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行政訴訟作為一種“民告官”的制度，是民主社會的產物，并隨著民主的發展而逐漸發展完善。在西方國家，行政訴訟制度產生于18世紀的法國大革命之后，在我國則產生于辛亥革命之后，而新中國行政訴訟制度的建立則是十一屆三中全會以后的事了。從行政訴訟制度建立起始，行政訴訟受案范圍問題，一直是行政訴訟乃至整個行政法理論與實踐中一個不能回避的重要課題。近年來，已經有許多學者對我國行政訴訟受案范圍存在的問題，進行了全面、深入的分析，提出了許多完善建議。本文試圖從訴權角度，對行政訴訟受案范圍問題作些探討，為完善行政訴訟受案范圍提供一個視角。

一、歷史與發展：我國行政訴訟受案范圍的演變過程

行政訴訟受案范圍，就是法院可以審理行政訴訟案件的范圍。有狹義與廣義兩種。狹義的行政訴訟受案范圍，是指可以被提起行政訴訟的行政行為的范圍。廣義的行政訴訟受案范圍，包括可以提起行政訴訟的主體范圍，可以提起行政訴訟的行為范圍，可以成為行政訴訟的被告范圍。本文采廣義之含義。

回顧20多年來行政訴訟受案范圍的發展演變過程，大致可以分為四個階段：

1、單項法律法規個別授權階段

我國行政訴訟制度建立之初，行政訴訟受案范圍取決于單項法律、法規的個別授權，沒有單項法律法規授權的，公民、法人和其他組織不能向法院提起行政訴訟。1982年頒布的民事訴訟法試行第2條第2款規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。”按照這一規定，只有某個單項法律具體規定可以向法院提起行政訴訟的案件，法院才受理；法律沒有具體規定的，不能向法院提起行政訴訟。但實際上，行政法規、地方性法規甚至一些地方政府規章或者其他規范性文件，也規定了一些可以向法院提起行政訴訟的案件。針對這種情況，1987年10月9日最高人民法院在《關于地方人民政府規定可向人民法院起訴的行政案件應否受理問題的批復》中指出：“凡是全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律、國務院制定的行政法規、省和直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規、民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例中規定向人民法院提起訴訟的行政案件，如當事人向人民法院起訴，人民法院應予受理，不屬于上述情況的，不應受理。”這一司法解釋適當擴大了行政訴訟的受案范圍，將民事訴訟法規定的法律授權，擴大到法規授權。據統計，到1989年行政訴訟法制定之前，大約有130多件法律、行政法規規定了公民、法人和其他組織可以提起行政訴訟。

2、行政訴訟法有限制的統一授權階段

1989年4月4日，七屆全國人大二次會議通過的行政訴訟法對行政訴訟受案范圍進行了統一授權，有限度地擴大了行政訴訟的受案范圍。具體做法是采用“概括＋列舉＋排除”的方法，通過這三個匝道，對行政訴訟受案范圍作了界定。

（1）概括性規定。行政訴訟法第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”根據這一規定，行政訴訟受案范圍受三個條件限制：一是起訴主體的限制，即提起行政訴訟必須是其合法權益受到侵犯的公民、法人和其他組織，不是權益受害者不能提起行政訴訟。二是行政行為的限制，即提起行政訴訟的行政行為必須是具體行政行為，對抽象行政行為不能提起行政訴訟。三是被告主體的限制，即行政訴訟的被告必須是行政機關，其他組織不能成為被告主體。

（2）列舉性規定。行政訴訟法在第2條規定的基礎上，又在第11條采取列舉的方法，進一步限制行政訴訟的受案范圍。該條規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；（五）申請行政機關保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（六）認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；（七）認為行政機關違法要求履行義務的；（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。”根據這一規定，行政訴訟受案范圍主要限于對公民人身權和財產權方面的行政處罰、行政強制措施、不作為等。對沒有包括在以上規定的案件，該條第2款又作了一個留有余地的規定：“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”為以后的發展留下空間。

（3）排除性規定。行政訴訟法除了通過第2條和第11條對行政訴訟受案范圍作了正面限制外，又在第12條從反面對行政訴訟受案范圍作了更進一步的限制。該條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。”根據這一規定，進一步把國防、外交等國家行為、制定規范性文件的立法性行為、行政機關內部行為、行政終局裁決行為等，排除在行政訴訟受案范圍之外。

3、行政復議法間接擴展授權階段

行政訴訟法頒布實施后，隨著我國民主法治建設的發展，要求擴大行政訴訟受案范圍的壓力越來越大，但由于繁重的立法壓力和行政與司法機關之間認識的分歧，行政訴訟法的修改工作一直未能提到立法機關的議事日程。為了緩解人民群眾要求擴大受案范圍的壓力，1999年4月29日九屆全國人大常委會第九次會議通過頒布的行政復議法間接地擴大了行政訴訟的受案范圍，將絕大多數的具體行政行為都納入行政訴訟的范圍。

行政復議法第5條規定：“公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。”可以申請行政復議的范圍比行政訴訟寬泛得多，幾乎包括所有的具體行政行為。行政復議法第6條在明確列舉了10項具體行政行為可以申請行政復議的同時，在該條第11項中作出兜底規定，公民、法人或者其他組織“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”，都可以申請行政復議。這樣，通過行政復議這一道轉換，不能提起行政訴訟的具體行政行為，只有兩種：（1）不能申請行政復議的案件。行政復議法第8條關于不能申請行政復議的規定，只有兩項：一是“不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。”二是“不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。”（2）法律規定行政復議決定為最終裁決的案件。行政復議法規定復議決定為終局決定的，只有兩項：一是復議法第14條規定，對國務院部門和省級政府的具體行政行為不服，經向該部門或者該級政府申請復議，對復議決定不服申請國務院裁決的，國務院的裁決為最終裁決。二是復議法第30條第2款規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。”

4、司法解釋自我擴展階段

雖然行政復議法間接地擴大了行政訴訟的受案范圍，但進步有限。這是因為：第一，有相當一部分案件等于要求復議前置，即行政訴訟法沒有納入行政訴訟受案范圍的那部分案件，必須先經過復議，對復議決定不服才能提起行政訴訟，影響了救濟效率。第二，行政訴訟法對行政訴訟的起訴主體資格、被告資格、行為等方面的限制，并沒有因為行政復議法的頒布而改變。因此，行政復議法對行政訴訟的受案范圍的擴展是很有限的。為了進一步完善行政訴訟制度，2000年3月10日，最高人民法院廢止了1991年的《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》，重新了《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》。新的司法解釋在行政訴訟法允許的范圍內，根據實踐要求，采取“概括＋排除”模式，對行政訴訟受案范圍進行了重構和擴展。

