導(dǎo)語：行政許可規(guī)范化研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、概念與性質(zhì)

行政許可已在行政管理中得以廣泛運(yùn)用,但理論界對其概念認(rèn)識尚未統(tǒng)一。筆者認(rèn)為,行政許可系指特定行政主體依相對方之申請,依法賦予相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的要式具體行政行為。行政許可概念的內(nèi)涵應(yīng)包容五個(gè)方面:[1]以相對方申請為前提。[2]行政許可系特定行政主體所為之具體行政行為。實(shí)施行政許可系具體行政行為,區(qū)別于設(shè)定行政許可之議會立法行為或行政立法行為。[3]許可條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序法定。[4]具體表現(xiàn)為頒發(fā)、變更、延期、終止許可證、執(zhí)照等要式行為。[5]許可不僅限于準(zhǔn)許,與準(zhǔn)許相連續(xù)的頒發(fā)、變更、延期、終止許可證、執(zhí)照等,也包含在行政許可之中;與此同時(shí),行政許可亦并非囊括所有凡與許可證、執(zhí)照有涉的行為,如吊銷許可證、執(zhí)照等行政處罰。不應(yīng)將行政許可與能力罰相混淆。

行政許可是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強(qiáng)力控制和靈活運(yùn)用結(jié)合起來的手段。現(xiàn)代政府正是通過靈活運(yùn)用行政許可來調(diào)控競爭,實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo),推進(jìn)社會整體利益之增長。規(guī)范化、法制化的行政許可只是法定主體依法核準(zhǔn)許可,行政主體決定許可與否乃是以審查許可申請人是否滿足行政許可法定條件、標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù),若非數(shù)量有限的競爭性許可,凡符合法定條件與標(biāo)準(zhǔn)的,當(dāng)依法許可,行政主體并無自由裁量權(quán)。當(dāng)然,由于行政許可的功能與特性所決定,法律、法規(guī)也并非總是對行政許可作羈束性規(guī)定,譬如在經(jīng)濟(jì)行政領(lǐng)域,就因許可競爭的存在,而使得許可機(jī)關(guān)有一定的自由裁量權(quán)。行政許可區(qū)別于行政處罰、行政征收等執(zhí)法行為,是因?yàn)榇嬖趦?nèi)涵上的差異;自由裁量行為與羈束裁量行為則是按照法律規(guī)范的羈束性不同而作的分類,兩種分類標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)不同,因此,難以將行政許可歸結(jié)為自由裁量行為或羈束裁量行為,事實(shí)上,行政許可與二者是交叉的關(guān)系。

行政許可的性質(zhì)究竟是解除禁止、恢復(fù)權(quán)利的行為,還是依法賦予相對方某種行為的法律權(quán)利或法律資格的行為?應(yīng)當(dāng)說,在特定法律禁止之前,人人皆可為而在特定法律禁止出現(xiàn)后須經(jīng)許可才可為的行為,在此過程中,為某種行為的權(quán)利,從無約束狀態(tài)到受到禁止再到禁止解除,實(shí)際上是受兩次法律調(diào)整。在受法律第一次調(diào)整之前,為某種行為的自由與權(quán)利并非法律上的權(quán)利,在經(jīng)歷了第一次法律調(diào)整后,不為某種行為則變成了法律規(guī)范設(shè)定的普遍的法律上的義務(wù)。至此,相對方自由為某種行為的“權(quán)利”因禁止法律規(guī)范的出現(xiàn)不復(fù)存在———自由而為的權(quán)利已經(jīng)消失了。但是,法律只不過是能動地對經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象予以記載與反映,它既可以通過在特定領(lǐng)域中設(shè)立普遍禁止的義務(wù),也可以因社會整體利益的需要解除部分禁止,使得符合法定條件與標(biāo)準(zhǔn)的相對方享有為某種行為的法律權(quán)利或法律資格。至此,此種為特定行為的法律權(quán)利和法律資格已不再是對法律禁止前的權(quán)利的簡單恢復(fù),而是依法賦予許可申請人一種法律上的權(quán)利或法律資格,是以法律效力為保障的,具有明確的法律依據(jù)。這種依法享有的法律權(quán)利或法律資格顯然從質(zhì)上區(qū)別于兩次法律調(diào)整前自由而為的“天然”權(quán)利。正是基于上述意義,筆者認(rèn)為,行政許可的性質(zhì),實(shí)際是以法律權(quán)利或法律資格取代法律調(diào)整前的“天然”權(quán)利。控制的演變過程表現(xiàn)為作為的權(quán)利———法律禁止(規(guī)定不作為義務(wù))———法律解除禁止(依法許可)———法律權(quán)利或法律資格。因此,學(xué)者對“恢復(fù)”權(quán)利或“賦予”法律權(quán)利各執(zhí)一詞,爭論不休,皆有失片面,而二者的有機(jī)統(tǒng)一恰好展示了自然權(quán)利———法律權(quán)利的連續(xù)演變過程。

