導(dǎo)語：行政程序價(jià)值定位論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

行政程序（法）是和行政實(shí)體（法）相對應(yīng)的一個(gè)概念。傳統(tǒng)法學(xué)依內(nèi)容與職能之不同，將法律區(qū)分為實(shí)體法與程序法兩大類。在程序與實(shí)體的關(guān)系定位方面，認(rèn)為程序從屬于實(shí)體，只承認(rèn)程序的外在價(jià)值，其唯一正當(dāng)?shù)哪康氖亲畲笙薅鹊貙?shí)現(xiàn)實(shí)體法，它本身并沒有任何獨(dú)立的價(jià)值或其它非工具性價(jià)值目標(biāo)。中國法學(xué)界長期受這種典型的程序工具論觀念的影響，“重實(shí)體、輕程序”，重程序之工具價(jià)值而忽視程序之獨(dú)立價(jià)值，其結(jié)果是這種觀念影響著立法進(jìn)程、司法實(shí)踐和人們的法律意識(shí)，不僅壓抑了程序法學(xué)之繁榮，阻礙了程序立法，并且最終妨害了法律公正，動(dòng)搖了法律的權(quán)威。

近年來，社會(huì)發(fā)展對法律制度不斷提出新的要求，程序和程序法的價(jià)值等問題受到越來越多學(xué)者的重視，但程序工具論并未得到徹底地批判，“重實(shí)體、輕程序”的狀況并未得到根本的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在依法治國已經(jīng)成為我國的基本治國方略，而行政法治是實(shí)現(xiàn)依法治國的根本。行政實(shí)質(zhì)上是實(shí)體行政與程序行政之統(tǒng)一，行政法治是實(shí)體公正與程序公正相統(tǒng)一之行政法治。（楊海坤，黃學(xué)賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.17.）因此，我們必須批判絕對的“程序工具論”，重新認(rèn)識(shí)和建構(gòu)行政程序的價(jià)值體系，并確立行政程序之獨(dú)立價(jià)值。

一、程序的哲學(xué)涵義及其啟示

所謂程序是指一定的運(yùn)動(dòng)過程及其構(gòu)成運(yùn)動(dòng)的因子或因素之間內(nèi)在關(guān)聯(lián)之總和。從程序的這個(gè)哲學(xué)概念可以看出，程序蘊(yùn)含著運(yùn)動(dòng)的方式、步驟，時(shí)限和順序。方式、步驟是程序空間上的要求；時(shí)限和順序則是其時(shí)間上的要求。任何物質(zhì)或現(xiàn)象在時(shí)間和空間上的延續(xù)和伸展皆是程序。程序的哲學(xué)概念給我們以如下啟示：程序總是在一定時(shí)間內(nèi)，在一定的場所中存在的運(yùn)動(dòng)和活動(dòng)，程序無所不在。考慮世上任何事物都應(yīng)該用到程序的觀念。“無程序就無事物本身，程序就是事物存在和運(yùn)動(dòng)的方式。”（湯維建。關(guān)于程序正義的若干思考[J].法學(xué)家，2000，（6）。）

我們所要了解的程序是法律意義上的程序即法律程序。程序是法理念的不可或缺的要素，可以說沒有程序就沒有法，正是程序決定了法治和任性之區(qū)別。傳統(tǒng)法學(xué)對法律程序概念的理解是片面的，這表現(xiàn)在把法律程序與訴訟程序劃等號(hào)，例如《中國大百科全書。法學(xué)卷》解釋說“凡規(guī)定實(shí)體法有關(guān)訴訟手續(xù)的法為程序法或訴訟法。”（中國大百科全書。法學(xué)卷[M].北京：中國大百科全書出版社，1984.80.）此即認(rèn)為訴訟程序即為法律程序。現(xiàn)在，這種觀點(diǎn)已被絕大多數(shù)學(xué)者所拋棄。從法學(xué)角度并結(jié)合程序的一般意義，我們認(rèn)為法律程序即是指人們進(jìn)行法律行為所必須遵循或履行的法定的時(shí)間與空間上的步驟和形式。對這一定義可作如下理解：首先，法律程序針對的對象是法律行為。包括立法行為、司法行為、行政行為、訴訟行為以及其它法律行為。因而相應(yīng)地存在著立法程序、司法程序、行政程序和訴訟程序等等。其次，法律程序是由時(shí)間要素和空間要素構(gòu)成的。和其它任何程序一樣，法律程序離不開時(shí)間和空間要素，它是時(shí)間的延伸和空間的延展的統(tǒng)一。最后，法律程序是一種法定的程序，也就是說法律程序并不同于事實(shí)程序。它是由法律規(guī)定的，具有強(qiáng)制力的，必須予以遵守的。