（1）對原告資格作了從寬解釋。一是將行政訴訟法規定的原告應當是“具體行政行為侵犯其合法權益”的公民、法人或者其他組織，解釋為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織”。這樣，只要個人或者組織與行政行為有法律上的利害關系，即受到行政行為的不利影響，不管是否是行政行為直接針對的對象，都可以提起行政訴訟。二是明確規定具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟。三是授予受害人普遍提起行政訴訟的權利，將治安處罰條例中明確規定的受害人可以提起行政訴訟的權利擴大到其他領域的受害人。四是對“近親屬”概念作了擴大解釋，將具有撫養、贍養關系的親屬納入了近親屬的范圍。五是擴大了法人單位的原告資格。六是確認了復議程序中的利害關系人以及農村土地承包人的原告資格。

（2）對可訴行政行為概念作了從寬解釋。一是明確將事實行為納入行政訴訟的受案范圍。二是明確將雙方行為納入行政訴訟受案范圍。三是將可訴的行政行為從涉及人身權和財產權擴大到其他權益的行政行為。

（3）對被告資格作了從寬解釋。即將“行政機關”解釋為“具有國家行政管理職權的機關和組織”。

（4）對不得提起行政訴訟的范圍作了從嚴解釋。一是將“國家行為”，解釋為“國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為”。二是“具有普遍約束力的決定、命令”，解釋為“行政機關針對不特定對象的能反復適用的行政規范性文件”。三是將“對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”，解釋為“行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定”。四是將“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”中的“法律”，明確為“全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規范性文件”。

很顯然，新的司法解釋大大地擴展了行政訴訟的受案范圍。盡管直接負責該解釋起草工作的江必新同志在其著作中多次聲明：“《若干解釋》并沒有擴大行政訴訟法所規定的受案范圍。”“《若干解釋》擴大了受案范圍，是在《若干意見》基礎上的擴大，并沒有在行政訴訟法的基礎上擴大受案范圍，這一點必須明確。”但不容否認，該司法解釋確實是擴大了行政訴訟法立法本意所確定的行政訴訟受案范圍，但也可以說沒有超出行政訴訟法條文所能包容的范圍，也就是說它是在行政訴訟法條文所能容納的范圍內的創造性發展，這是我國司法能動主義的又一次展露。

二、解讀與反思：我國行政訴訟受案范圍狀況的幾點分析

1、特點

從前面介紹情況看，我國行政訴訟受案范圍，體現了幾個特點：一是，循序漸進。80年代初，我國法制建設剛剛恢復不久，“民告官”幾乎被認為是大逆不道的異端邪說，所以民事訴訟法只是把行政案件作為一種特殊的民事案件做出特別規定，當時幾乎沒有考慮要建立一套相對獨立的行政訴訟制度，這從法院組織法也沒有規定設立行政審判庭可以得到印證。在這種情況下，行政訴訟空間很小是必然的。到了80年代中期，隨著民主法制建設的發展，建立相對獨立的行政訴訟制度才被提上議事日程，但當時司法地位不高，司法資源有限，司法權威微弱，加上行政法律制度特別是行政程序法律制度不健全，行政活動不規范，行政審判缺乏合法性判斷標準，以及行政機關對行政訴訟是否會損害行政效率和行政權威存在較大擔憂，因此，當時本著“先建立制度再逐漸完善”這一立法策略考慮，為了使行政訴訟法能夠順利出臺，行政訴訟法規定的行政訴訟受案范圍比較有限，同時又為后來發展留有一定余地。90年代后期，隨著改革開放的深入和民主法制建設的發展，為進一步擴大行政訴訟受案范圍提供了條件，因此通過行政復議法和司法解釋又進一步擴大了行政訴訟受案范圍。二是，多條腿走路。20多年來，我國行政訴訟受案范圍的發展，并不僅僅依靠行政訴訟法的制定和修改，而是采取多條腿走路的辦法，齊頭并進，走過了從民事訴訟法到行政訴訟法，再到行政復議法和司法解釋這樣一個多形式發展的過程，特別是采取擴張性司法解釋，來發展行政訴訟受案范圍，更是突顯我國法制建設中深受現實主義和實用主義的影響。本來我國作為一個成文法國家，法院的權限和受理案件的范圍，必須通過法律授權，法院只能在法律授權的范圍內行使職權，受理案件。但受司法能動主義思潮影響和在社會實踐對司法不斷提出更多需求的壓力下，司法機關在法律容許范圍內，積極而審慎地不斷自我拓展司法空間，擴大了受理行政案件的范圍。三是，優先保護人身權與財產權。我國行政訴訟受案范圍幾經發展，總的趨向是不斷有所擴大，但保護人身權和財產權始終被放在優先地位，同時不斷擴大和加強對其他權利的保護。

可以說，我國行政訴訟受案范圍的發展，是體現了與時俱進精神的，在發展策略選擇上是明智的，成功的，否則，也許我國行政訴訟制度的建立會被推遲許多年，以至行政法治乃至整個法治建設可能也要因此而放慢。因為，正是由于行政訴訟制度的建立，迫使行政活動必須盡快規范化、法制化，從而催生了依法行政觀念的提出，進而催生了依法治國觀念的提出。因此，我們必須用歷史的眼光實事求是地評價我國行政訴訟受案范圍的發展過程，而不能用現在的社會狀況和認識去責怪前人。包括法治建設在內的任何社會進步和發展，都只能在歷史所能提供的范圍內進行，因此，任何對歷史的評價，必須放到歷史的條件中去分析，任何不顧歷史條件去批評前人的做法，是沒有意義的。

