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一、行政立法過程的參與理念一般情況下，政策的形成都需要經歷一個過程，即始于法案的制作，終于對法案的通過。在近代自由主義的法治國家，“依法律行政”一直是支配性行政原理。根據三權分立的精神，政策應該形成于權力機關，執行于行政機關，裁判于司法機關。在這種意義上，行政的作用僅僅體現為“執行”。然而，隨著國家職能的轉變以及行政的內涵和外延的擴展，在整個國家政策形成過程中，行政機關所發揮的作用已經遠遠超出了狹義的“執行”。

在現代福利國家，伴隨著行政介入領域的顯著擴大，行政內容發生了重大變化，從前的行政原理需要重新架構。特別是在城市規劃、土地利用規劃等計劃行政領域，基本上采取了如下構造：法律并不直接、具體地進行利害調整，而是僅僅提供利害調整的平臺，將實際的利害調整任務委任給行政過程。這樣，委任立法不斷增加，行政權力迅速擴展，各國普遍出現了從“依法律行政”向“依計劃行政”乃至“依程序行政”的原理轉換。人們對福利的不斷追求，導致行政權力運作的專業化、技術化并不斷滲透到社會生活和經濟生活的各個領域，決定了傳統上專屬于代議機關的立法權逐步轉移為行政權力，這就相應削弱了代議機關通過法律對行政權力進行支配的力度。于是，尋找和確認替代性或者彌補性的規范、制約機制便成為必然和必須的了。

首先，在作為“全體國民的總體意思表示”的法律制定過程中，無論是實行典型的三權分立制的美國，還是一直延續議會至上主義的英國，乃至德國、法國、日本等大陸法系國家，大多數法律案都是由行政機關提出的，整個立法準備階段基本上都是由行政機關來左右和操作的。所謂代議機關制定法律，只不過是最后采取由代議機關通過的形式而已。例如在日本，內閣提出的法案占國會制定法律的法案的大半，且其運作過程幾乎是純行政性的：首先是各省、廳將政策立案，然后經行政機關之間以及行政機關和議員之間協商、執政黨審查等，最后由內閣將法案提交國會，在委員會及全體會議上進行審議和通過。①從國民主權、主權在民或者人民主權的觀點來看，這種權力運作模式并不是沒有問題的。民主主義原理要求行政權力的運作必須在“全體國民總體意思表示”的范圍內、以民主的方式、以尊重國民權利的手段來進行。

其次，在行政機關具體實施行政管理的過程中，“行政”的“決策”過程或者階段往往被定位為專屬于行政裁量的領域，形成了較為獨特的行政運作機制。其最為突出的特征就是排除外界參與，甚至排斥法治主義的適用，使得本來應該以實現國家或者公共利益為目標，以保護公民、法人和其他組織的合法權益為己任的行政機關與廣大民眾的溝通渠道越來越狹窄，也成為滋生官僚主義和許多官僚走向貪污腐敗的重要原因。在這種背景下，有關立法過程乃至其他行政過程中的公開、參與機制也就逐漸顯示出必要性和重要性。

再次，民主主義原理的普及和完善，促進了行政過程中的各種參與機制不斷建立和完善。在現代行政法學原理下，民主主義原理得以在各個行政領域貫徹，相對人、利害關系人乃至一般民眾參與行政管理政策形成過程，成為民主主義的基本要求之一。現代國家為行政權力的運作設置了種種民主參與機制，包括行政政策形成過程的參與機制、行政計劃編制過程的參與機制、行政立法過程的參與機制、行政執法過程的參與機制、行政監督和救濟過程的參與機制乃至整個行政過程的參與機制。于是，行政公開、行政聽證、專家論證、征求意見等各種各樣的制度得以確立，并不斷得以推進，人民在行政立法乃至一般的行政政策形成過程中的作用受到空前的重視。

最后，運用傳統的手法對行政權進行統制的局限性也佐證了參與機制的重要性。在近、現代國家的憲法中，大多都規定了主權在民或者人民主權的原理。然而，由于間接民主制或者代議制的發展，使得國家權力的行使往往并不能正確表達甚至脫離人民的意思表示。尤其是伴隨著國家行政權力滲透到各行各業乃至人們生活的方方面面，對行政權進行統制的傳統手法，即立法統制、司法統制和行政的自我拘束等手法都呈現出局限性。尤其是代議機關對行政權進行統制的局限性，凸現了行政過程的參與機制對于行政權力的制約和規范作用，也佐證了對于實現憲政民主的重要意義。我國1982年通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）也明確規定了人民主權的原理。《憲法》第2條規定，一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。行政過程的參與機制便是對這種憲法原理的制度保障，它要求把握民眾的需求并不斷提高民眾的滿足度，通過民眾直接參與行政過程，達到提高行政效率和服務能力的目的。