程序往往是相對于實(shí)體而出現(xiàn)的，有必要闡述一下程序與實(shí)體的關(guān)系。如前所述，傳統(tǒng)法學(xué)“重實(shí)體而輕程序”，認(rèn)為程序無足輕重，從屬于實(shí)體，從而抹煞了程序之獨(dú)立價(jià)值。隨著社會(huì)之發(fā)展，人們對程序的認(rèn)識(shí)也不斷發(fā)展。程序的重要性和獨(dú)立性日益受到學(xué)者的重視。有學(xué)者提出“雖然我們承認(rèn)兩者是形式與內(nèi)容之關(guān)系，但是我們也應(yīng)當(dāng)注意把握法律程序的相對獨(dú)立性，不能輕易地說形式是次要的，所以法律程序是次要的，法律程序這種‘形式’相對于法律實(shí)體內(nèi)容而言具有相對獨(dú)立性”。原因在于：第一，法律程序的合理性有其自身的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。程序上的合理性判斷，無需借助于法的實(shí)體內(nèi)容就能夠獨(dú)立進(jìn)行。第二，法律程序與實(shí)體法并不同步發(fā)展。實(shí)體法內(nèi)容的優(yōu)劣程度也并不必然決定法律程序內(nèi)容之優(yōu)劣。第三，法律程序在很多方面都保持其相對穩(wěn)定性和歷史的延續(xù)性。（張文顯。法理學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.337-388.）

法律程序的相對獨(dú)立性讓我們進(jìn)一步反思實(shí)體與程序的關(guān)系定位：程序可以獨(dú)立于實(shí)體內(nèi)容之外，雖然這種獨(dú)立性只是相對的。程序并不是實(shí)體的附屬物。當(dāng)然，我們在此探討并重視程序及程序法自身的獨(dú)立價(jià)值，決不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，否認(rèn)二者的聯(lián)系。我們認(rèn)為實(shí)體和程序之間，實(shí)體法和程序法之間是一種互相依賴、互相保障、互為目的和手段的辯證統(tǒng)一關(guān)系。“實(shí)體和程序的互相依賴表現(xiàn)為：有實(shí)體，必然有程序；有程序，也必然有實(shí)體。二者總體上是相伴而生的。實(shí)體與程序法之間的互相保障關(guān)系表現(xiàn)為：沒有程序，實(shí)體便將無法實(shí)施；而沒有實(shí)體，程序?qū)o從依據(jù)。”（李佑標(biāo)。試論實(shí)體法和程序法的關(guān)系[A].訴訟法理論與實(shí)踐[C].中國法學(xué)會(huì)訴訟法學(xué)研究會(huì)編。35.）也就是說實(shí)體與程序既是互相獨(dú)立的，又是相互聯(lián)系的，二者具有同等的價(jià)值。我們認(rèn)為這才是對待實(shí)體與程序關(guān)系所應(yīng)持有的理性態(tài)度。

二、行政程序的涵義及其獨(dú)立性

以上從程序的哲學(xué)含義入手，論述了一般法律意義上的法律程序的概念、內(nèi)涵及法律程序之相對獨(dú)立性，并對實(shí)體與程序關(guān)系作出了理性的定位。行政程序作為法律程序的一種，理應(yīng)具備一般法律程序之共性。但是從行政法之角度來看，行政程序又具有其獨(dú)立之個(gè)性，行政程序與實(shí)體的關(guān)系在表現(xiàn)形式上也有其獨(dú)特個(gè)性，因此十分有必要闡述一下行政程序的概念和內(nèi)涵。

行政學(xué)或行政管理學(xué)也要研究行政程序，但與行政法學(xué)研究之角度不同。在行政學(xué)中，行政程序的定義是“處理行政事務(wù)過程中必須遵守的一系列前后相繼的工作步驟”。（關(guān)保英。行政法的價(jià)值定位[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.17.）從這個(gè)角度研究行政程序，我們稱之為行政過程或行政決策過程可能更為妥當(dāng)。而行政法學(xué)上研究行政程序則是從法律的角度來研究，強(qiáng)調(diào)程序的法定性及其法律上的意義。