2、問題

但是，如果歷史已經提供了進一步發展的空間，而我們卻因循守舊，或者缺乏智慧和勇氣，不能及時推進社會向前發展，則過錯不在前人，而是我們自己。應當看到，我國行政訴訟的受案范圍，雖然幾經拓展，比行政訴訟制度建立之初已經有了很大發展，但與現代我國政治、經濟、文化發展水平，特別是民主法治建設水平，人權保障要求，還有很大差距。近年來，不少學者對我國行政訴訟受案范圍偏窄已經提出了許多批評和建議。歸納起來，我國行政訴訟的受案范圍主要有以下一些問題未解決：（1）抽象行政行為完全被排除在司法審查范圍之外。（2）行政機關的內部行為一律不受司法審查。（3）涉及政治、教育等權利的行政行為，不論是行政訴訟法，還是行政復議法和司法解釋，都沒有明確是否納入行政訴訟受案范圍。近年來，法院曾經受理過一些涉及教育權利的案件，說明司法實踐已經開始將涉及教育權利的案件納入訴訟范圍。但對涉及政治權利的案件，法院仍持否定態度。比如，江必新認為：“《若干解釋》在對受案范圍進行排除時也沒有明確將直接涉及政治權利的行為排除在行政訴訟受案范圍之外，這是否意味著行政訴訟的權利保護范圍已經擴大到政治權利，回答是否定的。”（4）行政機關對民事糾紛作出的處理決定，對責任事故作出確認等行為，沒有明確納入行政訴訟受案范圍。（5）公安、安全機關作出的扣押、凍結、查封等強制措施，沒有納入行政訴訟范圍。（6）行業協會、社會團體、基層群眾自治組織、學校等其他公共權力組織是否可以作為行政訴訟被告，沒有明確，實踐中雖有先例，但沒有成為制度。（7）導致公益利益受損的行為是否應當允許提起公訴訟，不明確，等等。

總體講，20多年來我國行政訴訟受案范圍雖然有了很大的拓展，但遠沒有獲得根本性的突破，只是在原來的框架內進行了一些修補工作。究其原因，行政權抵制司法權的介入和司法自身缺乏足夠的資源和權威，固然是制約行政訴訟受案范圍進一步擴展的重要因素，但理論研究缺乏新思維，往往是就事論事，局限于就某一項行政行為應當納入行政訴訟范圍的意義和必要性的論證，缺乏整體性解決方案，這是影響行政訴訟受案范圍發展的重要原因。理論的貧乏無力，必然導致實踐的遲疑不決。因此，必須從更深層次上來思考完善行政訴訟的理論基礎是什么，為完善行政訴訟提供強有力的理論支持。

三、訴權分析：完善行政訴訟受案范圍的訴權視角

關于行政訴訟受案范圍的討論，不能就事論事，必須從源頭上加以考察，即必須首先研究清楚為什么要有行政訴訟？為什么要有訴訟？這個問題研究不清楚，就很難搞清究竟哪些案件應當納入行政訴訟受案范圍。

對“為什么要有訴訟”這一命題的研究和解答，形成了訴訟法學上的“訴權理論”。訴權理論是民事訴訟法學的理論基石和出發點。有“無訴權便無當事人”、“無訴權便無訴”、“無訴權便無民事訴訟”之說。訴權是民事訴訟法學的一個核心概念，但刑事訴訟法學和行政訴訟法學卻很少談論訴權。在我國眾多的行政法學和行政訴訟法學教科書和專著中，大多都沒有關于訴權的論述。1999年薛剛凌博士撰寫的《行政訴權研究》是迄今為止所見到的唯一一本論述行政訴權的專著。2002年也是同一作者撰寫的《變遷時代的行政法思考》作為一個問題作了專門論述。有關行政訴權的學術論文，至今未見到一篇。對行政訴權的重視和研究不夠，可以說是導致行政訴訟受案范圍躊躇不前和行政訴訟理論研究難以深入的一個重要原因。

1、訴權概念

通常認為，訴權的概念起源于羅馬。但在羅馬時代，它只具有開始訴訟的含義，并沒有作為實質上的訴權賦予權利人以何種地位。19世紀中葉，德國訴訟法學家薩維尼首先提出私法訴權說，認為法院的保護是個人權利的組成部分，一旦個人權利受到侵犯，實體法上的權利就立刻轉化對侵害者的訴權。私法訴權說認為，訴權是私法上權利的延伸或者變形。19世紀后葉，隨著經濟的發展，文化的進步，法治國家的思想深入人心，人們對國家享有公權的觀念興起之后，訴權的觀念逐漸演變為對于國家的公法上的權利，產生了公法訴權說。這種學說認為，訴權不是對糾紛當事人的實體法上的權利，恰恰相反，而是對國家的公法上的請求權。

公法訴權說，以應該承認哪種程度的請求權為標準，可以分四類：一是抽象的訴權說，又稱形式訴權說。認為訴權是當事人能夠向法院提起訴訟，請求作出判決的權利。這一學說不要求法院的判決是否對自己有利，只要允許起訴，由法院對訴訟作出裁決即可。二是具體的訴權說，又稱勝訴權說，或權利保護請求權說，認為訴權是當事人就具體內容請求法院作出利已裁決的權利。三是本案判決說。認為訴權是法院作出本案判決的權利。四是訴訟內訴權說。認為訴權是請求人要求國家司法機關作出適合于實體法的司法行為的權利。按照這一學說，訴權是請求裁決權發動的權利，權利的主體是請求人，相對人是國家。這一學說實際上又回到了抽象訴權說的起點。所以，有的學者將公法訴權分為三類，即抽象訴權說，具體訴權說，判決請求權說。

前蘇聯民事訴訟法學家顧爾維奇在其《訴權論》中提出訴權應該包含三部分：（1）程序意義上的訴權，即起訴權；（2）實體意義上的訴權，即勝訴權；（3）認定主體資格意義上的訴權。蘇聯民事訴訟法理論在此基礎上，保留了訴權的前兩重涵義，形成了二元訴權說。二元訴權學說實際上是具體訴權說的變種，并沒有完全超越具體訴權說，形成自己的訴權概念，只是將具體訴權說的程序保護要件和實體保護要件作為兩種訴權分開定義而已。我國民事訴訟法理論深受“二元訴權說”的影響，只是有些偏重于認為訴權是程序上的權利，有些偏重于認為訴權是實體上的權利。但目前二元訴權說在我國已經受到了許多學者的質疑，認為這種說學在理論上和實務中都存在著許多難以自圓其說的地方。（1）認為把程序上的訴權稱之為起訴權，否定了被告的訴權；有的則把被告的應訴也理解為是起訴權的另一層含義，這是對起訴權的曲解。（2）認為將實體上的權利界定為勝訴權、請求權，也不科學。因為任何一個訴訟必有一方勝訴、一方敗訴，或者雙方均敗訴。這樣勢必有一方不享有訴權。另外，把實體意義上的訴權理解為請求權也不合適，否定了被告有實體意義上的訴權，也忽視了義務主體起訴的情況，事實上義務主體也有向法院提出司法保護的權利。（3）在訴訟實踐中區分兩重意義上的訴權相當困難而且沒有必要。因此，有的學者認為，訴權是一項訴訟權利不包括實體上的權利，但它與實體權利有必然的聯系。

