Impartiality）”是“公平的一個方面”。（注：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社，1988年版，第433頁。）可見，公平與公正之間的關系究竟應當如何界定，確是一個頗值得思量的問題。由于公平與公正不僅已經頻繁地并列出現在相當多的法律規范之中，而且《行政許可法》也明確規定了“公開、公平、公正”的原則，這也就迫使我們不得不對二者作出一定的區分。（注：由于立法上只是規定了兩個不同的詞并沒有對它們作出解釋，因而人們必然會產生不同的見解。如果說立法上只是為了追求一種語言表達上的優美，那么我們完全可以推測出這種同義反復的規定是不具有任何意義的。但是，只要立法上存在不同的術語表達，人們自然會從中挖掘和開拓出豐富的涵義，找尋其不同的意義。當然，最好的解決辦法是在立法上作出明確的界定。）在此，我們將公正與公平作出比較偏狹的界定和區分：將許可“公正”原則的適用范圍限定在行政主體與行政相對人之間；而將許可“公平”原則的適用范圍限定在許可所作用的不同行政相對人之間。換言之，公正原則，即行政主體與行政相對人之間的實質平等原則；公平原則，即行政主體應平等地對待一切當事人，從而實現行政相對人之間的平等。

（一）許可公正原則

行政公正原則旨在行政主體與行政相對人之間實現一種實質上的平等。因而，它不僅要求行政主體與行政相對人在法律適用上平等，雙方應平等地遵守法律，而且還要求行政主體與行政相對人在權利義務方面實現總體上的對等，即行政機關負有更多的程序義務而行政相對人負有更多的實體義務、行政機關有行政決定權而行政相對人則擁有程序以及監督和救濟的權利。行政公正原則主要有程序公正和實體公正兩個方面的內容。行政公正原則在行政許可領域中同樣具有上述內容，因而所謂許可公正原則實則是行政公正原則在許可領域中的具體化。具體而言，許可公正原則，要求立法機關在行政許可的設定上應正當地考慮各種相關因素、行政許可的實施機關應正當地實施行政許可。

1.設定上的公正。《行政許可法》第五條的規定明確表明，“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則”。可見，公正原則不只適用于實施方面同樣也適用于立法和設定上。依據公正原則的要求，立法機關應公正地分配行政機關與行政相對人的權利義務。由于行政相對人在行政許可關系中處于弱者的地位，行政機關則處于強者的地位，因而總體上說，法律應賦予弱者更多的權利而對強者應施以更多的義務。《行政許可法》在這方面有著具體的表現：一是將許可權力與責任相對應；二是為行政許可實施機關設置了諸多義務，如規定相關事項應當在辦公場所公示、申請人要求行政機關對公示內容予以說明、解釋的，行政機關應當說明、解釋并應提供準確、可靠的信息；三是為保障行政相對人的合法權益不受行政機關的非法侵犯，規定了許多有利于行政相對人權利保障的條款，如關于聽證的權利、行政機關應及時作出是否許可的決定。此外，立法程序上也應做到公正。

2.實施上的程序公正與實體公正。實施上的公正，表現為程序上的公正與實體上的公正。程序上的公正主要表現為：第一，行政許可機關及其公務人員在實施許可過程中，必須符合“自己不做自己的法官”這一基本要求。當許可事項可能涉及許可機關特別是其公務人員或其親朋好友的利益時，由于人人都有利己的偏好，如果與該許可事項有利害關系的人員不回避的話，在私利的驅使下，行政權的公正行使將難以保證，行政相對人的合法權益亦將難以得到保障。第二，許可機關應當聽取辯解并說明理由，特別是可能作出不利于行政相對人的決定時更應如此。行政相對人的陳述和申辯有利于行政機關全面、準確地掌握情況并及時地作出正確決定，同時也便于保護行政相對人的合法權益；許可機關在作出不利于行政相對人的決定之前，應當說明所依據的事實根據和法律理由，這既是對行政相對人的尊重，便于行政相對人理解和服從，更是給予行政相對人的申辯機會。第三，許可機關應當嚴格按照《行政許可法》及相關單行法律、法規和規章的程序要求，以合法的方式、采取法定步驟、在法定期限內實施許可活動，給行政相對人以公正的信賴。