“世界上大多數(shù)糾紛都是由詞語引起的”。在法律界和法學(xué)界，對法律要領(lǐng)把握和理解的不同，常常是引起爭論和討論之根源。（楊海坤，黃學(xué)賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4.）目前，關(guān)于行政程序和行政程序的概念也存在著分歧。在國外，有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序；二是認(rèn)為行政程序包括行政行為程序和行政救濟(jì)程序；三是認(rèn)為行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)所遵循的法定程序。受國外行政法觀念的影響，國內(nèi)對行政程序的內(nèi)涵也尚未有統(tǒng)一的說法，基本上也有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政程序是貫穿行政行為（包括行政立法，行政執(zhí)法，行政司法）的全過程，包括事先、事中應(yīng)遵循的程序及事后的補(bǔ)救程序（行政訴訟程序）；二是認(rèn)為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動(dòng)所專有”；三是認(rèn)為行政程序是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)必須遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序之總和。（有關(guān)行政程序定義的不同觀點(diǎn)，見楊海坤，黃學(xué)賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4-5；陳麗芳。論行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)的控制[J].河北法學(xué)，2000，（4）；張曉光。現(xiàn)代行政程序價(jià)值的透視[J].浙江省委黨校學(xué)報(bào)，1998，（2）。）

結(jié)合前面對法律程序的論述，綜合評(píng)價(jià)國內(nèi)關(guān)于行政程序定義的幾種觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)將行政訴訟程序包含于行政程序之中，掩蓋了訴訟程序和行政程序的區(qū)別，范圍過大，很少有人持此觀點(diǎn)。第二種觀點(diǎn)既抹煞了行政程序即是訴訟程序的區(qū)別，又忽略了行政行為程序，通過對法律程序定義的分析可知此觀點(diǎn)難以站得住腳。而第三種觀點(diǎn)則已成為國內(nèi)的通說，如有學(xué)者認(rèn)為“行政程序就是由行政行為的方式、步驟和時(shí)間順序構(gòu)成的行政行為之過程。”（羅豪才。行政法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.264.）還有學(xué)者認(rèn)為行政程序“是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序”。（姜明安。行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.260.）也有學(xué)者認(rèn)為“行政程序是指行政主體作出行政行為依法必須經(jīng)過的過程、次序或步驟”。（葉必豐。行政法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1996.118.）

綜合上述學(xué)者對行政程序的定義，表述雖各不盡相同，但基本觀點(diǎn)是統(tǒng)一的，都認(rèn)為：第一，行政程序是行政行為之程序，行政程序總是相對于行政行為而言的，一方面它與行政行為不可分離，另一方面，它又只能是行政行為的程序而不是其它行為的程序；第二，行政程序的主體是行政主體，雖說行政相對人有參與行政程序的權(quán)利，但行政程序是調(diào)整行政主體在實(shí)施行政行為過程中的程序，其主體只能是行政主體；第三，行政程序是法定的程序，行政程序并非可有可無，而是行政主體及其工作人員在實(shí)施行政行為過程中所必須遵守的，否則將承擔(dān)法律上之責(zé)任；第四，行政程序是由行為的方式和步驟、時(shí)限和程序所構(gòu)成的，這兩個(gè)方面構(gòu)成行政程序的空間表現(xiàn)形式和時(shí)間表現(xiàn)形式。

在了解行政程序的概念之后，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政程序與行政實(shí)體的關(guān)系。前面所述一般法律程序與實(shí)體的關(guān)系及其相對獨(dú)立性，同樣適用于行政程序。但是在行政程序與行政實(shí)體的關(guān)系方面，又具有行政法上的獨(dú)特個(gè)性，這種個(gè)性是由行政法之特點(diǎn)所決定的。從法的表現(xiàn)形式角度，“實(shí)體法規(guī)范與程序法規(guī)范往往存在于一個(gè)法律文件之中”。“在行政法領(lǐng)域中，……行政程序法即行政主體實(shí)施行政行為之程序法規(guī)則，成為行政法特有的一類行為規(guī)范”。（周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.9-10.）其原因在于，在非訴狀態(tài)的民事關(guān)系中，遵循行為人意思自治原則，不可能也無必要規(guī)定當(dāng)事人的行為程序法；在非訴狀態(tài)下的刑事關(guān)系中，若規(guī)定罪犯應(yīng)按一定程序作案，那更是荒謬的。但在行政關(guān)系中，由于行政主體的特殊地位，國家需要對其規(guī)定一定的行為程序，這既是民主與法制的要求，也是科學(xué)與效率的需要。因此在各種行政管理法律中，往往既有行政實(shí)體法規(guī)范，又有相應(yīng)的行政程序法規(guī)范，且二者通常交織在一起，共存于一體。從行政行為角度，任何行政行為都是實(shí)體內(nèi)容與程序形式之統(tǒng)一，任何行政行為都是實(shí)體行政與程序行政之統(tǒng)一。在行政主體行政管理活動(dòng)中，行政主體運(yùn)用行政職權(quán)為相對人設(shè)定實(shí)體上的權(quán)利與義務(wù)，同時(shí)，行政主體又必須依法定的程序來實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利與義務(wù)。