二、行政立法過程參與機制的設置

行政過程的參與機制對于行政方面和民眾方面都是必要的。對于行政方面來說，通過推進參與機制，可以在更加全面、客觀、公正地把握民意的基礎上，確認事實、適用法律規范并作出相應的行政決定。這不僅利于推進依法行政，而且利于實現合理行政，建設法治政府、責任政府和服務政府。對于民眾方面來說，它不僅可以實現前述憲政意義上的參政權，而且可以通過直接參與行政過程的方式來表達自己的利益，避免或減少行政權力對其合法權益的侵擾。

在行政參與機制的建設方面，不僅各個國家不同，而且同一個國家的不同領域、同一領域的不同階段也不相同。從行政立法過程的參與機制來看，參與的目的及參與的形態亦因階段乃至領域的不同而各異。在有些階段，可能是合作型的參與，在另外一些階段可能是監督型的參與，還有些階段可能是請求型的、提意見型的參與。必須注意的是，并不是任何階段、任何領域都適合于全面的、深入的民眾參與，也不能否認有些階段或者領域根本不適合民眾參與。因此，行政立法過程參與機制的設置亦必須根據階段和立法事項的不同而分別作出架構。

首先，立法者必須明確正當程序與程序是關系密切但并不相同的一組概念。只有正當行政程序，才是行政機關在行政過程中所必須遵循的準則，是為規范行政權力的運行，保障公民權益而由法律規范規定的、公正而民主的程序。②正當程序的內容非常豐富，如前所述，其主旨在于強調告知和聽取意見。而告知包括事前告知、事后告知和救濟途徑告知；聽取意見包括非正式聽證的陳述和申辯以及正式聽證的公聽會等形式。行政機關正當作為是正當程序的邏輯起點和價值歸宿，因此，除上述內容外，還應該包括如下保障機制-回避制度、禁止單方面接觸和說明理由的制度。在這種保障機制下的行政立法行為，應該是在最大限度地考慮最廣泛意義上的民意和行政需要的基礎上，對各種利益予以合乎比例原則的吸納或者取舍，因而理論上應該是公正的、合理的。當然，正當程序還應該包括及時作為，正所謂“遲到的正義等于非正義”。然而，從目標的可實現性的角度來看，在實際立法過程中，根據實際情況和不同領域的特點，適當縮小正當程序原則適用范圍的做法也是可以理解的，有時甚至是必須進行的。因為行政立法畢竟不同于其他行政行為，由于其所涉及利益的廣泛性和繁雜性，更由于其所規范對象的發展變化性，決定了對其“及時作為”的要求應當有獨特的理解。我們知道，越是追求正當程序的價值，其效率性有時越難以保障；越是追求各種利益的均衡，投入的成本有時就會越高。③這種利益均衡機制之確保本身就是正當程序原理的反映，我們必須確立對其進行科學把握的評價機制。

其次，立法者必須注重創設職能的分離和協調機制。我們知道，在美國歷史上的幾個重要關口，獨立規制委員會發揮了非常巨大的作用。這種獨立規制委員會的最大特點就是集傳統的行政權和準立法權、準司法權于一身。經驗提示我們：只有給行政機關以充足的權力，才會有利于行政目標的順利和全面實現，可是權力的膨脹往往又會導致腐敗。關于這一點不必引用孟德斯鳩“萬古不易的經驗”，④僅從我們身邊許多人的“經驗”就可以予以驗證。不過，在立法政策學的層面，應該通盤考慮各種權能的整合效應，更加注重監督制約機制的建立，而不是將注意力過度傾注在對必要的權力進行拆分或者上收上。這種通盤考慮就是一種重要的參與機制。當我們已經為行政機關行使行政權設定了一系列程序，明確了相應的標準之后，就不應該拘泥于行政“小三分”或者“小四分”，并且，根據分權制衡的原理，僅有職能的分離是不夠的，