許可公正原則在實體上的內容主要表現為許可行為的內容和結果公正。申請人符合法定條件的就應準予其申請；在作出許可的決定時，應符合法律的目的和要求，應基于正當的動機考慮相關的因素而不應當考慮不相關的因素。

（二）許可公平原則

關于行政公平原則，現有行政法學教科書和著作鮮有將其視為獨立原則的。（注：在中文書籍中，限于寡聞，筆者僅見陳新民教授在闡釋中國行政法基本原則時，附帶提及了“行政公平原則”一詞。陳教授認為，“平等原則又可以稱為‘行政公平原則’”。參見陳新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社，2002年版，第40頁。）但是，實踐中的公平原則卻屢屢見之于法律文本上。據筆者粗略檢索，1996年《拍賣法》第四條就曾明確規定了“公開、公平、公正”原則，后來的1998年《證券法》、1999年《招標投標法》以及2003年《行政許可法》，也都在各自的總則部分明確規定了“公開、公平、公正”原則（注：參見《招標投標法》第五條、《證券法》第三條、《行政許可法》第五條。）。由此可見，在立法上，公平與公正是以兩個不同的面目出現的。那么，它們各自的涵義如何呢？在我們的日常語境中，公平是指“處理事情合情合理，不偏袒哪一方面”（注：中國社會科學院語言研究所辭典編輯室編：《現代漢語詞典》，商務印書館，1992年版，第384頁。）；由全國人大財經委員會組織編寫的《＜中華人民共和國招標投標法＞條文釋義與理解適用》中，曾將公平原則解釋為“要求給予所有投標人平等的機會，使其享有同等的權利并履行相應的義務，不歧視任何一方”；而公正原則“就是要求評標時按事先公布的標準對待所有的投標人”。（注：朱少平主編：《中華人民共和國政府采購法、招標投標法條文釋義與理解適用》，中國方正出版社，2002年版，第281頁。）這一解釋盡管并沒有明確劃分出二者的界限，卻為我們對公正與公平作出界分提供了佐證和新的思路。

在法律上，公平不但仍然與平等密切相關，而且還成為行為人的一種道德約束。在民商法中，公平原則是對平等主體之間行使民事權利、履行民事義務時的基本道德要求。如在公司法領域，“所謂公平原則，即在合同的訂立和履行過程中，要以公平觀念來調整合同當事人之間的權利義務關系。所謂公平觀念，是指以利益是否均衡作為價值判斷標準來確定當事人之間的利益關系，追求公正與合理的目標。……公平原則是進步和正義的道德觀念在法律上的體現，是民法的一項基本原則……在合同法中，公平原則要求合同當事人應本著公平的觀念訂立和履行合同，正當行使合同權利和履行合同義務，兼顧他人的利益。”（注：江平主編：《中華人民共和國合同法精解》，中國政法大學出版社1999年版，第6頁。）在行政法上，由于行政活動具有整體性與統一性，行政機關不是只限于與一方當事人發生關系，在法律關系中往往涉及到多方當事人，因而行政機關就須憑借正義的道德觀念來權衡不同行政相對人之間的利益關系，以作出合理和不偏袒的行政行為。此即行政公平原則對行政機關的要求。

相對于行政公正而言，行政公平主要解決的是行政相對人之間的平等問題。一方面，它要求行政相對人權利義務平等；另一方面，行政機關也有義務保證行政相對人之間平等權利的實現，不得歧視。

《行政許可法》規定的公平原則，與公正原則一樣，同樣包括了設定和實施兩個方面。

1.設定上的公平。行政許可設定上的公平，主要包括兩個方面：一是法律賦予了行政相對人在申請和獲得許可上的同等的權利和義務。任何申請人符合法定條件和標準的，都有取得行政許可的平等權。在設定行政許可時，不能對個人和組織因為地位、規模大小、地域不同等而規定不同的條件。如《行政許可法》第十五條規定，地方性法規和省級政府規章不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務、不得限制其他地區的商品進入本地區市場。二是法律確定了行政機關保證行政相對人平等獲得許可的義務，要求行政機關在實施中不得歧視，否則即應承擔相應的法律責任。如《行政許可法》第七十四條就規定了下列行為的法律責任：對不應許可的卻予以許可、對應許可的卻不予以許可、對應按招標、拍賣結果或者考試成績擇優予以許可卻未按程序及其要求作出許可的，從而有利于保證公平的實現。