也許正是因?yàn)閺姆ǖ谋憩F(xiàn)形式和行政行為的角度來看，行政實(shí)體與行政程序緊密相關(guān)，不可分割，在“重實(shí)體，輕程序”觀念的影響下，行政實(shí)體代替了行政程序，行政程序的獨(dú)立性及其獨(dú)立價(jià)值被完全抹煞。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，行政程序是現(xiàn)代行政法的重要內(nèi)容之一，行政法治的實(shí)質(zhì)就是依法定程序行政。行政程序作為規(guī)范行政權(quán)、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實(shí)現(xiàn)行政法治的重要前提，而行政程序發(fā)達(dá)與否是衡量一國行政法治程序的重要標(biāo)志，因此現(xiàn)代行政法中，行政程序具有極其重要的法律地位。雖然行政程序與行政實(shí)體相輔相承，密不可分，但行政程序畢竟不能等同于行政實(shí)體，更不能忽視行政程序之獨(dú)立性，不能抹煞行政程序之獨(dú)立價(jià)值。

三、行政程序價(jià)值的反思與重構(gòu)

行政程序價(jià)值，也即是行政程序的法律價(jià)值。在已出版的各種教材和專著之中，僅有少數(shù)學(xué)者對行政程序價(jià)值作了論述。如有學(xué)者認(rèn)為行政程序價(jià)值包括以下幾方面的內(nèi)容：第一，公正性；第二，準(zhǔn)確性；第三，可接受性；第四，效率性。（葉必豐。行政法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1996.125-127.）另有學(xué)者認(rèn)為行政程序具有以下幾個(gè)方面的價(jià)值：一是擴(kuò)大公民參與政權(quán)行使的途徑；二是保護(hù)相對人程序權(quán)益；三是提高行政效率；四是監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)。（姜明安。行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.263-264.）還有一些學(xué)者在談到行政程序價(jià)值時(shí)認(rèn)為“程序即是法”，一味強(qiáng)調(diào)程序正義，程序之價(jià)值只在于程序正義。而更多的學(xué)者則是在其著作中避免直接論述行政程序的價(jià)值，而是將行政程序價(jià)值之內(nèi)容分散于行政程序的目標(biāo)模式、功能、原則和基本制度之中。

綜上所述，我們認(rèn)為學(xué)界在論述行政程序價(jià)值之時(shí)存在以下問題，一是對行政程序價(jià)值概念之理解不當(dāng)，造成程序價(jià)值與程序功能、目標(biāo)模式等概念的混淆，如將“擴(kuò)大公民參政權(quán)”、“保護(hù)相對人程序權(quán)益”等功能方面的內(nèi)容視為價(jià)值的內(nèi)容；二是將程序自身所應(yīng)當(dāng)具備的特性或是應(yīng)當(dāng)達(dá)到的要求視之為程序的價(jià)值，如將準(zhǔn)確性、可接受性等作為程序的價(jià)值；三是對行政程序價(jià)值體系的建構(gòu)不完整，對行政程序價(jià)值所具體包含的內(nèi)容在列舉上不全，且有的相互包含或重合，表現(xiàn)在：一是認(rèn)識(shí)到行政程序?qū)τ谛姓?shí)體的價(jià)值，即程序的工具價(jià)值，卻沒有認(rèn)識(shí)到行政程序也具有非工具性價(jià)值；二是雖也認(rèn)識(shí)到了行政程序的非工具性價(jià)值，但認(rèn)為其非工具性價(jià)值僅僅就是程序正義。這也許是受了一些學(xué)者對民事訴訟程序或是刑事訴訟程序價(jià)值研究的影響。在民事訴訟或是刑事訴訟中，程序特指訴訟程序，學(xué)者研究程序之價(jià)值實(shí)際上就是研究訴訟程序的價(jià)值。而大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為訴訟程序的價(jià)值就是程序正義，從程序設(shè)計(jì)的內(nèi)容上可表述為正當(dāng)程序。（司法界以及研究刑訴、民訴的學(xué)者在論及程序的價(jià)值時(shí)，實(shí)質(zhì)是把司法訴訟程序等同于法律程序，所以他們所論述的程序的價(jià)值實(shí)際上就是訴訟程序的價(jià)值。而在行政法學(xué)界，行政程序是不能和行政訴訟程序劃等號(hào)的。因而只論及程序正義是片面的。）很明顯，行政程序并不是行政訴訟程序，而認(rèn)為行政程序的價(jià)值就是程序正義也是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