從訴權的發展過程中可以看出，關于訴權的概念，在民事訴訟法學界有多種觀點。常怡主編的《比較民事訴訟法》將民事訴權定義為“當事人因民事實體權利義務關系發生爭議或者處于不正常的狀態，請求司法機關（法院）作出裁判，確認民事實體權利義務關系，排除侵害的權利就是訴權。因此，訴權就是民事權利義務爭議的司法保護或者司法解決請求權。”這一定義比較符合現代訴權觀念。第一，它沒有把實體權利義務爭議，作為訴權產生的唯一條件，而是把實體權利義務關系的不正常狀態也列為訴權產生的條件。第二，它沒有把訴權僅僅看作司法保護權請求權，而且包括了司法解決請求權。這樣大大擴展了訴權的內涵，使之更加符合現代社會對訴權的要求。可惜的是，作者并沒有把這一觀點一以貫之，他在后面關于訴權內涵的剖析中，又拋棄了自己的這一定義。參照這一民事訴權的定義，我們可以將一般訴權定義如下：訴權是當事人為保護其實體權益或者確認實體權利義務關系，請求法院以國家審判權的名義進行審理并作出裁判的權利。根據這一定義，訴權的基本含義包括以下幾個方面：

（1）訴權是與實體權益或者實體權利義務關系緊密相聯系的權利。訴權不是一項抽象的權利，離開具體的實體權益或者實體權利義務關系，訴權便無從談起。所以，訴權總是與一定的實體權益或者實體權利義務關系相聯系。實體請求權是訴權的出發點和歸宿。但訴權又是一項獨立的權利，并不以實體權益或者實體權利義務關系是否真實存在為前提。也就是說，不論法院裁判的結果，當事人是否勝訴，都不影響當事人在整個訴訟過程中所應享有的訴權。當事人的訴權不因是否真實享有實體權益或者存在實體權利義務關系而被剝奪或者削減。

許多學者在關于訴權的定義中，大多把實體權利義務爭議作為訴權存在的前提。認為“無爭議便無訴權”。但實踐中有些訴訟，并不存在實體權利義務爭議，比如有些離婚訴訟，雙方對解除婚姻關系的意愿是一致的，并沒有爭議，只是因為到民政部門辦理離婚手續要求有單位證明，他們不愿意找單位開證明，而到法院提起訴訟則不需要單位證明，所以他們提起訴訟并不是因為有爭議，而是要求通過司法確認解除婚姻關系。所以，訴權是與實體權利義務關系有密切聯系的一項權利，但不一定都存在實體權利義務爭議。

（2）訴權是請求司法審理作出裁判的權利。人作為一種社會動物，以群體方式生活在一個共同的空間里，難免會發生各種各樣的關系、矛盾和糾紛。為處理這些關系、矛盾和糾紛，社會創造和發展出了各種各樣的解決方式，包括民間調解、社會仲裁、行政調解、行政裁決、司法裁判，還有私下了結，等等。司法是以國家全體人民名義建立、以國家強制力為后盾的一種處理關系、矛盾和糾紛的機制。訴權是要求以國家審判權名義對當事人之間的實體權益或者實體權利義務關系進行審理并作出裁判的權利。所以，訴權是在法院里行使的一項權利。不是在法院里行使的其他請求權，比如請求行政機關解除關系或者提供保護的權利，申請行政復議的權利，申請仲裁的權利等，都不屬于訴權。

許多人認為訴權是一項司法救濟權、司法保護權，這是不全面的。如前面所說，有些訴訟只是要求通過司法確認權利義務關系，雙方并不存在一方權益受到損害的問題，不存在請求司法救濟或者司法保護問題。所以，訴權是請求司法保護或者請求司法解決的權利。

（3）訴權是當事人雙方都享有的權利。訴權是一種司法解決請求權，歸雙方當事人共同享有。訴權包括起訴權、陳述權、答辯權、反訴權、質辯權、獲得裁判權等。當事人雙方所享有的訴權的具體內容雖然會有所差別，但總體上是平衡的。比如，起訴權屬于原告，但答辯權、反訴權則歸被告享有，而質辯權、裁判權則歸雙方共同享有。

（4）訴權貫穿于訴訟的全過程。在整個訴訟過程中，當事人雙方始終享有訴權。“無訴權便無當事人”。當事人進入訴訟是因為他享有訴權，當事人能夠繼續參加訴訟也是因為他享有訴權。司法權是一種被動的公共權力。司法活動是一種中立的活動。任何訴訟必須是當事人的訴權與法院的審判權相結合才能正常進行。沒有當事人的訴權，訴訟程序不會啟動；沒有當事人訴權的支撐和推動，訴訟程序不可能繼續。所以，訴權是支撐和推動訴訟開始、發展的重要動力。沒有當事人的訴權，就沒有訴訟。

2、訴權的性質

訴權的性質，即訴權的屬性。薛剛凌博士將訴權的性質概括為四個方面：（1）訴權是公民的基本權利之一，是一種普遍的權利。（2）訴權是一種公法的權利。（3）訴權是一種程序性的權利。（4）訴權貫穿于訴訟活動的全過程。顯然，第四點屬于訴權所應有的內涵，不是訴權的屬性。第三點學界有不同意見。筆者不贊成將訴權僅僅理解為程序性權利。從外部表現形式看，訴權確實表現為起訴、陳述、答辯、質辯、反訴、上訴等一系列程序性權利。但訴權雖與實體權利有緊密聯系，但決不只是實體權利的附庸，不只是為實體權利服務的純程序性權利，而是一項相對獨立的權利。雖然訴訟往往是因為實體權利義務關系存在爭議而引起，但也有一些訴訟并沒有實體權利義務爭議，更不存在實體權利義務的損害，而只是希望通過訴訟來確認或者解除某種權利義務關系；而某些公益訴訟當事人之間可能并沒有實體權利義務關系，只是雙方對什么是公益的認識不同，希望通過訴訟解決認識分歧。因此，訴權是既與實體權利義務關系有密切聯系，又相對獨立于實體權利義務關系的一項權利，它具有自己獨立的價值，而不只是為實體權利義務服務的程序性權利。據比較法研究發現：“羅馬法首先發達的是‘訴權’（actio），訴權不同程序不同，訴權的逐漸增加意味著實體法被創制。”在美國，訴權是受憲法正當程序條款保護的權利，而正當程序決不只是公民的一項程序性權利，而且是公民的一項實體性權利。作為一項實體性權利，它可以對抗其他實體性權利義務要求，也就是說，如果其他法律規定的實體性權利義務不符合正當程序原則，將不受正當程序條款保護。我國憲法沒有正當程序條款，但通過訴權的行使，修正、補充實體法的權利義務分配并不少見，因此把訴權僅僅看作程序性權利，未免失之偏頗，需要根據現代法治精神賦予其新的、更豐富的內涵。