還需要有職能的協調。這種協調機制的創設要求在立法過程中確保各方參與渠道暢通。最后，行政立法本身應該注重各種權力的協調和整合，在廣泛發揚民主、盡量廣泛地聽取各界意見尤其是專家學者意見的基礎上，突出各級政府法制工作機構的地位和作用，強調和保障立法主體的主導地位和協調作用。此外，行政立法必須充分尊重各部門各領域行政權運作的客觀規律，因而要求有關立法的起草和制定者應具備扎實的專業知識，同時，還必須提高利用“外腦”的意識和能力。

三、行政立法過程的利益表達

（一）賦予并切實保障公眾參與行政立法的程序權利

為推進行政立法過程的參與機制，有必要使公民、法人或者其他組織（公眾）參與行政立法的相應規則和基準制度化。

首先，公眾應當享有行政法規或者規章乃至其他規范性文件的制定、修改和廢除的知情權。⑤現代行政法的一個突出特點就是成文法性。它是一種要求社會普遍遵循的規范，不僅在其制定后應當予以公布，而且在其制定的過程中亦必須公開有關情況，讓公眾知悉，以便公眾對其制定、修改和廢除等作出評價。

其次，公眾應當享有行政法規或者規章乃至其他規范性文件的制定、修改和廢除的建議權。在我國長期的行政立法實踐中，啟動行政立法程序基本上屬于行政機關的裁量權，公眾沒有要求制定、修改或者廢除行政法規范的法定的程序權利。發達國家的行政程序法規范大多規定了公眾的建議權，而且在我國現實生活中公眾要求制定、修改甚至廢除某個規范的情形時有發生。因此應當賦予公眾要求、修改或廢除行政法規或規章乃至其他規范性文件的程序權利。為了使此項權利得到充分實現，可以由公眾創建相應的組織，直接與政治家、行政機關乃至大眾媒體溝通，提出政策建議。

再次，公眾應當享有行政立法的實際參與權。為此，除非有法定的例外情況；否則，行政機關應當公開發表法規或規章乃至其他規范性文件的草案，讓公眾通過向制定機關提交書面材料，或者發送電子郵件、參加網上投票等方式，參與制定機關舉行的有關調查，出席有關的座談會、論證會或者聽證會等方式，及時而充分地表達自己的意愿和訴求。

最后，公眾應當享有請求審查、變更或者撤銷行政法規、規章以及其他規范性文件的程序權利。這一參與機制亦是行政立法監督機制的一個重要內容。

（二）重視專家的作用

行政立法過程中的利益表達機制，應當強調對包括行政法專家在內的法律專家以及各個領域專家的重視。行政立法是一項技術性很強的專業工作，包括行政法專家在內的法律專家參與行政法規、規章及其他規范性文件的制定無疑具有特別重要的意義。同樣，其他各個領域的專家參與相關領域的行政立法，亦是不可或缺的。專家學者的視野比較寬廣，立場比較客觀中立，在各自的專業領域比較有發言權。就行政立法的起草而言，政府法制部門的工作人員、具有豐富實踐經驗的行政人員加上法律專家乃至各個領域的專家，這才是最佳的組合。由這樣的群體從事行政立法起草工作，不僅能降低立法成本，取得事半功倍的效果，而且能確保立法的科學性，實現立法民主化與決策科學化的統一。因此，在行政立法的過程中，法律專家和各個領域專家參與起草或接受咨詢，應當作為強制性的程序規則并有相應的制度保障。

（三）警惕行政立法中的“民主政治原則腐化”

在現代法治國家，為了在行政權的運行上正確貫徹和實現以人民主權為核心的民主主義原理，必須強調民主參與的原則，積極推進參與型行政，同時也必須注意防止民主政治原則腐化。當“民主政治原則腐化的時候，人們不但喪失平等的精神，而且產生極端平等的精神，每個人都要同他們所選舉的領導他們的人平等。這時候，人們甚至不能容忍他們所委托給人的權力。無論什么事情他們都想自己去做，要替元老院審議問題，替官吏們執行職務，替法官們判決案件”。⑥

行政立法過程中涉及部門利益的行政法規、規章和規范性文件草案應由本級人民政府法制工作機構負責起草，并積極嘗試委托專家學者起草的做法，在很大程度上類似于孟德斯鳩所指出的民主政治原則腐化的現象，我們應該努力避免。