2.實施上的公平。行政公平原則對行政活動的要求，簡言之就是行政機關在行政管理活動中應做到平等對待一切當事人。具體言之，則表現在兩個方面：一是對同一類行政法律關系中的行政相對人應同等對待，不允許任何基于性別、年齡、身份、種族、政治信仰、宗教信仰、學歷、籍貫等因素的歧視，同樣也不允許部分優待，行政機關必須平等地看待每一個當事人。因為，這是“法律面前人人平等”的憲法原則在行政法領域的具體體現，也是“任何組織與個人沒有超越憲法與法律的特權”的具體要求。同時，公務人員不得單方接觸當事人，這既為防止先入為主和偏聽偏信，又是防范可能滋生的腐敗現象的需要。二是不能對相同的事項作出不同的處理，也不能對不同的事項作出相同的處理（這雖然不是直接針對不同當事人，但由于法律事項是不能離開人而獨立存在的，不同法律事項一般都對應著不同的當事人）。

在行政許可實施上的公平方面，主要是要求行政機關在實施行政許可中，應做到：同等情形應同等對待，不同情形應差別對待，不得實行歧視。其具體內容主要為：

其一，法定依據的同等性，包括法律、法規和規章依據以及法定條件和標準的相同性。如果針對不同的對象，法律規定了不同的條件與標準，則應依據不同的規定，此即依據的同等性的另一面。在行政許可活動中，除了法定條件之外，任何人、任何事項均不應再被附加額外的條件，也不應被降低要求或者豁免。

其二，事件處理的同等性，對同樣的事件應作出相同的處理，而不得作出不同的處理（當然，這里也應包括對不同的事件應作出不同的處理的要求），以保持同類事件處理的前后一致性、連續性和統一。

其三，對同樣情況的人予以同樣的法律適用，即對相同條件的人應予以相同的對待，對不同條件的人則適用不同的法律依據。

其四，不得歧視。許可機關應當保護申請人依法取得行政許可的平等權利，對申請人一視同仁，對于不符合法定條件的申請，許可機關不得放寬條件，應當不予許可；對于符合法定條件和標準的申請，許可機關不得歧視，應當依法作出許可決定。不過，在有數量限制的行政許可中，做到絕對公平是不可能的，根據《行政許可法》的規定依受理在先的標準解決。這樣做也許結果并不公平，但從同一的標準適用于所有申請人的角度來看則又是公平的。在行政許可的實施中搞歧視待遇，主要是對具有同等情況人實行不同的對待、對具有不同情況的人卻實行同樣的對待。現實中，歧視待遇主要有性別歧視、教育經歷歧視、工作經驗歧視、戶籍歧視、地域歧視、國人或外國人歧視等，這些皆是行政許可機關在實施許可中應謹防的現象。

其五，程序上不得偏私。在行政許可活動中，由于許多行政許可事項具有競爭性，多個申請人會同時申請，而最終獲得許可的畢竟只是少數，因此，公務人員在實施許可過程中嚴禁單方接觸其他申請人，公務人員代表行政機關應處于一種不偏不倚的“中立者”地位，避免偏袒或偏聽偏信，從而作出為一切當事人都能平等接受的決定。

四、許可誠信原則-行政相對人權益保障的最大化

誠信原則，即誠實信用原則，其基本含義在于行使權利、履行義務，應依誠實及信用之方法。這一原則本為民法上債權行使及債務履行的一項原則，進而擴充至私法的全部領域，也援用于行政法領域。在我國目前法律權威不足、人們對法律和政府缺乏信心與信賴的情況下，在行政法中確立誠信原則就至為必要和迫切。

誠信原則，同樣可作為行政許可的一項原則，它不僅在行政許可的實施中具有指導性和適用性，而且在行政許可立法和行政許可訴訟中同樣具有適用性和拘束力。對這一原則，我們將它作比較寬泛的理解，在內容上吸收信賴保護原則。誠信原則的內容主要包括：