二、價(jià)值取向與功用

許可制度是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)必然與行政命令相聯(lián)系,只有在商品經(jīng)濟(jì)條件下,為了控制和調(diào)節(jié)競爭,才需要許可制度。行政許可是政府直接調(diào)控經(jīng)濟(jì)、規(guī)制社會的重要手段,現(xiàn)代政府的職能更多體現(xiàn)為維護(hù)和促進(jìn)社會整體利益(包括公共利益與個(gè)體利益兩方面)的增長。政府不應(yīng)以犧牲個(gè)體利益為代價(jià)換取公共利益的暫時(shí)增長,也不能為單純滿足個(gè)體利益的膨脹而忽視公共利益。政府應(yīng)當(dāng)兼顧公共利益與個(gè)體利益。現(xiàn)代行政的價(jià)值目標(biāo)決定了行政許可的價(jià)值取向。政府必須以法規(guī)范社會個(gè)體的利益獲取方式與規(guī)模,防止因此損害公共利益。而客觀、合理、適度、規(guī)范的個(gè)體利益追求在客觀上推動著公共利益的增長。故現(xiàn)代行政為了兼顧公共利益與個(gè)體利益,必須尋找到能通過適度個(gè)體利益追求產(chǎn)生增進(jìn)公共利益結(jié)果的管理方式———行政許可制度因此得以產(chǎn)生并迅速發(fā)展,這是由行政許可的自身價(jià)值與功能所決定的,行政許可的價(jià)值取向就是兼顧公共利益與個(gè)體利益,并促進(jìn)社會整體利益有序增長。

行政許可價(jià)值的現(xiàn)實(shí)化,具體表現(xiàn)為:[1]實(shí)行許可制度有利于國家對經(jīng)濟(jì)和其他方面的事務(wù)進(jìn)行宏觀調(diào)控。世界各國宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式各有側(cè)重,如法國注重計(jì)劃調(diào)控,日本側(cè)重于經(jīng)濟(jì)計(jì)劃及產(chǎn)業(yè)政策行政指導(dǎo),而財(cái)政———金融調(diào)控模式則為美國所親睞。我國的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)模式正在完善之中,兼俱計(jì)劃、金融、財(cái)政三種方式。無論采取何種調(diào)控模式,都必須將政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)與微觀管理結(jié)合起來,如何在二者之間形成結(jié)點(diǎn)至關(guān)重要。實(shí)踐證明,行政許可能勝此重任,政府的宏觀調(diào)控通過行政許可作中介,作用于微觀管理,從而有助于全面實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。[2]實(shí)行許可制度有利于維護(hù)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)秩序與社會秩序。特定行為的存在是必要的,但不加限制勢必要影響社會整體利益,故而出現(xiàn)了行政許可,保證了經(jīng)濟(jì)與社會的健康有序發(fā)展。[3]保護(hù)相對方的合法權(quán)益。許可行為的合法有效,保證了依法享有特定行為法律權(quán)利或法律資格的社會個(gè)體可以合法地追求個(gè)體利益而不受非法侵犯和干涉。

三、存在問題與解決途徑

誠然,與認(rèn)為行政許可制約經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的偏見相反,科學(xué)、合理、適度的行政許可作為重要的行政執(zhí)法方式,正在越來越廣泛的領(lǐng)域發(fā)揮著作用,成為實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的重要手段。但與此同時(shí),行政許可因缺乏規(guī)范化,法制化,存在問題甚多,甚至成為滋生腐敗的縫隙。因此,行政許可亟待規(guī)范。其存在的問題主要表現(xiàn)為三個(gè)方面:

1行政許可設(shè)定:[1]從中央到地方,層層設(shè)定行政許可,設(shè)定主體模糊不清,缺乏法定性;[2]設(shè)定目的不盡正當(dāng)。有的設(shè)定非出于社會公益之需要,而單純出于行政管理之需要,甚至為謀求不當(dāng)利益而設(shè)定行政許可。[3]設(shè)定范圍過于寬泛。有的利用行政許可搞壟斷、地區(qū)封鎖、排斥競爭。[4]設(shè)定程序缺乏規(guī)范性,各行其是。[5]設(shè)定文件缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào),沖突嚴(yán)重,造成許可條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序之間的矛盾。