筆者研究認為，訴權的性質，可以從以下幾個方面分析：

（1）訴權是一項基本人權。人權是人之所以成為人所應當享有的權利。訴權作為一項基本人權，是民主與法治發展到一定階段的必然要求。早在1948年12月聯合國大會通過的《世界人權宣言》第8條就明確規定：“任何人當憲法或法律所賦予他的基本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救。”所以，“在法治國家，請求法院作出裁決，這是人民對于國家享有的基本人權。”訴權作為一項基本人權，更具有基礎性意義，是評價憲法和法律關于訴權規定是否具有妥當性、合理性的標準。正如莫紀宏教授所說：“司法是人權法律保護的最后屏障。”“訴權是獨立于司法權的一種人權，并且具有高于司法權的法律效力。”也就是說，訴權作為基本人權，是包括司法權在內的任何國家權力所不能剝奪的。

（2）訴權是一項制度性人權。“民主、自由、人權，一個根本的問題，是人在自然界和人類社會的生存權和發展權，也就是人能否真正掌握自己命運的權利。”在文明前社會，人的命運受自然所控制。只有當人類理性覺醒之后，建立起共同生活的制度，大家在制度框架內處理相互間的權利義務關系，人類才開始擺脫自然的支配，走向文明。訴權是文明社會所建立的保障人權的一項重要制度，是人權從“應然”走向“實然”的制度保障。莫紀宏教授進一步提出：“訴權是現代法治社會中第一制度性的人權”。認為“訴權的重要特征是給予了每一個公民個體以制度上的表達自己意志的途徑，……訴權可以更直接地通過法律制度來保障每一個公民個體自由表達自己的意志，通過個體意志最大化的法律表達來達到人民整體意志的最大值。”因此，他認為“從法律制度上來看，相對于政府的保障責任而言，惟一可以從平等性和窮盡性來保障法律上人權的實然性的只有訴權，也就是法律制度應當保證公民個人可以享有自由地陳述保障人權要求的權利。”訴權作為一項制度性人權，它是通過司法以和平的、規范化的方式解決權利義務關系的一項重要途徑。

（3）訴權是一項憲法性權利。訴權作為一項基本人權，是現代憲法所保障的一項公民基本權利。許多國家都在憲法明文規定了訴權，比如意大利憲法第24條：“所有人都可以起訴，以保護自己的權利和利益。在訴訟的任何階段和任何情況下，辯護均為不得侵犯之權利。應以特別法規保障貧窮者擁有在任何法院起訴和辯護手段。”日本憲法第32條規定：“不得剝奪任何人接受審判的權利。”俄羅斯憲法第46條第1款規定：“保障對每個人的權利和自由提供司法保護。”第47條第1款規定：“任何人不得被剝奪在法律劃歸管轄的法庭上并由相應的法官審理其案件的權利。”有些國家雖然沒有明示規定，但由憲法某種概括性條款所包含，比如美國憲法第五修正案和第十四修正案就將訴權包含在“正當程序”條款之中。我國早在1911年辛亥革命后制定的《臨時約法》第9條就明確規定：“人民有訴訟于法院，受其審判之權。”我國現行憲法沒有關于訴權的明確規定，但并不等于否定訴權是一項憲法性權利。憲法第2條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”這就決定了任何國家權力都必須為人民所用，任何國家機關都必須為人民利益提供保障。

（4）訴權是一項公法的權利。訴權不是個人對個人的一項私法權利，而是個人對國家的一項司法解決請求權。美國著名法學家G.勒斯克說：“社會的每一個成員都有權通過法院強制實現對于社會的其他成員的任何請求。如果某人有一項請求，并確有正當根據認為這項請求是合乎實際的，那么他便有權向法院起訴以實現這一請求”。訴權是國家為個人實現自己的要求而提供的一種司法解決途徑，是一項公法的權利。

3、訴權的特點

訴權具有以下三個特點：

（1）普遍性。訴權不僅是一國國民所享有的一項權利，也是任何受該國法律管轄的個人所享有的一項權利；不僅是個人所享有的一項權利，也是法人和其他組織所享有的一項權利；不僅存在于民事訴訟過程中，也存在于刑事訴訟、行政訴訟過程中；不僅存在于起訴之后的訴訟全過程，也存在于起訴之前。訴權作為一項基本人權，一個人從出生到死亡始終享有訴權，只要他認為自己的權利受到損害或者認為有必要通過司法確認某種權利義務關系，就有權提起訴訟。所以，普遍性是訴權的一個重要特點。

（2）平等性。訴權由每一個公民平等所享有，不只是某一部分人所獨有。在訴訟過程中，訴權由當事人雙方平等所享有，任何一方都沒有優越于另一方的訴權。當然，雙方當事人在訴訟中所享有的具體訴訟權利會有所不同，但在總體上雙方權利是平等的。

（3）自主性。訴權由個人和組織自主享有，由每一個人和組織自主決定是否行使，包括自主決定是否提起訴訟，是否繼續參加訴訟，在訴訟中是否行使實體請求權或者某項訴訟程序權利，等等。除法定人，未經授權委托，任何人不能代替另一個人或者組織行使訴權。在訴訟過程中，當事人有權自主決定提出或者放棄某項實體權利的請求，有權自主決定行使或者放棄某項訴訟程序權利。一旦當事人放棄請求某項實體權利或者放棄行使某項訴訟程序權利，任何人不能強迫提出請求或者行使這一權利。

四、原則與模式：完善行政訴訟受案范圍的幾點設想

從上面關于訴權的討論得知，任何訴訟，包括刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟，其邏輯前提是人人享有訴權這一基本人權。因此，關于為什么要有行政訴訟受案范圍和如何確定行政訴訟受案范圍的討論，必須從這一前提出發，才能獲得一個比較正確的結論。下面，以訴權作為出發點，就確定行政訴訟受案范圍應遵循的原則和確定行政訴訟受案范圍的模式，作些探討。