1.本級人民政府法制工作機構的立法任務應該是明確的、有限度的。首先，我們必須正確認識本級人民政府法制工作機構的定位、任務和承受能力。從經驗論的角度來看，不涉及部門利益的行政法規、規章和規范性文件幾乎是不存在的。換言之，幾乎所有的行政法規、規章和規范性文件都應由本級人民政府法制工作機構負責起草。雖然這里說的是“負責起草”而不是“親自起草”或者“直接起草”，在解釋論上存在一定的回旋余地，但是，如果我們從法律論上來理解“權責統一”的話，那么就不能允許徒有虛名的“負責”現象普遍存在。這樣，大量的起草工作將使本級人民政府法制工作機構難負其責，勢必導致大量的立法不作為或者立法滯后現象。另外，由于本級人民政府法制工作機構的人員并不熟悉各專業領域，或者熟悉專業的人員較少，過分強調由其“負責起草”，對于確保立法質量并不會有多大的幫助。⑦其次，我們必須充分認識各部委乃至地方各級人民政府職能部門的法制工作機構的職責，不宜輕易地將本屬于它們的職責上收。其實，近些年來，在我國行政立法過程中一直存在這樣一種觀點：為了克服立法中的部門利益、地方保護主義之類的弊端，應當盡量將規范設定權上收。這種跡象在《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國行政許可法》中得到了較明顯的體現，進而在《中華人民共和國行政強制法》等法律規范的制定過程中也較為明顯地凸現出來。我一貫認為，這種傾向不僅不符合世界性的分權潮流，而且與分權制衡的憲政和法治原理在本質上是不一致的。雖然在強調“應由本級人民政府法制工作機構負責起草”的情況下，有關具體的起草工作實際上也只能依靠各部門的法制機構乃至其他專業人士來完成，但是，將起草的職責上收，不利于調動有關人員的積極性和創造性，也不利于整個行政系統的協調和整合。我們應該在下放起草權限和責任的基礎上，強化和完善對行政立法的有關審查和監督工作。

2.正確理解并在行政立法中科學反映“部門利益”和“地方利益”。我們還需要認真研究所謂“部門利益”或者“地方利益”，將立法政策層次的利益反映、利益表達和行政執法過程中的自私自利區分開來。立法既然是一種“公共產品”，當然應該具備廣泛的民主性和公益代表性。正是基于這種民主政治原理，現代國家都倡導并且積極推進廣泛吸納民意的所謂“開門立法”，并確立了一系列相互配套的制度。其中，聽證會、座談會、專家論證會乃至草案的公布和公眾評議等，都被認為是現代行政程序法上的重要程序和制度。同時，無論是權力機關的立法過程還是行政機關的立法過程，立法的過程都是分配利益和資源的過程。那么，所謂“部門利益”或者“地方利益”的主張，是否可以作為一種利益或者某階層利益的反映？回答當然是肯定的。也許有人會擔心，這樣制定出來的法律規范還能夠確保其公正性、合理性嗎？會不會蛻變為服務于少數利益集團的“私人產品”？我認為，對這個問題的回答，關鍵要看我們能否建立和健全

相關制約機制，尤其是能否真正實行“開門立法”并完善有關審查機制。按照我國人民主權原理，立法必須追求國家或者社會公共利益，必須保障公民、法人或者其他組織的合法權益，似乎不能允許為立法部門或者地方牟取利益，更不能允許參與立法者在立法過程中牟取自己的私利。不過，公共選擇理論告訴我們，任何組織、任何部門乃至任何人都有自己的利益，都將為追求其利益最大化而努力。如果我們在有關立法中采取忽略相關地方或者領域利益的態度，只追求形式上的所謂國家、社會公共利益的話，那么，它們只能通過非正式的渠道來實現其自身的利益。這樣就會出現所謂立法的地方利益化或者部門利益化。當我們義憤填膺地批駁、譴責地方保護主義、部門保護主義立法之際，應該首先檢討一下，看各種各樣的利益是否在相關的立法、決策和執行過程中得到相應的考量。只有依法且科學地制定行政法規、規章和規范性文件，才能為社會提供公正、科學的行為規則，也為有關地方和部門提供正當程序和權力配置的制約規范。

在價值多元化的現代社會，只有客觀地承認各個部門、各個領域都有其自身利益，并且其自身利益亦應該在立法中得以反映和實現，在此基礎上，才能探索其如何堅持公共利益優先、整體利益優先乃至根據怎樣的標準和程序、通過何種手段和形式來實現真正意義上的國家利益和社會利益。首先，在政策選擇階段，即對實現怎樣的政策目標進行選擇的階段，應當承認部門、地方乃至公務員有選擇的空間。其次，在處理個體利益、局部利益和整體利益的措施選擇階段，面對其所選擇的政策與人民的根本利益之間存在沖突這種情況，應該為其提供衡量和取舍各種利益的價值標準和公正合理的取舍程序。換言之，在各部門、各領域乃至公務員進行政策選擇的過程中，建立相應的監督制約機制，是防止不正當的所謂“部門利益”、“地方利益”損害整體利益乃至國家利益的重要途徑。而這種監督制約機制要正常運作并健康發展，建立明確的價值取舍標準和程序便是其不可或缺的前提。