1.有關行政許可的法律規范應具有穩定性與不可溯及性。法治要求法律規范具有穩定性與連續性、可靠性與可預測性，因此，有關行政許可的法律規范為適應法治的要求，必須做到以下兩點：（1）不得變化無常。有關行政許可的法律規范不得常變，立法者不能隨心所欲、朝令夕改，否則就會使法律失去尊嚴，使獲得許可證和沒有獲得許可證的人們無所適從。因而，有關行政許可的法律、法規和規章不得隨意修改或者廢止，由此而導致已經生效的行政許可被變更或者撤銷的，行政機關應給予相應的補償。（2）不得溯及既往。有關行政許可的法律規范一般不得產生溯及既往的法律效力，特別是對行政許可的當事人和利害關系人產生不利影響的，更在禁止之列。

2.行政許可活動應具有真實性與確定性。行政許可機關發放許可證，注銷、吊銷、變更、廢止許可證，應出于真實的目的和意圖，意思表示真實、準確。真實性不只適用于行政許可過程中的行政法律行為，也適用于行政事實行為如咨詢、信息提供等。虛假、錯誤的行政許可行為造成公民合法權益損害的，行政許可機關依法負有賠償義務。

行政許可行為一經作出后，即具有確定性，非經法定的事由和法定程序，不得隨意撤銷、更改或廢止。這既是行政活動連續性、一致性與穩定性的要求，也是保障公民權益的要求。《行政許可法》第八條就明確要求“行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可”。

3.行政許可機關應信守諾言。行政許可機關應信守諾言，主要表現在兩個方面：

（1）使行政許可行為得以實現。行政許可機關不僅要依法作出行政許可決定，而且還應依法履行采取必要行動使行政許可決定的內容得以實現的職責，即確保被許可人能依法享有行政許可確認的權利，同時又要促使其認真履行相應的義務，以實現許可管制目標。（2）言而有信。行政許可機關一旦作出某種許諾或承諾，就應履行其許下的諾言，取信于民。例如在不違反法律的情況下，行政許可機關許諾申請人符合某種條件時就發給許可證的，在其符合條件時就必須如實、及時發給許可證，而不得出爾反爾。

4.信賴保護。信賴保護，為戰后德國發展起來的一項重要原則，或者說是誠信原則在行政法中的運用。它主要適用于對授益行政行為的撤銷（或廢止）方面。（注：后該原則擴充到整個公法領域，如果從廣義上來說即為“誠信原則”，在這里我們則將它限定在授益行政行為的撤銷方面。）即公民或組織因此類行政行為而獲得利益，一經撤銷將會受到損害，故行政機關撤銷授益行政行為時，應考慮補償行政相對人信賴該行政行為有效存續而獲得的利益（或者不予撤銷）。我國《行政許可法》實際上已經確立了此種補償制度：為了公共利益的需要，行政機關依法變更或者撤回已經生效的行政許可的，由此給行政相對人造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。從德國或其他國家及地區的法律規定來看，對行政許可這種授益行政行為的撤銷，信賴保護至少應包括兩個方面的內容：（1）因信賴值得保護的，不得吊銷、廢止許可證或對許可證作不利變更。由于吊銷、廢止許可證或對許可證作不利變更，就意味著剝奪受益人已獲得的利益。為了保護當事人對該行政許可行為的信賴利益，必須對授益行政行為的撤銷予以限制。這一限制的標準是：“值得保護的信賴”。它包括受益人信賴行政許可決定的合法性與有效性，不存在受益人有主觀惡意等排除信賴的情況，受益人的信賴利益大于公共利益。符合“值得保護的信賴”的則不得撤銷，反之則可撤銷。如對于不符合條件而行政機關卻發放了許可證，導致第三人在不知道許可的內容有誤的情況下與持證人發生某種法律關系，第三人因此而取得的利益或權利應受到法律保護。（2）撤銷補償。對當事人的信賴不值得保護的，行政許可行為在被撤銷時，自然應返還因許可行為所獲得的利益（即返還不當得利）。對于經過比較，認為受益人的信賴利益小于公共利益，從而撤銷行政許可行為的，就應對受益人所受的損失予以補償，即撤銷補償制度。

