導(dǎo)語(yǔ)：行政執(zhí)法綜合思考論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

為加大整治“黑車”的力度，2006年4月24日起，某市下轄的16個(gè)委、辦、局掀起為期一個(gè)月的“狂飆行動(dòng)”。按照該市的《依法查處取締無(wú)照營(yíng)運(yùn)行為的通告》，期間查獲的黑車一律處以“極刑”，即不論車型全部按照上限50萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)予以罰款，如果第二次被查，除被罰款外，車輛將一并沒(méi)收。但據(jù)《瞭望新聞周刊》的報(bào)道，該行動(dòng)中雖有不少“黑車”落網(wǎng)，但更多的是暫時(shí)休整或“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”到打擊力度相對(duì)薄弱的遠(yuǎn)郊區(qū)縣，而那些地區(qū)原本就是“黑車”在城郊結(jié)合部的聚集地。整治“黑車”的效果并不理想，黑車問(wèn)題在治理行動(dòng)結(jié)束后依然嚴(yán)重[1]。

此類“狂飆行動(dòng)”即為本文將研討的“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”。這種執(zhí)法形式，在當(dāng)前屢見(jiàn)不鮮，其效果究竟如何，又有何利弊？在切實(shí)推進(jìn)依法行政的進(jìn)程中，我們應(yīng)該怎樣更好地加大治理力度，整治違法違規(guī)現(xiàn)象？

一、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的現(xiàn)狀

在日常生活中，“集中整治”、“專項(xiàng)治理”、“××行動(dòng)”、“××戰(zhàn)役”等詞匯常見(jiàn)諸報(bào)端。通常，很多執(zhí)法部門也習(xí)慣于集中優(yōu)勢(shì)人力物力，在限定的時(shí)期內(nèi)對(duì)違法現(xiàn)象形成“拳頭”攻勢(shì)，以取得突破性成果。這種執(zhí)法方式，老百姓稱之為“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”。

運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法通常具備以下三個(gè)特征：一是由于某一社會(huì)問(wèn)題的嚴(yán)峻形勢(shì)為群眾和政府所關(guān)注，出現(xiàn)集中整治的必要性；二是政府有關(guān)部門在短期內(nèi)按照部署，最大限度地動(dòng)用自身資源，形成合力對(duì)某一凸現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行集中清理整頓；三是執(zhí)法行動(dòng)以暴風(fēng)驟雨的方式展開(kāi)，以執(zhí)法的高壓取得短期成效，突擊過(guò)后往往疏于治理致使問(wèn)題依然存在甚至反彈。

某市的“狂飆行動(dòng)”，為我們提供了考察運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的一個(gè)范例。根據(jù)該市運(yùn)輸管理部門統(tǒng)計(jì)，在開(kāi)展行動(dòng)前，該市“黑車”數(shù)量已達(dá)6～7萬(wàn)輛，而本市正規(guī)出租車的數(shù)量?jī)H在6.6萬(wàn)輛左右。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2006年5月底，該市共依法查扣各類“黑車”12921輛，依法對(duì)從事非法營(yíng)運(yùn)的9940人作出行政罰款等處罰。其間，公安機(jī)關(guān)對(duì)非法營(yíng)運(yùn)人員中敲詐、傷害乘客及出租汽車司機(jī)、為爭(zhēng)搶生意滋事以及阻礙抗拒執(zhí)法的行為，依法刑事拘留33人，治安拘留340人。

“黑車”整治行動(dòng)的效果如何呢？據(jù)《瞭望新聞周刊》報(bào)道，常坐黑車的居民反映，“黑車”并沒(méi)有減少，只是向執(zhí)法力量相對(duì)薄弱的地區(qū)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，在城郊的醫(yī)院、小區(qū)門口、車站周圍，“黑車”還是很活躍。某市交通管理局有關(guān)人士也坦承，“狂飆行動(dòng)”雖然使各類非法營(yíng)運(yùn)行為較整治工作開(kāi)展前明顯減少，但城郊接合處的“黑車”整治情況仍不理想，城區(qū)的反彈現(xiàn)象也很嚴(yán)重，“打擊‘黑車’非法運(yùn)營(yíng)，是一項(xiàng)艱巨的工作”。