（一）確定行政訴訟受案范圍應當遵循的原則

從訴權的性質角度，確定行政訴訟受案范圍，應當遵循以下幾項原則：

1、人權保障原則。為行政訴訟劃定一個受案范圍，其實質是對訴權的限制，也就是對一項基本人權的限制。人權不是絕對的，不是毫無邊際不受任何限制的。但人權作為目的，具有終極性價值，因此，任何對一項基本人權的限制，其正當性只能來自對另一項基本人權的保護，并必須是通過這一限制且只能通過這一限制，才能更好保護另一項基本人權。任何不是出于人權保護的同樣目的而限制人權的做法，都是不具有正當性的。但這里所講的另一項基本人權，并不限于某一個人的另一項具體的基本人權，也不限于另一個人的某一項具體的基本人權，而是包括從社會資源的最優配置和效益最優角度，對某一項基本人權的限制，是有利于另一項基本人權（包括個人和集體的）的實現。

2、司法資源的最優使用原則。有限的資源，總是應當最優先使用于最需要的地方和最有效益的地方，這是一個社會能夠具有活力和發展繁榮的至關重要因素，當然也是有效保障人權的重要因素。司法資源作為一種公共資源，屬于全社會所共有。一個社會的司法資源總是有限的，不可能滿足所有訴訟要求，而只能用于那些最應當被優先考慮的案件，以達到司法資源使用的最優效益。一個人或一部分人占用過多的司法資源，必然會減少甚至排除另一個人或者另一部分人使用司法資源的機會，從而損害了另一個人或者另一部分人的人權。絕對的正義是不存在的。容忍微小的不正義，是人類社會共同生活所必不可少的美德。因此，行政訴訟受案范圍的確定，必須根據整個社會的司法資源擁有量和社會所能承擔的數量，優先提供給那些最應當優先保護的訴權利益。

3、司法最優解決原則。司法不是萬能的。司法只是解決社會問題的多種途徑之一種，不可能解決所有社會問題。司法是社會問題的一種法律解決途徑，它只能解決法律范圍的問題，不屬于法律的問題，司法是無能為力的。將不適宜司法解決的問題交給司法解決，不僅不利于該問題的公正而有效率的解決，而且也是一種司法資源的浪費，損害其他需要獲得司法保護的人權要求。當然，在一個法治完善的國家，多數問題都可以歸為法律問題，但即使是最發達的法治國家，仍然存在許多法律無能為力的問題。而且，即使屬于法律的問題，也不是都適宜由司法解決，司法只能解決那些有比較明顯和相對穩定的法律界線的問題，沒有明顯的法律界線或者易變性很強的問題，司法解決并不具有優勢，因此，也不宜交由司法解決。

4、發展原則。社會是發展的，人的認識是發展的，社會司法資源也是發展的，社會解決自身問題的方式也是發展的，因此，行政訴訟受案范圍不應是封閉的、僵化的、一成不變的，而應當是開放的、能夠回應社會需要的、具有發展潛力的。

以上四項原則，不僅是確定行政訴訟受案范圍應當遵循的準則，實際上也是確定司法機關受理其他案件范圍應當遵循的準則，也就是說，它是司法途徑解決社會問題的界線。

（二）確定行政訴訟受案范圍模式比較

當今世界，確定行政訴訟受案范圍的做法，大致是兩種：一種是法定式，即通過法律確定行政訴訟受案范圍。如美國、日本、德國等等。美國是實行不成文法的判例法國家，但行政訴訟受案范圍卻基本上依據行政程序法和其他有關法律的明確規定，只是后來通過直接適用憲法的正當程序條款，以判例形式進一步擴展了行政訴訟的受案范圍。一種是判例式，即通過判例確定行政訴訟受案范圍，如英國、法國等。英國作為判例法國家，沒有統一的行政訴訟法，行政訴訟范圍主要依據判例和習慣。法國是實行成文法的大陸法系國家，但法國的行政訴訟受案范圍卻主要依據判例。法國“法律可能規定某一特定事項屬于行政審判范圍，但是沒有規定一個普遍性的行政審判標準，或者列舉審判事項。法國行政審判的權限除法律所特別規定的事項以外，一般性的標準由權限爭議法庭的判例和行政法院的判例所確定。”

至于如何確定具體的行政訴訟受案范圍，可以分為五種模式：

1、概括模式。如美國、日本、奧地利、比利時等。美國法院受理行政訴訟案件的主要法律依據是憲法第5修正案和第14修正案的“正當程序”條款和行政程序法。美國行政程序法第702條規定：“因機關行為而使其法定權利受到侵害的人，或者受到有關法律規定范圍之內的機關行為的不利影響或損害的人，均有權要求司法審查。”但“本條規定不：（1）影響對司法審查的其他限制，或者法院依據其他適當的法定理由或衡平法理由不予受理或駁回救濟請求的權力或職責。（2）授予準許救濟的權力，如果其他允許起訴的法律明示或暗示應禁止給予所請求之救濟。”日本現行憲法規定，國民“接受審判的權利”不可剝奪。二戰后，日本現行憲法規定：“行政機關不得施行作為終審的審判。”法院法規定：“法院審判一切法律上的爭訟。”《行政案件訴訟法》概括規定了抗告訴訟、事當人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟4種類型的行政訴訟，不列舉具體案件。

2、列舉模式。如瑞士、瑞典、意大利、澳大利亞、二戰前的日本等。瑞士聯邦憲法第114條規定：“聯邦行政法院受理法律所規定的聯邦行政訴訟。聯邦行政法院還受理聯邦法律規定由該法院而不是由其他專門法院審理的聯邦行政懲戒事項。聯邦行政法院執行聯邦法律以及聯邦議會批準的條約。各州有權委托聯邦行政法院審理各州的行政訴訟，但須經聯邦議會批準。”根據這一規定，瑞士行政法院受案范圍主要根據法律的具體規定，應歸為列舉模式。瑞典行政法院負責受理涉及稅務的案件、由國家機關失職引起的案件、涉及社會保險的案件等，也屬于列舉模式。二戰前，日本明治憲法排斥司法法院審理行政案件，因此，日本在行政機關內專設行政法院管轄行政訴訟。這時行政訴訟的范圍采取列舉主義，僅限于法規承認的爭訴事項，訴訟范圍十分狹窄。“行政法院只審判法律、敕令允許向法院起訴的事項”，即：（1）有關租稅及手續費課賦的案件，但海關關稅除外；（2）關于租稅滯納的案件；（3）關于拒絕或取消營業執照案件；（4）關于水利及土木案件；（5）關于評定土地官民所有的案件。

