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一、難以置信的判斷：制度變遷發動

當人們紛紛卷入市場化的社會大潮，擁擠在資本增益的通道，社會由毛式“領袖－人民－超驗目標”的宗教型，逐漸演變為鄧式“平民－官員－財富”的世俗形態。社會組織技術即制度的變遷，已經提上社會的議程。

外邦的高空偵察發現：毛社會打擊的自由經濟勢力，已經披上“先進生產力”的外衣，闊步進入承繼鄧氏思維的政權體系；階級政黨的顏色，正在全民政黨的鼓角聲中全境蛻變；中國朋友正在以國際合作者的姿態出現在二十一世紀的國際舞臺，鮑威爾先生放開大嗓，對全世界人證明：“中國的竹幕已經消失”。

社會中關于新式制度設計的爭論，已經在較為寬松的言說環境中出現：許多情形下，多少帶有因為資本通道擁擠引起的非專業話語的情緒發泄。在人們之間關于制度的話語鏖戰中，我們明顯地發現毛社會勢力對鄧以后社會變革力量的頑強抗拒；同時，任何一種超驗性的社會理論，都失去了自己企圖獲得的信眾，人們不得不回歸到世俗社會的言說方式之中。

的確出現了制度變遷的種種跡象；一個以聰明為慣常的民族，一個建立過輝煌王朝，又匪夷所思地在世界東方成功構建超級時髦的“社會主義社會”的民族，又在琢磨搞一種新的名堂：筆者將其謂為：“挑戰孟德斯鳩的制度創新”。

制度創新，不是對西方成功模式的仿習，而顯現一種建構中挑戰姿態，這反映出一種“學習態度”。這是“中央民族”的民族心理決定的“學習態度”：它不會象一個規矩的學生那樣，遵從先師的教誨；它沒有當規矩學生的習慣；它的任何導師，都要在一定時刻被反叛和被凌辱。孔孟、蘇俄等等導師，都是這種下場。近時代利馬竇等西方傳教士更為悲慘，他們根本就沒有被當成導師。中國即使在日本這樣的“規矩的學生”的優良學習成績面前，也壓根未曾羨慕過它。這就促進大家思考：對這樣一個個性特殊的民族，“通過法治邁向文明”的過程，可能是一個特別的過程：它即使要學習西方，也不會老實地拜西方為師；這并不妨礙中國悄悄學習西方；這也意味著，本著“治病救人”目的對西方社會組織技術的推崇，仍然要被鄙夷。這是對制度創新舉動的一種民族心理的解釋；或許這可以解釋制度創新舉動的突兀性。

二、突現的分權

提到分權，我們必然要想到孟德斯鳩，正是孟德斯鳩對立法、行政、司法三權分立的論述，啟發了后人建立公權制衡技術的思路。社會制度的實踐，從正反兩面，也證實著分權學說的合理性。在鮑威爾判斷消失了竹幕的土地上，分權思想，正在以下方面得以體現：

1、行政規制權與權力部門的位移。集中進行行政審批，企圖實現對部門行政規制權力的監督。

2、行政處罰權與部門的位移。相對集中行政處罰權，成立不隸屬于行政部門的獨立行政處罰機構，企圖實現行政處罰與部門利益的脫鉤。

3、決策與執行分離，權力規則制定者與權力行使者適度分離。

筆者通過考察，謹提出以下觀察情況報告：

1、這些權力分離的制度創新舉動，確實已經萌現；

2、實驗性結果表明：分權機制產生合理效應。謹以某城市為例。某地過去各種大蓋帽橫行，處罰權與部門權力結合，多頭處罰、野蠻處罰較為常見，行政處罰權集中后，大蓋帽歸于一種，由其統一行使城市管理中的行政處罰權，由于處罰機關相對獨立，與部門權力利益實現了脫鉤，暴虐執法的情況，大為減少，執法機構與公民之間的關系，大為改善。

3、抗拒分權的勢力，以隱蔽的方式，維持集權模式。許多通過計劃經濟時代法律、政策等權力規則，擴張了自由化公權的部門，在行政規制權與部門權力位移、集中監督的過程中，欺騙政府，不上報本部門的行政規制權內容，在部分政府已經開始的集中行政審批的模式下，以隱蔽的方式，繼續從事權力與資本利益的交易，通過名目繁多、花樣百出的收費方式，掠取社會資本。

4、小權分立，大權仍處集中。這主要表現為“小鬼”被權力分立約束，“大鬼”拒不分權。這是指，如城市管理中，城管“黑貓警長”一類正在被引入文明法治的殿堂，但是計劃、財政、物價、建設、交通等事關社會資本權利的部門，權力仍出于集中行使、缺乏分離監督的狀態。

5、垃圾權力出讓，核心權力不放。在權力分立的過程中，這個特征表現得比較突出。比如行政審批事項取消，主要集中在一些產生部門利益效益較差的審批權力的取消。

6、權力分立工作非職業化、泛政治化。應當說，權力分立是建立在權利認識基礎上的權力整合活動，因此應當依賴研究權力和權利為業的法律專家的工作。但是，在泛政治化的色彩之下，非職業化影響了分立工作的面貌。這表現在，基于現有權力安排，小權服從大權的機理，權力分立工作中，紀檢監察機關發揮著主導作用，該機關不僅在分立工作的權威性方面發揮作用，在分立的技術操作層面，也替代了法律專業機構的技術審決權力。這就導致分立工作的混亂不可避免。比如，對“行政審批”概念、范圍的厘定，一直糾纏不清；對公民的民事權利，疏于體認，對不當行政與違法犯罪的關聯性缺乏認識。