2行政許可實(shí)施:[1]許可主體缺乏法定性;[2]許可權(quán)限界定不清,越權(quán)許可、無權(quán)許可比比皆是;[3]行政許可效率低下,辦事拖拉,視許可為“恩賜”;[4]不公開許可條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序等與許可申請有關(guān)的信息,秘密決定,搞“黑箱式”許可;[5]濫用許可權(quán),非法許可,甚至推行強(qiáng)制許可,從而謀求不正當(dāng)利益

3監(jiān)督機(jī)制未真正有效運(yùn)行,監(jiān)督力度亟需加強(qiáng)。行政許可領(lǐng)域秩序混亂,與監(jiān)督系統(tǒng)未能正常發(fā)揮作用息息相關(guān)。上述問題之普遍存在,不僅使得行政許可的積極作用難以有效發(fā)揮,反而致其有礙于統(tǒng)一、開放的市場要素之形成,阻礙公平、合理、公正的競爭,從而阻礙社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立,成為侵蝕廉政建設(shè)和社會公益的病毒。

因此只有實(shí)現(xiàn)行政許可法制化、規(guī)范化,依法設(shè)定、實(shí)施、監(jiān)督行政許可,才能使得行政許可順應(yīng)法治行政,實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值目標(biāo)。

1依法設(shè)定行政許可

將行政許可設(shè)定權(quán)限制在較高層次上,以法律、法規(guī)設(shè)定之,是行政許可走向法制化與規(guī)范化的法律基礎(chǔ)。目前的現(xiàn)狀是,設(shè)定主體界定不清晰,各自為政,有些行政機(jī)關(guān)集設(shè)定權(quán)與實(shí)施權(quán)于一身,不僅法律、法規(guī)設(shè)置行政許可,規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件也普遍設(shè)定行政許可,造成許可主體混亂。因此,首先應(yīng)當(dāng)明確設(shè)定主體。鑒于國務(wù)院層次高,地位相對超脫,憲法賦予它行政法規(guī)制定權(quán),行政法規(guī)質(zhì)量較高。而且,國務(wù)院作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控主體之一,行使著重要的宏觀調(diào)控職能。因此,國務(wù)院有權(quán)從全局出發(fā),進(jìn)行創(chuàng)制性立法與執(zhí)法性立法,以行政法規(guī)設(shè)定許可。這有助于行政許可擺脫地方利益和部門利益的陰影,兼顧公共利益與個(gè)體利益。除國務(wù)院以外,其他行政機(jī)關(guān)不應(yīng)擁有行政許可設(shè)定權(quán)。當(dāng)然,規(guī)章及其以下規(guī)范性文件有權(quán)根據(jù)需要就法定的許可事項(xiàng)依法規(guī)定許可標(biāo)準(zhǔn)、條件與程序等。其次,設(shè)定行政許可的范圍應(yīng)當(dāng)適度。行政許可的設(shè)定范圍,反映著一國政府直接干預(yù)社會、經(jīng)濟(jì)生活的程度,亦是一國行政管理科學(xué)化,民主化的直接體現(xiàn)。適度的行政許可既能促進(jìn)公共利益的增長,又能兼顧社會個(gè)體利益,但不適度的行政許可卻起著相反的作用。設(shè)定范圍過于狹窄,意味著政府管理社會經(jīng)濟(jì)的職能過分軟弱,這有可能造成社會個(gè)體各自片面地追求個(gè)體利益而忽視促進(jìn)公共利益之增長,甚至因此引起經(jīng)濟(jì)的無序和社會的混亂。目前實(shí)踐中更多的問題是行政可設(shè)定范圍過寬,甚至有泛濫成災(zāi)之嫌。往往是一項(xiàng)許可申請,牽涉多個(gè)行政機(jī)關(guān),加之許可機(jī)關(guān)利益觀不端正,辦事拖拉,效率低下,相對方許可申請手續(xù)繁瑣,這顯然與法治行政不相適應(yīng)。國外行政許可一般僅限于嚴(yán)重影響公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利和社會公共利益、社會風(fēng)氣的行業(yè)及活動,如售酒許可,食品藥品生產(chǎn)銷售許可,土地建筑許可等等。筆者認(rèn)為,行政許可的設(shè)定范圍應(yīng)當(dāng)與市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適,我國的行政許可設(shè)定范圍應(yīng)當(dāng)順應(yīng)緩和經(jīng)濟(jì)規(guī)則,強(qiáng)化社會規(guī)制之趨勢,符合兼顧公共利益與個(gè)體利益之價(jià)值取向。其三,應(yīng)當(dāng)以法設(shè)定許可聽證程序。依法規(guī)范行政許可程序,是行政許可法制化的關(guān)鍵所在。目前行政許可程序缺乏法定性,尤其是行政許可聽證程序更是鮮有提及。因此,有必要重視行政許可程序設(shè)定特別是許可聽證程序設(shè)定,即由特定行政主體主持,在相關(guān)利害關(guān)系的參與下,針對特定的問題進(jìn)行論證、辯明的程序。聽證程序具有加強(qiáng)政治溝通,促進(jìn)政治參與,提高行政效率,防止政治腐化,消除政治偏私及杜絕行政權(quán)之專橫的功能,能夠體現(xiàn)行政程序作為公正與效率整合的深層次法律價(jià)值。