事實(shí)上，類似“狂飆行動(dòng)”的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，很多部門一直以來(lái)就在廣泛使用。例如，在刑事執(zhí)法活動(dòng)中，一般以打黑除惡、掃黃打非的嚴(yán)打行動(dòng)最為典型；而行政執(zhí)法活動(dòng)中，則常以專項(xiàng)治理、集中整治等等形式出現(xiàn)——2000年3月29日，河南省焦作市錄像廳大火后，全市742家錄像廳、歌舞廳、游戲廳被關(guān)閉；2002年1月，江西省由于發(fā)生特大煙花鞭炮爆炸，要求全省從花炮產(chǎn)業(yè)中退出；2004年，安徽省阜陽(yáng)市劣質(zhì)奶粉毒害嬰幼兒事件被披露后，全國(guó)各地掀起了圍剿害人奶粉的“高潮”，30多個(gè)牌子的劣質(zhì)奶粉被列入“黑名單”，奶粉市場(chǎng)一時(shí)蕭條沉寂；2005年出現(xiàn)的“蘇丹紅”事件，使人們談“紅”色變，執(zhí)法部門為此掀起了圍剿“蘇丹紅”的執(zhí)法風(fēng)暴；2006年由于狂犬病疫情和“狗患”引起的矛盾，云南牟定、山東濟(jì)寧以及南京、北京、深圳、武漢等市重拳出擊，掀起治理狗患的打狗風(fēng)暴……

二、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的原因

為什么會(huì)出現(xiàn)如此多的運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法行為呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法產(chǎn)生的原因頗為復(fù)雜，大致有以下幾方面的原因。

（一）長(zhǎng)期“運(yùn)動(dòng)”的歷史慣性思維。開(kāi)展各種運(yùn)動(dòng)或運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法在我國(guó)有著深遠(yuǎn)的歷史淵源。新中國(guó)成立后，很多社會(huì)問(wèn)題都習(xí)慣于以運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)解決，例如，“三反”、“五反”、“除四害”等。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)上形成了濃厚的運(yùn)動(dòng)情結(jié)，以至于當(dāng)某一問(wèn)題比較嚴(yán)重時(shí)，行政機(jī)關(guān)往往對(duì)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法抱有極大的熱情和期望，希望畢其功于一役，借助于運(yùn)動(dòng)解決問(wèn)題。

（二）行政管理資源匱乏所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)前，由于我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，不成熟的社會(huì)狀態(tài)一方面給人們帶來(lái)了巨大的物質(zhì)財(cái)富，另一方面也誘發(fā)了大量的違法違規(guī)行為，而政府治理的各方面，如人力、機(jī)制、資金都還不夠充分，這樣客觀上就導(dǎo)致了大量的違法行為處于監(jiān)管的空白或薄弱地帶。久而久之，這些違法行為就可能嚴(yán)重干擾社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。政府從其職能出發(fā)，必然要加以嚴(yán)厲打擊，盡快恢復(fù)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，而廣大群眾和新聞媒介對(duì)某一社會(huì)問(wèn)題的集中關(guān)注，客觀上也要求政府部門必須采取強(qiáng)力措施，在短期內(nèi)取得治理成效。因此，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法似乎就成了集中解決問(wèn)題的“猛藥”。

（三）政府在常態(tài)管理中的“不作為”或者“反作為”。政府所面臨的社會(huì)問(wèn)題是紛繁復(fù)雜、日復(fù)一日的，行政因此是一種長(zhǎng)期的治理活動(dòng)。但是，某些職能部門在日常監(jiān)管中并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行法律，職能履行不到位，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還大量存在。當(dāng)問(wèn)題積淀到一定程度時(shí)，就不得不依賴運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法來(lái)解決。此外，由于運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的存在，從反面使執(zhí)法部門養(yǎng)成了惰性管理的習(xí)慣。政府日常工作的“不作為”表現(xiàn)在不能積極地進(jìn)行制度建構(gòu)和機(jī)制完善，不能認(rèn)真地分析問(wèn)題的癥結(jié)，而是將問(wèn)題拖延或積壓。“不作為”的日常管理成為運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法現(xiàn)實(shí)的需要。

（四）運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法便利、一刀切、見(jiàn)效快的效果也提供了現(xiàn)實(shí)的優(yōu)越性和可行性。常態(tài)管理更多的是一種制度的累積和規(guī)則的養(yǎng)成，需要更多的耐心和細(xì)致，而運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法比制度化的常態(tài)管理更為方便、高效。有些部門之所以熱衷于運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，主要是通過(guò)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法,可以很快抑制違法行為對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和群眾心理秩序的破壞，能在短時(shí)期內(nèi)取得立竿見(jiàn)影的效果，使用起來(lái)也更加熟練和便利。

三、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的利弊分析

運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法短期內(nèi)在一定程度上能收到整肅社會(huì)流弊、震懾違法犯罪、恢復(fù)社會(huì)秩序的作用。然而，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法卻是以高昂成本為代價(jià)的，其負(fù)面影響不可估量，應(yīng)引起有關(guān)部門的重視。