鑒于大多數(shù)學(xué)者避開行政程序的價(jià)值而論述行政程序的目標(biāo)模式或是行政程序的功能，有必要區(qū)分這三者的關(guān)系以突出研究行政程序的價(jià)值的意義。行政程序目標(biāo)模式，是指一國行政程序法因理想效果設(shè)計(jì)而確定的主要立法目的及其整合規(guī)則，以及由此呈現(xiàn)出來的總體風(fēng)格和特征，是行政程序價(jià)值取向或價(jià)值模式的法律化。（應(yīng)松年。比較行政程序法[M].北京：法律出版社，1999.43.）行政程序的功能，簡言之就是行政程序所發(fā)揮的作用。我們認(rèn)為行政程序的價(jià)值是一個(gè)最抽象的概念，只有在這一概念的指導(dǎo)之下才能夠更好地研究行政程序的目標(biāo)模式、原則、基本制度和功能。理性的邏輯思維過程是這樣的：首先在設(shè)置行政程序之前就應(yīng)該設(shè)想將要設(shè)置的行政程序它應(yīng)當(dāng)保護(hù)和促進(jìn)哪些價(jià)值，其自身又應(yīng)該具有哪些價(jià)值；其后，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，立法者可以對眾多的價(jià)值取向進(jìn)行選擇，強(qiáng)化某一方面的價(jià)值，這種選擇將使一國的行政程序法形成一定的目標(biāo)模式；然后，在一定的目標(biāo)模式下確立行政程序功能，確立行政程序的原則，制定行政程序的基本制度，具體制度，具體程序規(guī)則；最后，在具體運(yùn)用程序規(guī)則的過程中，去評(píng)價(jià)和判斷行政程序。由此可見，行政程序的價(jià)值是處于第一位的，最最抽象的概念，它對于行政程序的設(shè)置具有至關(guān)重要的意義。

下面將試從一般法律價(jià)值入手建構(gòu)行政程序的價(jià)值體系。

1.法律價(jià)值。價(jià)值本是哲學(xué)的一個(gè)基本范疇。價(jià)值是作為主體的人和作為客體的外界物的關(guān)系中表現(xiàn)出來的客體對主體的效應(yīng)。而在法學(xué)研究中，很難給法律價(jià)值下一個(gè)準(zhǔn)確的定義，按照法理學(xué)界的通說，我們可以從三個(gè)方面來理解這一術(shù)語。第一，是指法律在發(fā)揮其社會(huì)作用的過程中能夠保護(hù)和增加的價(jià)值如秩序、自由、民主、正義、效率等等。法律發(fā)揮社會(huì)作用的目的就在于對這些價(jià)值予以保護(hù)并促進(jìn)其增加。這種價(jià)值構(gòu)成了法律所追求的理想和目的，因此可以稱之為法的“目的價(jià)值”；第二，是指法律自身所具有的“善”的品質(zhì)。此意義上的法之價(jià)值可稱之為“形式價(jià)值”，是指法律在形式上應(yīng)當(dāng)具備哪些值得肯定的好的德性；第三，是指法律所包含的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即是對眾多價(jià)值的評(píng)價(jià)和選擇，是在幾種法律價(jià)值發(fā)生沖突時(shí)，如何評(píng)價(jià)取舍。