3、排除模式。如英國、法國、芬蘭等。在實行排除模式的國家，除了排除性內容，其余都是司法可以審查的范圍。英國排除的范圍，主要是三個方面：（1）可以拒絕司法審查的情況，包括：當事人申請不合理的遲延；當事人本身有過失；當事人知道公共機構作出決定時存有偏私情況而不提出異議，或當事人對自己的防衛權受到妨礙而不提出異議；具有軍事性質的機構的內部紀律處分；對于純屬團體內部的事務；當事人另有其他救濟手段時；法院認為救濟手段不能達到目的時。（2）不受法院管轄的行為，即國家行為。（3）法律規定排除司法審查的情況。法國排除的范圍包括私人行為、立法機關的行為、司法機關的行為、外國機關的行為、政府行為五類。

4、概括＋排除模式。如德國、韓國等。德國基本法第19條第4款規定：“任何人的權利如遭到公共機關的侵犯，可向法院提出訴訟。如管轄范圍沒有明確規定，可向普通法院提出訴訟。第10條第2款第2句不受本款條文的影響。”《聯邦行政法院法》第40條第1款規定行政訴訟的受案范圍：“所有不屬于憲法范圍的公法爭議，如果聯邦法律沒有明確地規定由其他法院處理，都可以提起行政訴訟。州法領域的公法爭議可以由州法分配給其他的法院處理。”從基本法和法院法以上規定可以看出，他們是概括規定了行政訴訟的受案范圍，但排除了兩種案件：一是憲法范圍的案件。憲法范圍的案件由憲法法院處理。二是基本法第10條第2款第2句規定的案件。該款規定，郵政和電信秘密權利可以依法限制，“任何這種限制不得告知有關人員，案件不得向法院提出訴訟而以議會指定的機構和附屬機構進行復查來代替。”

5、概括＋列舉＋排除模式。就目前所掌握的資料看，采用這一模式的就我國，還沒有發現其他國家采用。

以上5種模式，只是大致的劃分，不是絕對的，特別是概括模式、排除模式、概括＋排除模式三者之間，更難區分得非常清楚。大致區分標準是：有比較明確的概括性要求，但沒有明確的排除性界線的，歸為概括模式；沒有明確的概括性要求，但有比較明確的排除性界線的，歸為排除模式；既有概括性要求，又有明確排除界線的，歸為概括＋排除模式。

在以上5種模式中，如果按行政訴訟受案范圍的寬窄和靈活性大小編排一個順序，大致是排除模式、概括模式、概括＋排除模式、概括＋列舉＋排除模式、列舉模式。也就是說，一般來講，采取排除模式的，往往行政訴訟受案范圍比較寬，靈活性較強，其次是概括模式，采取列舉模式的，行政訴訟受案范圍最窄，靈活性最差。

（三）我國行政訴訟受案范圍的重構方案

1、模式：抽象概括＋具體排除

我國采取概括＋列舉＋排除，可以說是比較獨特的一種模式，這是當時歷史條件所決定的，曾經起過一定的積極作用。一是，比較清楚地界定了受案范圍，具有較強的可操作性；二是，通過這一模式對行政訴訟受案范圍進行了比較嚴格的限定，減輕了行政機關的抵觸和疑慮，避免因司法資源不足出現負荷過重的情況，有利于行政訴訟制度的順利建立，體現了“先建立制度后逐漸完善”這一指導思想；三是，具有一定的發展空間，為后來逐步擴大受案范圍留有一定余地。但現在看來，這種模式的僵化弊端越來越明顯，可擴展空間十分有限，不能充分保障訴權的實現，不能適應不斷發展的人權保障要求，不宜繼續采用。

筆者以為，從充分保障訴權角度，比較理想的模式是排除模式，即原則上凡個人和組織向法院提起行政訴訟，法院都應當受理，只有在少數同樣出于保障人權需要的例外情況下，法院才可以根據法律明確規定不予以受理。但考慮到我國立法實踐和執法機關、老百姓已經習慣于法律要有正面關于適用范圍的規定，因此，退而求其次，可以考慮采用概括＋排除模式。但概括又可以進一步分為抽象概括和具體概括，我們宜采取抽象概括，即對起訴主體、被告資格、行為只作高度抽象概括規定。排除也可以進一步分為抽象排除和具體排除，我們宜采取具體排除，即對應當排除的范圍做出明確具體的列舉。也就是說，我們所要采取的模式，準確講應當是“抽象概括＋具體排除”模式。

2、受案范圍的具體表述

抽象概括，可以考慮：凡自然人、法人或者其他組織對行政機關或者其他行使公共權力的組織作出的行為不服，可以向法院提起訴訟，除法律另有明確規定外，法院應當予以受理，依法做出裁判。按照這一概括性表述，凡自然人、法人或者其他組織提起訴訟，除法律有明確排除規定外，法院都應當受理，不得拒絕，然后根據案件的性質，由法院決定適用行政訴訟程序或者民事訴訟程序。也就是說，法院應當統一受理各類應由法院受理的案件，分別不同程序進行審理，不得以不屬于行政訴訟案件為由而由拒絕受理。在統一受理的前提下，凡依職權作出、應由作出該行為的行政機關或者其他行使公共權力的組織負舉證責任的案件，適用行政訴訟程序；凡不屬于依職權作出、應由主張權利一方負舉證責任的案件，適用民事訴訟程序。