（一）運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法降低政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)的威信，弱化國(guó)家法律法規(guī)的威懾力。法律的威懾力和執(zhí)行力是現(xiàn)代法治的深刻要求，也是維系公民守法的重要因素。這一點(diǎn)在刑法表現(xiàn)得非常突出，“對(duì)犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑法的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性”[2]，這意味著每一個(gè)人一旦犯罪，哪怕是輕微的犯罪，只要是確定性的，就不可避免地會(huì)受到追究。因此，刑法的威懾力才成為維持社會(huì)秩序最強(qiáng)有力的防線。

然而，相對(duì)刑事法律而言，我國(guó)的行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性效果較差。政府部門平時(shí)不管或疏于管理，一旦問(wèn)題嚴(yán)重了，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批示和總體部署，就開(kāi)展暴風(fēng)驟雨的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。這容易讓執(zhí)法人員產(chǎn)生條件反射，上面重視的時(shí)候就抓緊執(zhí)法，上面放松則執(zhí)法也放松。這既滋生形式主義，也弱化了執(zhí)法的嚴(yán)肅性和一貫性。同時(shí)，動(dòng)輒采用運(yùn)動(dòng)式的方法，不但助長(zhǎng)了執(zhí)法者的隨意性執(zhí)法行為，也容易使群眾對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政能力、信用產(chǎn)生懷疑。這種治標(biāo)不治本的形式主義執(zhí)法形式，既影響政府的信用和形象，也使法律的威懾力大打折扣。

（二）運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法違背法治精神，是法律工具主義思維的延續(xù)。法治精神的一個(gè)基本內(nèi)涵就是法律的穩(wěn)定性和確定性，但運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法為短期內(nèi)取得震懾效果，往往采用從重從快的方式。其著力點(diǎn)在于采用嚴(yán)格的法律制裁工具，短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)或改變社會(huì)累積的問(wèn)題，實(shí)際上把正常的依法行政異化為臨時(shí)的人為政策。這有悖于法制的基本原則，損害了法律的穩(wěn)定性和確定性。

（三）運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)效率而忽視了執(zhí)法的公正性。在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法期間，執(zhí)法機(jī)關(guān)都承受著任務(wù)壓力和社會(huì)壓力，存在著寧枉勿縱的思想，這很容易引發(fā)濫用職權(quán)的現(xiàn)象。例如，某市治理“黑車”的“狂飆行動(dòng)”，最高罰款50萬(wàn)元，不僅沒(méi)有可操作性，就是從法律上來(lái)講，也找不到任何根據(jù)。再如，河南洛陽(yáng)大火之后，市政府發(fā)文要求關(guān)閉整頓全市的所有歌廳、舞廳和網(wǎng)吧等娛樂(lè)場(chǎng)所，只追求了治理檢查的眼前效果，而明顯忽視了執(zhí)法的公正性和政府的公信力，也給所有的娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)者造成了損失。

（四）運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法助長(zhǎng)了違法者的投機(jī)心理。在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法前，有關(guān)部門一般都要大造聲勢(shì)，這使違法者提早毀滅或隱藏證據(jù)，暫時(shí)停止違法行為。同時(shí)，也給違法者提供了一種心理暗示，即平時(shí)的違法行為是可以姑息的，這也在客觀上縱容甚至“默許”了非運(yùn)動(dòng)時(shí)期的違法行為。而一些不法之徒也在利用執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的時(shí)間差，來(lái)謀取更多的利益，由此導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)處在緊張博弈狀態(tài)，并不能從根本上解決問(wèn)題。例如在某市打擊“黑車”事件中，大量黑車司機(jī)采取了暫時(shí)休整或者轉(zhuǎn)移到打擊力度較弱的城市邊遠(yuǎn)郊區(qū)，而在活動(dòng)結(jié)束后又卷土重來(lái)，黑車問(wèn)題并未得到緩解。

（五）運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法增加行政執(zhí)法的成本，降低了政府管理的整體效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。一方面在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法期間，相關(guān)部門的一切工作都圍繞著特定執(zhí)法任務(wù)展開(kāi)，而其他執(zhí)法任務(wù)和日常管理事務(wù)被暫且擱置一邊，這會(huì)產(chǎn)生其他違法行為泛濫和某些市場(chǎng)秩序被破壞的代價(jià)，導(dǎo)致了“按下葫蘆浮起瓢”的不良效果。另一方面，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法采用“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式，很多執(zhí)法行動(dòng)事先缺乏全面性、科學(xué)性研究，往往僅憑突發(fā)事件而盲目調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力，必然造成行政資源的極大浪費(fèi)，使執(zhí)法成本高昂。這樣的行動(dòng)除了取得短暫的震懾效果，對(duì)和諧社會(huì)的整體效益和長(zhǎng)期建設(shè)，其收益并不明顯。