2.行政程序價(jià)值。行政程序價(jià)值是相對于行政實(shí)體價(jià)值而言的。前已談到行政程序不是可有可無的，對行政法、行政行為而言行政程序至關(guān)重要，具有其相對的獨(dú)立性和存在的必要性，行政程序之價(jià)值正是基于此而存在的。那么，行政程序的價(jià)值到底包括哪些內(nèi)容呢？我們認(rèn)為相對于行政實(shí)體而言，行政程序價(jià)值包括程序的工具價(jià)值和程序的獨(dú)立價(jià)值兩大類。應(yīng)該說學(xué)界對于行政程序的工具性價(jià)值已經(jīng)有了足夠而全面的認(rèn)識(shí)，我們現(xiàn)在批判絕對的“程序工具論”，但絕不能否認(rèn)程序的確具有工具性價(jià)值。程序法具有為實(shí)體法服務(wù)的天然使命。從實(shí)體與程序、行政實(shí)體與行政程序的關(guān)系之中，我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，實(shí)體與程序密不可分，離開了行政實(shí)體，行政程序難以獨(dú)行，離開了行政程序，實(shí)體也將無從依附。鑒于行政主體運(yùn)用行政權(quán)力作出行政行為之首要和最終目的就是為相對人設(shè)定實(shí)體上的權(quán)利與義務(wù)，其過程也是通過行政程序的一步步向下開展而達(dá)到行政實(shí)體的實(shí)現(xiàn)，我們不能否認(rèn)行政程序之對于行政實(shí)體具有工具價(jià)值。鑒于這一工具性價(jià)值不是通過程序自身表現(xiàn)出來的，而是相對于行政實(shí)體表現(xiàn)出來的，我們亦可稱之為“行政程序的外在價(jià)值”。

關(guān)鍵是，我們不能認(rèn)為行政程序只具有工具性價(jià)值。很明顯，除了相對于行政實(shí)體所表現(xiàn)出來的工具性價(jià)值也即外在價(jià)值之外，行政程序自身還具有其獨(dú)立于實(shí)體之外的價(jià)值即行政程序的獨(dú)立價(jià)值，鑒于這種價(jià)值是行政程序自身所表現(xiàn)出來的，我們也可以稱之為“行政程序的內(nèi)在價(jià)值”。因此，只有從行政程序的工具性價(jià)值和行政程序的獨(dú)立價(jià)值兩個(gè)方面去建構(gòu)行政程序價(jià)值體系，這個(gè)體系才是科學(xué)而完整的。鑒于學(xué)界對于行政程序的工具性價(jià)值已經(jīng)有了足夠的認(rèn)識(shí)，我們在此沒有必要贅述，下面將重點(diǎn)闡述我們對行政程序獨(dú)立價(jià)值的認(rèn)識(shí)。

四、行政程序的獨(dú)立價(jià)值

行政程序的獨(dú)立價(jià)值就是行政程序自身所具有的內(nèi)在價(jià)值。它既不同于行政實(shí)體價(jià)值，也不同于行政程序的工具價(jià)值而是獨(dú)立于二者之外的價(jià)值。作為法的內(nèi)容之一種，行政程序理應(yīng)具有法的一般共性，比照一般意義上的法的價(jià)值，行政程序獨(dú)立價(jià)值也可以從三個(gè)方面來理解：一是行政程序的目的價(jià)值，二是行政程序的形式價(jià)值，三是行政程序價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。作為價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)質(zhì)上是對價(jià)值的評(píng)判與選擇。行政程序價(jià)值內(nèi)容不是惟一的，在眾多的目的價(jià)值之間、形式價(jià)值之間、目的價(jià)值和形式價(jià)值之間都存在著價(jià)值的判斷，在價(jià)值出現(xiàn)沖突時(shí)還存在價(jià)值的選擇問題。可見，價(jià)值的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是內(nèi)含于目的價(jià)值和形式價(jià)值之中的，是在動(dòng)態(tài)的程序運(yùn)行中表現(xiàn)出來的，所以我們將著重從行政程序的目的價(jià)值和形式價(jià)值兩個(gè)方面來論述行政程序的獨(dú)立價(jià)值。

1.行政程序的目的價(jià)值。行政程序目的價(jià)值即行政主體在實(shí)施行政行為的過程中通過嚴(yán)格的程序規(guī)則所要保護(hù)和促進(jìn)的價(jià)值。對于此概念可以從以下兩個(gè)角度分析之：第一，目的價(jià)值在行政程序確立之前就應(yīng)當(dāng)被確立，并在此目的價(jià)值之指引下來設(shè)立行政程序。立法機(jī)關(guān)或是行政機(jī)關(guān)在設(shè)定行政程序之前就應(yīng)當(dāng)有一個(gè)價(jià)值取向，設(shè)想將要設(shè)定的程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)保護(hù)和促進(jìn)哪些價(jià)值，并把此價(jià)值設(shè)立體現(xiàn)于行政程序之中。第二，目的價(jià)值在行政程序的具體運(yùn)用過程中體現(xiàn)出來，并指引著行政行為的具體作出。目的價(jià)值實(shí)際上就是行政程序的精神實(shí)質(zhì)。行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮其行為是否符合行政程序的精神實(shí)質(zhì)，是否保護(hù)和促進(jìn)了程序的目的價(jià)值。