五、許可無償原則-防腐和減負的良方

由于行政機關是行使國家行政權力的國家組織，其組織目標、組織結構及其活動性質都與贏得組織相去甚遠。其所有的行政活動均不以贏利為目的，其維持正常組織運轉所需的物質和經費，均由國家財政予以充分保障。所以，任何行政行為（當然依法征收稅款行為除外）都不得再向納稅人收取任何名目的費用。盡管這在理論上毫無疑問，但在現實中卻往往走樣變形。眾所周知，我國行政許可制度之所以問題成堆，經過多次改革仍然積重難返，甚至于不得不在黨的紀檢機關和政府監察機關設立“糾風辦”來查處行政機關的亂收費問題，很重要的一個原因就是亂收費常常附著于大量的行政許可上，而行政機關頂風設定重重行政許可，相當大的程度就是看中了行政許可可以附加收取數目不菲的費用（當然也有便于管理和控制的考慮），而因為許可常常能夠帶來經濟利益，申請人又不得不“自愿”交納費用。正因為如此，行政許可收費問題便成為政府痛下決心要解決的問題，也順理成章地成為公民和企業以及理論界聲討的對象。

《行政許可法》就許可中的費用問題設立專章，足見對行政許可收費問題的重視。除此之外，該法還明確規定，行政許可機關不得索取或者收受被許可人的財物，不得謀取其他利益。由此可見，許可無償已經上升到行政許可原則的高度了，成為許可機關在實施許可過程中所應當遵循的準則。許可無償原則的內容主要表現在行政許可的設定和實施及其各個階段：

在行政許可的設定上，根據《行政許可法》第五十九條規定的“行政機關實施行政許可，依照法律、行政法規收取費用的，應當按照公布的法定項目和標準收費”，我們可以得知：行政許可的收費只有法律、行政法規才有權予以設定，其他任何規范性文件皆不得設定，否則即為無效。另一方面，即使法律和行政法規有權設定行政許可的收費，但也必須符合《行政許可法》所規定的在申請和審查以及監督檢查等若干階段中不得收費的規定。

在行政許可的實施上不得收費，主要表現在有：首先，申請人提出申請無需繳費，即便許可機關提供的申請書格式文本也是無償提供；其次，在對許可申請進行審查過程中，申請人不承擔任何費用，提出聽證也不必繳費，即使許可機關發放許可證件也不應收取所謂工本費（第五十八條規定行政機關實施行政許可不得收取任何費用，而發放許可證屬于實施行政許可的一個不可或缺的組成部分）；再次，行政機關在實施許可中，不得向申請人提出購買指定商品、接受有償服務等不正當要求；在辦理許可中，不得索取或者收受申請人的財物，不得謀取其他利益；最后，許可機關在對行政許可事項進行監督檢查時，不得巧立名目收取任何費用，不得索取或者收受被許可人的財物，機關公務人員也不得借機索取、收受財物或者謀取其他利益。

在行政許可法中確立許可無償原則具有重大意義。從形式上看，被許可人因為無償獲得許可從而減輕了經濟負擔，更為深層次的意義在于，行政機關因為許可無償而失去了創設許可的利益驅動，從而有利于減少許可。同時，行政公務人員也因許可無償的約束而降低了腐敗的幾率，從而有利于維護政府的形象。當然，許可無償原則也有例外，即法律、行政法規規定可以收取有關費用的，還是需要收取的。這主要是考慮有些許可事項涉及稀缺資源的壟斷利用，國家還是要收取相應的費用作為補償，如國有土地轉讓、礦產的開采等，只不過需要注意的是，這些費用須一律上繳國庫，且不得以任何形式返回。

六、許可的效率與便民原則-服務行政的內涵

效率原則是行政機關從事行政活動所應遵循的準則之一，要求行政機關在行使職能時，在依法辦事的前提下，用最快的時間、最低的行政成本實現行政目標。作為行政行為的一種類型，行政許可自然也要追求效率。所謂許可效率原則，是指行政許可機關不僅應當按照法定程序在規定的時限內及時辦理行政許可事項，不得無故拖延，而且必須以最小的許可管制成本（即用最短的時間、最少的人力、財力和物力，以及最少的損害等）來實現既定的行政管理目標，使社會效益最大化。具體說來，許可效率原則要求行政許可的設定機關在設定許可種類、條件和標準時，應當重視對經濟活動通過許可進行管制的成本-效益加以分析，權衡管制成本與預期社會效益之間的得失，最終決定是否需要設定許可以及需要設定何種許可、何種條件，以促進經濟效益乃至社會效益最大化。行政許可機關在具體的許可實施過程中，應當責任到人，簡化內部辦事程序，避免相互推諉扯皮；嚴格遵守法定的時限要求，杜絕拖延和超期不辦情形；對能夠采取信息化手段快速處理的，應當盡量推行電子政務，加快信息交流和信息傳遞速度；另外，許可機關還應當與其他相關行政機關對有關許可信息實行信息共享，減少行政機關的信息搜集成本，從而提高行政機關整體行政效率。