7、分權過程中合意性缺失，政府信息不開放，社會信息采納度極低。這是合意法學特別關注的問題。表現在權力分立僅僅是權力體系內部的活動，關于權力設置的社會合意性評價，完全缺失。這導致可以動員社會力量參與的權力合理整合，沒有機會。因此，大量的非當權力，如通過私設審批收費的情形，被淹沒在權力分立過程之下。

三、分權模式的潛在約束

當改制在行政權力行使這一事關公民權利的領域展開，我們知道，中央之國正在回避孟德斯鳩開啟的權力制衡的宏大敘事，悄悄開始了行政分權的偷師學藝。是否會在一定的階段，結束此種局部性的學習，邁入三權整合的大堂？這實在是一個上帝方能回答的問題。

現今分權的局限性在哪里？

由于任何展示原始擴張權力運行的活動，可能皆有損“社會主義法制的國際形象”（全國人大某主任在針對對“社會主義法律體系”批評的反應），權力運作的陽光化，變成了一個難度系數較大事情。正因如此，政府權力的實際擴張情況，成為了制度創新操作者、許多社會層面的無知之幕，而躲藏在這一幕后的權力占有者，利用此種信息分布局面，獲取著信息不公開形成的利益。這構成了權力分立舉動中的最大約束條件。在政府信息不能公開的條件下，擴張型的權力尋找到了生存的空間，權力部門利用的游擊戰術，回應著制度創新分權帶來的沖擊；它們緊緊抓住上級權力機關懼怕因公開行政權力巨大擴張侵犯社會權利的事實、影響“社會主義法制的國際形象”的心理，改制必然性地陷入了高費用、低效益的模式。

三。行政分權的經濟費用考察

2002年筆者在《演變社會的改制困局》一文中指出，在現有機制內擬制“機制內的機制”，導致制度成本增加，改制呈現出新舊機制成本費用疊加的情形。對照分權實驗的最新情況，證明這個判斷是成立的。據考證，一個地級市新成立的集中城市管理的機構，年度的辦公經費達到500余萬元人民幣，尚不包括辦公場地興建、工作人員生活設施經費；

據考證，一個省極的集中行政審批的分權機構，投入以千萬為單位人民幣計算。據粗略估算，如果全國縣級以上的政府，均施行現有的分權實驗模式，興建分權機構，每年資金的投入，應當是以百億計算；而原有的權力部門等行政機構費用，通常并不能消減。值得注意的是，在分權過程中，大量的權力逃逸，使分權的實際社會效益呈現巨減。

普遍推行“中國特色”的分權措施，而不在同時大規模撤并政府機構；加上政黨組織的堅實存在，就形成了社會權力體系新的“三三制”。這就是說，為了實現行政權力，我們在黨、政兩層權力層的費用基礎上，又將新增一層新政費用。

這其中隱藏著一個權力的原理：獨立的權力具有自我裂變膨化效應。權力分立，擺脫不了權力獨立后的裂變效應；權力分立失去對此效應的控制，裂變的權力將超過以往的權力規模。這在第一次黨政權力分立中，被證明；它現在又在新的行政權力分立中，顯現了苗頭。

四。尋錯性分析

可以觀察出的是，我們的行政改制措施，分權的基礎設定存在問題：它幾乎是在不追問權力的合法適當性基礎上的分權；它將許多根據市場化社會和法治社會建設需要，應當徹底消除的行政權力，重新納入了權力整合的范圍。這是缺乏權力設定反思的分權，是未經憲政改造的權力的分權，是未重建社會資本權利基礎上的分權，它無疑是對孟德斯鳩的挑戰。

作為法律人，仍然不得不質問“中國特色的法律體系”；是這樣一種制度形態，滋生和孵化出了名目繁多的行政權力，以及維系這些權力的紛繁的法律懲罰措施。它將我們的社會，演變成為一個收費和罰款盛行的社會。因此，分權改制才會在“后現代反思”的當今，演出令孟德斯鳩啼笑皆非的“現代化杰作”。不經濟的制度設計，是我們長期缺乏制度成本概念造成的；也是缺乏公權合法性的法律技術論證造成的。

五、結語

上述言論并不意味著否定分權實驗積極的社會效應：分權實驗帶來了人們對分權機制的直接感受，它使人們逐漸相信，失去了一統性權力的分權模式下，公權恣意的制約性效果體現了出來；非當設置的權力及其規則，再不能完全經由自己用強力去實現，將可能會為社會權利的保障，增加新的安全系數。可嘆的是，效應良好的分權，進入傳統的權力體系后，變異為一種沒有對公權施行憲政整合，因而是高投入、低效益的行政改制模式。它們即將在“莊嚴肅穆”的政治議程中，在建設政治文明的鼓號聲里，被隆重推出。它的公共關系稱謂或是“行政體制改革”。而筆者將此新政措施的名稱，暫定為“二十一世紀三三制（權力體系黨政、舊政、分權新政三位一體）”。但愿它是共和國權力體系從“一二三”走向“三二一”過程的變化形態。