行政程序的目的價(jià)值構(gòu)成了行政程序所要追求的社會(huì)目的，反映著行政程序創(chuàng)設(shè)和實(shí)施的宗旨，它居于價(jià)值體系的主導(dǎo)地位。行政程序的目的價(jià)值內(nèi)容到底包括哪些價(jià)值呢？一般認(rèn)為法所追求的價(jià)值內(nèi)容包括正義、效率、民主、自由、秩序、個(gè)人尊嚴(yán)等等，行政程序的目的價(jià)值也不例外。

（1）正義。正義又可稱之為公正、公平等等。正義是法所要追求的首要價(jià)值。“正義是至高無上的，而社會(huì)正義是首要的正義。”（[美]羅爾斯。正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1988.73.）依公共利益本位論，行政程序所追求的正義應(yīng)當(dāng)是一種社會(huì)正義。行政法調(diào)整的是一定層次的公共利益和個(gè)人利益之間的關(guān)系，在二者之中，公共利益占本位，當(dāng)二者發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)當(dāng)以公共利益優(yōu)先。而公共利益體現(xiàn)的是一種社會(huì)正義。我們認(rèn)為，行政程序在設(shè)定之前、設(shè)定之時(shí)，其所追求的正義是一種社會(huì)正義，以符合公共利益；但是一旦行政程序確立之后，在個(gè)案之中，行政程序追求的則應(yīng)當(dāng)是個(gè)體之正義，應(yīng)力求去維護(hù)相對人的權(quán)益。因?yàn)橄鄬θ水吘故翘幱谙鄬θ鮿莸牡匚唬挥性趥€(gè)案中嚴(yán)格依法定程序追求個(gè)人正義，才可能在總體上維護(hù)公共利益以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。從另一個(gè)角度講，行政程序所追求的正義應(yīng)當(dāng)是過程之正義。正義要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)，這是一個(gè)法律原則。惟有如此才能讓公眾確信法是正義的，從而增強(qiáng)法的公信力并樹立法的權(quán)威。過程之正義正是強(qiáng)調(diào)“意義在于過程之中”。實(shí)現(xiàn)程序的過程也即實(shí)現(xiàn)正義的過程，這里并不強(qiáng)調(diào)實(shí)體上是否一定正義。

（2）效率。效率也是法的價(jià)值的重要內(nèi)容。哲學(xué)意義上的效率是指人的活動(dòng)中的輸出量與輸入量的比值。此處說的效率是行政效率，它是效率在行政管理領(lǐng)域的具體化。它是指一定行政行為在單位時(shí)間和空間所產(chǎn)生的社會(huì)效果與在此行為過程中所付出耗費(fèi)之比率。可以說，效率價(jià)值既是行政程序時(shí)間性的體現(xiàn)，又是對行政程序在時(shí)間上的限制。對于行政法而言，效率重要性尤為突出。因?yàn)樾姓黧w的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間都是有限的，因而就有必要提高行政效率，這對公共利益的維護(hù)和個(gè)人利益的保護(hù)都是有益的。這就要求我們耗費(fèi)最少的行政資源去實(shí)現(xiàn)最大限度的公共利益，具體而言，要通過設(shè)立一套科學(xué)的、合理的行政程序來提高行政效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

以上從正義與效率兩個(gè)方面來論述行政程序的目的價(jià)值。但是正義和效率并不總是統(tǒng)一的，當(dāng)二者相沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何取舍呢？這就牽涉到價(jià)值評(píng)價(jià)的問題。有學(xué)者認(rèn)為行政法在處理效率與公平之間關(guān)系時(shí)應(yīng)該“效率優(yōu)先兼顧公平”，其理由就在于行政法是以公共利益為本位，其所追求的是最大限度的公共利益，并認(rèn)為“效率優(yōu)先兼顧公平”原則應(yīng)當(dāng)成為行政法制實(shí)踐中合理處理正義與效率關(guān)系的指導(dǎo)思想。（有關(guān)行政法上效率與正義的論述。見葉必豐。行政法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1996.周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.關(guān)保英。行政法的價(jià)值定位[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.）當(dāng)然，行政程序目的價(jià)值不僅僅包括正義和效率這兩個(gè)方面，還包括民主、自由、秩序、個(gè)人尊嚴(yán)等一般的法的價(jià)值。但我們認(rèn)為正義和效率是行政程序目的價(jià)值之根本，因而詳細(xì)論述之。