便民原則，也是行政許可領域中一個很人性化的原則，要求行政機關將為人民服務的根本宗旨體現在具體的便民措施上，為申請人提供便捷的服務。盡管從形式上和結果上看，便民措施也是促進行政效率的手段，是為行政效率服務的。但是，從本質上說，便民原則體現的卻是行政機關的服務義務，揭示的是人民當家作主的憲法理念。在事關公共利益和申請人合法權益的行政許可領域，便民原則有著豐富的內容。第一，在申請行政許可的方式上，既可以是申請人自己親自去行政機關提出申請，也要允許申請人委托人代為申請（法律規定申請人必須親自到場的除外，如申請結婚登記等），既可以面交書面申請書，也可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換乃至電子郵件等方式提出許可申請。第二，在信息披露方面，行政機關應當在互聯網上公布行政許可事項，提供電子郵箱便于申請人發送電子文書，對申請人的疑問應提供準確、可靠和充分的答復。第三，在申請受理方面，許可機關對符合要求的應當立即受理；對不符合條件的應當告知其需要補正之處并允許當場更正，如果沒有告知則視為已經受理；對不屬于自己職責范圍的應當立即告知申請人相關情況。第四，在審查過程中，需要許可機關內設多個機構辦理的，應當確立一個機構統一受理和送達許可決定；需要兩個以上行政機關分別實施的，則應確定一個機關統一受理或者聯合辦理、集中辦理；對需要上級機關審核的應由下級機關負責報送申請材料，無需申請人再次提出申請；對于申請人要求變更許可事項的，許可機關認為符合條件的應予辦理變更手續。第五，在許可決定程序上，對于需要確定有關主體資格的申請，如果申請材料齊全、符合法定形式的，許可機關應當當場予以登記；對于其他能夠當場作出許可決定的申請也應當當場作出決定。

七、許可參與原則-順應民主的潮流

許可參與原則，是指利害關系人有權參與行政許可決定的作出過程，并影響有關行政許可的決定的內容，有權對被許可人在許可證規定范圍內從事的活動進行監督，有權對實施許可的行政機關在許可過程中的違法行為進行檢舉、控告和申訴。

許可參與原則中的“參與”，是有明確目的的自愿參與，通過這種參與不僅可以使實施行政許可的行政主體及時了解各方面的意見，而且有利于改善官民關系，增強相互了解，促進公民與行政主體的合作，從而減少沖突和對抗，確保行政機關對申請人的申請作出客觀、適當且公正的判斷，提高行政許可的公正性和效率，防止因行政許可帶來的壟斷和各種腐敗現象。由于實施許可的機關是否授予申請人許可證，不僅僅是申請人的事情，而且對與申請人處于競爭地位或者受行政許可決定結果影響的第三人有重大影響，作為公共利益代表者的其他納稅人的利益也可能受到行政許可決定的影響。這里有權參與行政許可程序的公眾的范圍應當是極其廣泛的，不僅應包括其合法權益受行政許可決定影響的申請人和利害關系人，而且應包括其正當利益甚至作為納稅人應該享有的公共利益受到行政許可決定影響的人。

許可參與原則，是《憲法》第27條、第41條在行政許可領域中的具體貫徹和落實。其基本要求是：（1）行政主體應當保障公民及時了解有關情況；（2）行政主體應當保障公民的舉證權、辯論權和質辯權；（3）行政主體應當保障公民有充分的機會參與行政許可活動的整個過程，并有效地影響決定的結果；（4）行政主體應當保障公民在參與過程中應享有的人格尊嚴，使其不受歧視待遇；（5）必須使公眾的意見充分反映到行政許可決定的結果中來；（6）必須建立一套有效的促進公眾進行民主監督的激勵機制，保障進行民主監督的公眾免受他人的打擊報復。