四、逐步實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法向常態(tài)執(zhí)法轉(zhuǎn)變

盡管目前完全杜絕運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法是不現(xiàn)實(shí)的，但政府確應(yīng)盡快加強(qiáng)政府的行政資源建設(shè)，建立嚴(yán)格科學(xué)的社會(huì)管理和監(jiān)督機(jī)制，使嚴(yán)格執(zhí)法成為一種常態(tài)，從而最大限度地避免運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。我們已把依法治國(guó)作為國(guó)家的一項(xiàng)基本國(guó)策和長(zhǎng)期戰(zhàn)略，那么就應(yīng)在法制的精神和制度內(nèi)實(shí)行穩(wěn)健而有效的治理活動(dòng)。為實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法向常態(tài)執(zhí)法的轉(zhuǎn)變，我們可以從以下角度考慮：

（一）需要在意識(shí)層面上轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念。政府部門應(yīng)樹(shù)立這樣的執(zhí)法觀念：從以臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)性打擊為主向以經(jīng)常性執(zhí)法為主轉(zhuǎn)變；從大范圍統(tǒng)一行動(dòng)向本部門專項(xiàng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變；從依賴突擊和集中整治的粗放治理向依靠科技手段、建立長(zhǎng)效機(jī)制和強(qiáng)化基礎(chǔ)工作的治理模式轉(zhuǎn)變；從注重統(tǒng)計(jì)數(shù)量指標(biāo)向注重長(zhǎng)治久安的質(zhì)量指標(biāo)轉(zhuǎn)變[3]。

（二）轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)在于制度完善和機(jī)構(gòu)健全，需要建立符合法治規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律的長(zhǎng)效執(zhí)法機(jī)制。

一是完善監(jiān)督制約機(jī)制，加大對(duì)瀆職、行政不作為官員的問(wèn)責(zé)力度，避免為謀求政績(jī)搞運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法而忽略日常執(zhí)法的行為。二是建立健全科學(xué)的公務(wù)員考評(píng)機(jī)制，將獎(jiǎng)懲、提升、罷免與其所負(fù)責(zé)領(lǐng)域的長(zhǎng)期績(jī)效相結(jié)合，提高公職人員的日常執(zhí)法的自覺(jué)性、主動(dòng)性、積極性。三是明確各執(zhí)法部門的管轄范圍和權(quán)限職能，改變過(guò)去在打擊違法行為活動(dòng)中產(chǎn)生的“多龍治水”、“誰(shuí)都管、誰(shuí)都不管，誰(shuí)都管不好”等種種弊端，組建永久性的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)行政執(zhí)法檢查，包括經(jīng)常性檢查、定期檢查以及抽查等形式，確保執(zhí)法的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)效果。

（三）對(duì)于運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法甚至是常態(tài)執(zhí)法，還有一點(diǎn)不能不提及，就是必須避免政府管理的簡(jiǎn)單思維，必須進(jìn)行社會(huì)各方利益的綜合考量，嚴(yán)格堅(jiān)持依法行政和合理行政的原則。某市整治黑車失敗的一個(gè)重要原因就是忽略了黑車其實(shí)有著潛在的巨大市場(chǎng)需求，無(wú)視這一現(xiàn)實(shí)，不從根本上改變出租車市場(chǎng)的壟斷體制和總量控制，而對(duì)黑車采用高壓措施和“堵”而不“疏”的治理方式是很難有效的。

（四）需要發(fā)揮多種力量的作用，充分依靠新聞媒介、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織和群眾自治組織等為政府分憂，形成多元監(jiān)管的治理機(jī)制。社會(huì)作為各種力量共同活動(dòng)和博弈的場(chǎng)合，社會(huì)治理不應(yīng)是政府的單方面的事情。現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，“社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)合作協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共定目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，其實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同基礎(chǔ)之上的合作”[4]。暴風(fēng)驟雨的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法排除了政府之外各種社會(huì)力量參與的可能，在這種情形下是很難取得良好治理成效的。因此，我們必須依靠和重視社會(huì)力量對(duì)現(xiàn)代治理的積極作用，構(gòu)建多元的治理機(jī)制。

注釋：

[1]參見(jiàn)李松：《把脈運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法》，載《瞭望新聞周刊》2006年第27期。

[2]【意】貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，中國(guó)法制出版社2002年版，第68頁(yè)。

[3]參見(jiàn)《行政執(zhí)法——運(yùn)動(dòng)式何時(shí)變?yōu)槿旌颉罚d2006年7月6日《法制日?qǐng)?bào)》。

[4]楊耕身：《告別“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”》，載2004年9月2日《南方周末》。