2.行政程序的形式價(jià)值。行政程序的形式價(jià)值，簡言之，就是行政程序自身所應(yīng)當(dāng)具備的“善”的品質(zhì)，或者說行政程序本身就應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)?shù)某绦颉π姓绦虻男问絻r(jià)值也可以從兩方面予以理解，其一，行政程序形式價(jià)值是由行政程序的目的價(jià)值所決定的，并最終去體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)目的價(jià)值。設(shè)置一套完美的行政程序使之具有善的品質(zhì)，就是為了保護(hù)和促進(jìn)目的價(jià)值，否則，無論程序自身在設(shè)置上多么完美，多么善，也只能是毫無意義；其二，對行政程序形式價(jià)值之評(píng)價(jià)可以脫離于實(shí)體之外僅就程序規(guī)則本身作出判斷，看其是否具有善的德性。對行政程序規(guī)則的評(píng)價(jià)可以直接就規(guī)則本身是否合法、是否合理、是否科學(xué)做出判斷，而不必依靠實(shí)體。應(yīng)該說行政程序形式價(jià)值內(nèi)容可以用一個(gè)字來概括即“善”，具體而言就要求程序是“正當(dāng)程序”。“正當(dāng)程序”源于“自然公正原則”，自然公正原則完全是一個(gè)程序性規(guī)則。它的內(nèi)容包括：第一，任何人不得成為審理自己案件之法官；第二，處理糾紛不能偏聽偏信；第三，決定對當(dāng)事人不利的事務(wù)時(shí)，應(yīng)預(yù)先通知當(dāng)事人并給予其發(fā)表意見的機(jī)會(huì)。就行政法而言，行政程序之正當(dāng)性要求程序的合法性、合理性、科學(xué)性、公開性。

（1）合法性。行政法治之實(shí)質(zhì)就是依法定程序行政，因此一個(gè)“善”的行政程序必是由法律明文規(guī)定的行政程序。程序的合法性要求一方面要有事先即已設(shè)定的可以在實(shí)施行政行為時(shí)予以依照的法定程序，另一方面要求行政主體在做出行政行為時(shí)必須且只能嚴(yán)格依照法定的程序，不得在行政法明文規(guī)定之外自創(chuàng)程序或者破壞程序。

（2）合理性。行政程序不僅應(yīng)符合法律要求，還應(yīng)當(dāng)做到客觀、適度，符合行政法的一般法律精神。程序的合理性，要求在設(shè)定行政程序的時(shí)候應(yīng)符合法律的目的，考慮到行政主體和行政相對人的不同地位和特點(diǎn)；在具體運(yùn)用中，應(yīng)在合法之前提下，根據(jù)具體情況選擇合理之程序。

（3）科學(xué)性。程序的科學(xué)性是就程序規(guī)則在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、語言上的要求。在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)真實(shí)，合乎實(shí)際；在結(jié)構(gòu)上，程序規(guī)則各個(gè)組成部分在其組合搭配和排列順序上應(yīng)該層次清楚，內(nèi)在聯(lián)系緊密而構(gòu)成一個(gè)個(gè)有機(jī)的整體；在語言上應(yīng)當(dāng)既準(zhǔn)確無誤，又簡明扼要，既嚴(yán)謹(jǐn)一致，又樸實(shí)無華，明白易懂。

（4）公開性。行為程序調(diào)整的對象雖是行政主體，但是不能秘而不宣，應(yīng)當(dāng)以一定的形式廣泛公開，以便于相對人了解，便于提高行政效率，增強(qiáng)行政行為之可接受性，也有利于監(jiān)督行政主體行使職權(quán)。具體而言程序的公開性一是要求作為行政行為法定程序的公開；二是要求行政主體行政活動(dòng)的公開。

以上四個(gè)方面，合法性是對行政程序的法律要求，合理性是對行政程序的理性要求，科學(xué)性是對行政程序的文理要求，公開性是對行政程序的形式要求，這四個(gè)方面緊密相聯(lián)，高度統(tǒng)一，是對行政程序的整體要求，缺一不可。

至此，我們可以完整地建立起行政程序價(jià)值的科學(xué)體系。行政程序價(jià)值可以分為兩大類，一是行政程序的工具價(jià)值，也可以稱為行政程序的外在價(jià)值；二是行政程序的獨(dú)立價(jià)值，也可稱之為行政程序的內(nèi)在價(jià)值。行政程序的獨(dú)立價(jià)值包括行政程序的目的價(jià)值和行政程序的形式價(jià)值。