2依法實(shí)施行政許可

實(shí)施行政許可是特定行政主體依法賦予特定相對方所申請的為某種行為的法律權(quán)利或法律資格的具體行政行為。行政許可作為一種重要的行政執(zhí)法行為,是將法律規(guī)定的抽象規(guī)定直接適用于具體的特定的許可申請人,這直接關(guān)系到行政許可兼顧公共利益與個(gè)體利益的價(jià)值目標(biāo)能否切實(shí)得以現(xiàn)實(shí)化。依法實(shí)施許可只能由擁有法定許可權(quán)限的行政主體行使;行政許可必須符合法定程序,各法律、法規(guī)在設(shè)定行政許可時(shí),應(yīng)當(dāng)分別設(shè)定相應(yīng)的許可程序,或以規(guī)章及其他規(guī)范性文件依照法律、法規(guī)予以設(shè)定,違反法定的許可期限、步驟、方式要求的許可行為,應(yīng)視為違反法定程序而歸于無效;行政許可必須公開法定許可條件與標(biāo)準(zhǔn),不得隨意改變許可條件或設(shè)立因人而異的條件與標(biāo)準(zhǔn)。行政許可條件與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如許可程序一樣以法設(shè)定而不容許可主體內(nèi)定,行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)公布法定許可條件與標(biāo)準(zhǔn),以便于許可申請人掌握,也便于社會監(jiān)督。除此之外,行政許可收費(fèi)問題的規(guī)范化也十分必要。在有些行政許可領(lǐng)域,許可收費(fèi)甚至成為誘發(fā)行政主體與非行政主體違法設(shè)定,實(shí)施行政許可的唯一動因。部分許可機(jī)關(guān)因自己能夠消化許可費(fèi)而隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),漫天要價(jià),于法無據(jù)。其實(shí)質(zhì)是籍收費(fèi)之名行敲詐勒索或非法攤派之實(shí),這嚴(yán)重地侵犯了許可申請人的合法權(quán)益。因此,許可收費(fèi)應(yīng)當(dāng)以法規(guī)定,許可費(fèi)應(yīng)一律上繳國庫,許可機(jī)關(guān)不得截留或私分。

3依法監(jiān)督行政許可

行政許可因其較多影響相對方的權(quán)利、義務(wù)而易于侵犯其合法權(quán)益,也更易于導(dǎo)致行政權(quán)力濫用、滋生腐敗,因此,依法監(jiān)督行政許可應(yīng)當(dāng)與行政許可的設(shè)定、實(shí)施須叟不離。筆者認(rèn)為,對行政許可的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)層面、兩種方式的監(jiān)督,即設(shè)定行政許可的立法監(jiān)督、行政監(jiān)督與司法監(jiān)督;實(shí)施行政許可的行政監(jiān)督與司法監(jiān)督。對第一層面的監(jiān)督要注重發(fā)揮全國人大常委會的立法監(jiān)督職能,完善批準(zhǔn)與備案制度,以審查設(shè)定行政許可的合法性。另外,應(yīng)盡快拓寬司法監(jiān)督范圍,將抽象的設(shè)定行政可行為納入司法監(jiān)督視野之中。對第二個(gè)層面的監(jiān)督,應(yīng)該充分發(fā)揮行政內(nèi)部由一般行政監(jiān)督、行政監(jiān)察、行政復(fù)議所形成的監(jiān)督機(jī)制的功能,確保行政許可依法實(shí)施。