3.“學者起草”不是行政立法的發展方向。“專家立法”是近年來我國立法的一種新趨勢，某些知名的法學教授在立法活動中頗為活躍，儼然成為立法機關的常客。其實，所謂專家不只是指學識淵博的學術型專家（法學家），也包括具有豐富司法實踐經驗的法官、律師等實務型專家（法律家），更不能忘記了其主要力量是行政機關的公務員。在這種意義上，我們說提倡和推進專家立法不僅是必要的，而且也是確保立法的民主性、科學性乃至權威性的內在要求。很顯然，這種專家立法是必須長期堅持的。然而，當我們將“專家立法”狹義地理解為“學者起草”或者“律師起草”立法文本的時候，問題就不一樣了。我認為，在某個領域、某個具體的階段，以學者起草或者律師起草乃至其他行業的人員起草有關立法文本，以補充法定的立法機關在有關領域或者階段立法資源的不足是可取的，但是，若將這種本來應當定位為補充性立法的方式泛化為一般立法方式的話，則是值得商榷的。概言之，“學者起草”不是行政立法的發展方向。其理由如下：

第一，行政立法主體是特定的行政主體而不是學者。這一點，真正研究行政法的人都非常清楚，在這里就不贅述了。值得強調的是，現代國家的立法過程普遍呈現出廣泛吸納民意的傾向，但是，這并不意味著立法權主體多元化了。雖然不能說只有國家機關才能代表公共利益，但可以肯定的是，立法權當然只能由國家機關來行使。眾所周知，美國的協商制定規章制度乃至行政規章通告、評論制度，都是為了保障和促進私人在規章制定中扮演更加積極的角色。協商規章程序適于解決多方及多元利益爭議，可以增進行政機關與其他當事人的合作關系，強化不同主體對行政規章正當性的共識程度，但是，是否采納的問題取決于行政主體。因此，專家

在立法中不應該處于主體的地位，而應該定位在“輔助機關”的層面。

第二，學者起草同樣具有諸多局限性。從比較法的角度看，各發達國家在邁向法治的初期，有關法制的建設幾乎毫無例外地借助了學者的積極參與。只要稍作歷史回顧就會發現，在新中國行政立法過程中，學者發揮了巨大的作用，這是有目共睹的、不可抹煞的。但是，立法是利益的表達、協調和分配機制，要求起草人員對相關部門和領域的實踐狀況有深刻而全面的把握，需要高度負責地一字一句地進行推敲。而學者所從事的學術研究，與立法政策和技術所要求的往往是不同層次的，容易表現為深奧性、超前性、理想化或者簡單化。“大多數生命力較強的法律制度的形成和語言、風俗等具有某種相似之處，即在相當程度上都是人類社會經由博弈、演化的方式發展而成的，而不單純是依憑人類理性預先設計而成的。”⑧也就是說，最佳的立法政策、法律原則和制度，“也許只能是由實踐本身來選擇的，而學者的預設都只是對問題的眾多理解中的一個‘理解’而已”。⑨

第三，委托學者起草，在組織法上存在重大的難題需要探討。按照行政組織法的原則和具體規則，行政機關應當實行定編、定員、定崗、定責，法制工作機構也不例外。既然根據有關法律規范設置了有關機構來具體負責有關行政立法的起草工作，并根據其工作難易程度和工作量確立了薪金制度，那么，他們就有義務保質、保量地完成法定的工作量。而委托學者起草，且不說其在委托程序上及其他操作層面存在諸多弊端難以克服，僅就其酬金支付這件事來說，或者是不予支付，那就等于剝削學者，表明對知識的不尊重；或者是予以支付，那就等于在預算之外又有預算。如果將這部分經費納入財政收支之中，問題可能又會轉到設置有關機構的科學性和合理性的問題上了。