具體排除，應當限于兩種情況：一是司法不能。即不屬于法律問題，缺乏比較明確的法律界線，無法由司法依法作出裁判的問題，或者屬于法律問題但司法缺乏足夠的權威資源無力承擔的問題。不能為而強其為之，必然會適得其反。二是司法無效率。即由司法解決，不具有優勢，明顯存在浪費司法資源的情況。具體講，應當排除司法解決的問題，主要應限于以下4個方面：（1）屬于政治決策行為。政治問題往往具有很強的策略性、時段性，缺乏清晰的法律判斷標準，主要應當依靠政治領導人的智慧和民主途徑解決，不宜由司法解決。（2）屬于軍事行為。軍隊是保衛國家、抵御侵略的一種特殊力量，軍事行動具有特殊性、緊急性、臨時性的特點，主要應當依靠政治領導人的智慧和軍隊的特殊管理機制和特殊法律救濟制度來解決，不宜由司法解決。（3）屬于內部紀律問題。紀律問題往往是一個機關、一個單位、一個組織內部的問題，具有內部性、自愿性的特點，也具有較強的靈活性和可變性。比如，在某一特殊時期，可能提出較嚴厲的紀律要求，就象在這次抗非典時期，各機關、單位往往對其內部工作人員提出了更高的紀律要求，并對違反者處以比平時更加嚴厲的處分，這是必要的、合理的。因此，紀律問題，一般不適宜司法機關來處理。但紀律問題也不應被絕對地排除在司法管轄范圍之外，當紀律問題同時也是法律問題或者演變為法律問題時，則應當納入司法解決范圍。比如，開除、辭退處分，既是一種紀律處分行為，同時也是一種解除勞動合同關系的法律行為，所以，既是紀律問題，也是法律問題，則可以成為司法解決的范圍。還有，對紀律處分所依據的事實問題，具有客觀性、確定性，如果對此發生爭議，紀律問題就演變為依法辦事的法律問題，也是可以成為司法解決的范圍。但對是否給予警告、記過、記大過處分，還是給予留職察看、降職降級等處分，則屬于內部和不具有確定性判斷標準的紀律問題，不宜由司法解決。（4）其他由司法解決或者訴訟解決不是最優途徑的問題。除前面3個方面的問題不宜由司法解決外，還有一些問題雖然屬于法律問題，但由于司法缺乏足夠權威難以有效解決，或者采取訴訟途徑解決缺乏效率，也不宜由司法解決或者不宜由司法采取訴訟的途徑來解決。比如，公安機關從事的刑事偵查行為，當然是行政行為，也應當受到司法審查，但如果采取訴訟的途徑來解決刑事偵查過程中發生的爭議，則顯然缺乏效率，會減損公安機關的偵查能力。因此，對刑事偵查行為不宜通過行政訴訟的途徑來解決，而應當通過其他途徑來解決，比如通過刑法將刑訊逼供規定為犯罪、通過刑事訴訟法規定違法獲得證據無效、通過國家賠償法規定受害人可以請求國家賠償等制度來解決。又如，抽象行政行為是否納入訴訟范圍，不在于抽象行政行為應該不應該受司法審查，而在于司法是否有能力進行審查，是否比其他審查方式更有效。就目前我國司法機關的地位、權威和司法人員的素質而言，對規章和規章以下的抽象行政行為，由司法機關進行審查是可行的，有效的，應當納入行政訴訟受案范圍；但對行政法規和國務院的其他抽象行政行為，司法機關還不具備足夠的權威進行審查，因此，目前還不宜將行政法規和國務院的其他抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

總之，訴權作為一項制度性基本人權，必須得到充分的保障。除屬于以上幾種情況應由法律明確予以排除的以外，其他案件一經起訴到法院，法院都應當予以受理。法院作為一種公共資源，作為社會糾紛的最后解決手段，沒有自行拒絕受理自然人、法人和其他組織依法提起訴訟的權力。法院應統一受理各類案件，不能以不是行政案件為由而拒絕受理，至于哪些案件應當適用行政訴訟程序，哪些應當適用民事訴訟程序，可以通過判例逐步予以明確。

Abstract：Presently，academicdiscussionsaboutthescopeofAdministrativelitigationsusuallyaimatspecificpoints，lackofcomprehensiveandintegratedsolutions.Righttosueisafundamentalinstitutionalright，aconstitutionalright，whichfeaturesuniversality，equalityandself-autonomy.Onlygroundedontheprotectionofanotherfundamentalhumanrightcantherighttosuebelimitedundercertainconditions.Fromtheperspectiveoftherighttosue，allthecasesthatbeforethecourtshouldbeaccepted，withfewexceptionsofthecases，expresslyprovidedbylaws，thataresubjecttojudicialincapabilityorextremejudicialinefficiency.Courtsshouldacceptandhearallthecasesatfirst，andthendecidewhichproceduregoverns，i.e.，whichcaseshouldbetrialedbyAdministrativeProcedureorCivilProcedure，withtheestablishmentofacaselawtradition.

（2003年5月30日完成初稿，6月22日修改。）

「注釋」

見王漢斌1989年3月28日在七屆全國人大二次會議上所作的《關于<中華人民共和國行政訴訟法（草案）>的說明》。

參見江必新著：《中國行政訴訟制度之發展—行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版，第33—35頁。

參見江必新著：《中國行政訴訟制度之發展—行政訴訟司法解釋解讀》，第31—32頁。

見江必新著：《中國行政訴訟制度之發展—行政訴訟司法解釋解讀》，第29頁、第105頁注釋（1）。

見江必新著：《中國行政訴訟制度之發展—行政訴訟司法解釋解讀》，第239頁。

參見應松年周衛平：《法律法規授權的行業協會與行政訴訟》，載《法制日報》2002年2月24日。《完善行政訴訟法專家談》，載《法制日報》2002年3月2日。江必新著：《中國行政訴訟制度之發展—行政訴訟司法解釋解讀》，第239—246頁。袁曙宏、李洪雷：《我國行政訴訟制度的完善》，載《行政法論壇》第5卷，法律出版社2002年6月第1版。

見常怡主編：《比較民事訴訟法》，中國政法大學出版社2002年12月第1版，第135頁。

薛剛凌著：《行政訴權研究》，華文出版社1999年5月第1版。《變遷時代的行政法思考》，學苑出版社2002年3月第1版。

參見常怡主編：《比較民事訴訟法》，第135—146頁。

見薛剛凌著：《行政訴權研究》，華文出版社1999年5月第1版，第2－3頁。

見常怡主編：《比較民事訴訟法》，第148頁。

見常怡主編：《比較民事訴訟法》，第138—139頁。

見常怡主編：《比較民事訴訟法》，第139頁。

見薛剛凌著：《行政訴權研究》，第9—12頁。

[日]谷口安平著：《程序的正義與訴訟》，中國政法大學出版社1996年1月第1版，第8頁。

常怡主編：《比較民事訴訟法》，第145頁。

見莫紀宏著：《現代憲法的邏輯基礎》，法律出版社2001年12月第1版，第307頁。

馮林主編：《中國公民人權讀本》，經濟日報出版社1998年9月第1版，第480頁。

見莫紀宏著：《現代憲法的邏輯基礎》，第304—305頁。

見常怡主編：《比較民事訴訟法》，第136頁。

見王名揚主編：《外國行政訴訟制度》，人民法院出版社1991年9月第1版，第33頁。

胡建淼著：《比較行政法—20國行政法評述》，法律出版社1998年7月第1版，第475頁。

見王名揚主編：《外國行政訴訟制度》，第239頁。

見胡建淼著：《比較行政法—20國行政法評述》，第100—101頁。

見胡建淼著：《比較行政法—20國行政法評述》，第238—240頁。

參見于安著：《德國行政法》，清華大學出版社1999年10第1版，第172頁。