第四，學者的使命在于對有關領域的理論進行深入探索，以便為有關立法和制度建設提供理論支撐。舍棄自己的專長，從事非自己專長的立法起草工作，不能說是明智的選擇。

第五，學者參與立法，關鍵在于論證，為有關部門提供參考。雖然具體起草也可以作為一種參考，但是具體起草條文需要相當程度的經驗積累和技術訓練，而這一塊正是有關部門、領域的法制工作機構的人員所擅長。權衡利弊，學者應該專心搞研究，以為有關部門提供咨詢，而具體起草工作應該由有關部門來完成。第六，學者參與立法的分析和論證同樣應該接受監督。實行專家審議會制度，這是值得充分肯定并全力推行的。但是，“從專家庫中隨機抽取產生”的這種審議會，雖然在機會均等方面是可取的，但在論證質量的可信賴度方面也許會相應降低。在學術規范乃至學術界的人事制度尚存在諸多問題以至于魚目混珠的現象在所難免的情況下，確保專家審議會的審議不至于流于形式的途徑有二：（1）在建立專家庫階段把好關，使有關標準明確化，使有關權利義務確定化；（2）公開專家論證的過程，最起碼應該公開專家的基本觀點。在整個行政過程強調公開、透明、公正、公平的大環境中，單單主張“參與論證的專家姓名以及論證過程應當保密”的觀點，一般來說是沒有道理的，因此，這種主張必須堅決予以摒棄。當然，如果所討論的內容涉及國家秘密、法律保護的商業秘密或者個人隱私，則另當別論。

四、結語

民主主義的基本內涵在于直接參政，可是，隨著社會規模的不斷擴大，社會成員全部參加決策形成過程已經成為不可能，于是，將主權委托給人的所謂間接民主政治制度也就成為現代各國普遍采用的政治模式。然而，伴隨著因特網的迅速發展和普及，在現代國家政治中推行直接政治和間接政治相結合的雙軌制將成為可能。行政立法過程的民主參與和利益表達，必須建立在多維視野之上，必須從觀念上和體制上承認利益的多樣性、價值的多元性乃至民主的多維性。從觀念上和制度上承認和保護合理的部門利益、地方利益和個體利益，是行政立法過程的民主參與和利益表達的重要價值目標。而要達到這一目標，尚需要建立相應的評價標準和程序，需要確立國家和社會公共利益的基本評價坐標體系。

注釋：

①關于日本的立法過程，參見楊建順編著：《日本國會》，華夏出版社2002年版，第187頁以下。

②關于程序和正當程序的有關問題，參見楊建順：《行政程序立法的構想及反思》，《法學論壇》2002年第6期。

③關于這個問題，我們可以看看新近頒布的兩部重要法律的制定過程：一部是《中華人民共和國行政許可法》。該法從1996年開始著手研究起草到2003年8月通過，歷時7年，經歷了全國人大法工委行政立法研究組起草和國務院法制辦起草兩個不同的階段，進行了多次國內調研、研討、座談和論證，亦進行了多次出國考察、國際研討，是第八屆、第九屆和第十屆全國人大共同努力的結果。另一部是《中華人民共和國道路交通安全法》。該法從1993年公安部著手研究起草開始到2003年10月正式獲得通過，歷時10年之久，經歷了公安部調研、國務院法制辦調研、專題論證、出國考察、征求意見等過程，反復斟酌，數易其稿。對于此類“馬拉松式”的立法過程，就不應該單純地強調其應“及時作為”。此類情形或許可以成為授權立法的一個很好的論據。

④⑥[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1997年版，第154頁，第112頁。

⑤關于行政立法的范圍，目前比較一致的觀點是按照《中華人民共和國立法法》的規定，將其限定在行政法規和規章這一層次。這里所闡述的行政立法過程的參與機制，基于現代行政程序法原理，試圖將民主參與和利益表達滲透于行政決策形成的整個過程。更何況，所謂其他規范性文件本身不能一概劃歸“具體行政行為”之列，其中有相當一部分是要求普遍遵循的所謂“抽象行政行為”。因此，本文所闡述的行政立法過程，亦包括其他規范性文件的制定。當然，與行政法規和規章的參與機制相比，其他規范性文件制定過程中的民主參與性可能要低許多。盡管如此，我亦主張應當盡量將其納入民主參與的視野，同樣應當確立相應的利益表達機制。

⑦當然，若能采取增加人員配備的對策，使有關工作有足夠的人員來分擔，則這里所談的問題也就不成其為問題了。

⑧劉武俊：《中國立法觀念檢討》，《法制日報》2000年5月7日。

⑨舒國瀅：《從“司法的廣場化”到“司法的劇場化”-一個符號學的視角》，《政法論壇》1999年第3期。