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[內容摘要]在行政審判中，人民法院對行政機關具體行政行為審查時，依據什么法律規范，法律規范沖突了怎么辦，標準不一樣，判決也會大相徑庭。因此，本文對行政訴訟中的法律適用進行研究，以期有的幫助。本文主要從以下幾個方面對行政訴訟中的法律適用問題作了淺述：1、行政訴訟法律適用的概述：行政訴訟法律適用的概念；行政訴訟法律適用的特征即行政訴訟中法律適用的主體是人民法院，行政訴訟中的法律適用屬于第二次適用法律，行政訴訟中的法律適用，解決的是被訴具體行政行為是否合法的問題，行政訴訟中的法律適用有最終的法律效力，法律適用的范圍限于法律、法規和規章。2、行政訴訟法律適用的原則：適用調整被處理行為或事項的法律規范；遵循從舊兼從輕的法律適用原則；遵循一事不再罰的法律適用原則；遵循過罰相當的原則；遵循“法無明文規定不得處罰”的原則。3、行政審判的依據：以法律、行政法規和地方性法規為依據；對規章的參照使用。4、行政訴訟法律適用的沖突及選擇適用規則：行政訴訟法律適用的沖突；法律適用沖突的類型；選擇選用的規則。

[關鍵詞]合法性審查具體行政行為法律適用

一、行政訴訟法律適用的概述

（一）行政訴訟法律適用的概念

行政訴訟的基本原則是審查具體行政行為的合法性。而合法性審查的原則要求在對被訴具體行政行為審查時，必須有明確的法律規范標準，這種法律規范標準既是人民法院審理行政案件的依據，也稱之為人民法院在行政訴訟中對法律的適用。據此，我們可以得出這樣的概念：行政訴訟中的法律適用，是指導人民法院按照法定程序，將法律、法規（或參照規章）具體適用于各種行政案件中，從而對行政機關作出的具體行政行為是否合法進行審查的活動。

（二）行政訴訟法律適用的特征

行政訴訟中的法律適用，不同于行政管理機關在行政管理中對法律的適用，它有以下特征：

1、行政訴訟中法律適用的主體是人民法院。根據行政訴訟法的規定，我國的行政訴訟是指人民法院通過依法審理行政案件，對被訴的具體行政行為是否合法進行審查并作出裁判的活動。這樣行政訴訟中只有人民法院才是法律適用的主體，才有權適用法律。而行政機關作為被告，只是訴訟當事人之一，在行政訴訟中無權決定對法律的適用，即不能最終依法確認自己作出的具體行政行為是否符合法律的規定。因此，行政訴訟中的法律適用主體只能是人民法院，而非行政機關。

2、行政訴訟中的法律適用屬于第二次適用法律。行政訴訟中的法律適用，是對行政機關在行政程序中作出具體行政行為時已經作過的法律適用再次適用，也稱之為審查適用。所以，通常稱之為人民法院在對行政案件審理中第二次對法律的適用。這是因為：行政機關在作出具體行政行為時，無論采用正式文書形式還是未采用文書形式，從實質意義上講，該具體行政行為都是行政機關適用法律、法規或其他規范性文件于特定法律事實的結果。行政機關在執法過程中，也需要對查處案件事實情況進行分析，并對其所適用的法律文件加以選擇、適用，并作出認為符合法律規范的決定。因此，在進入行政訴訟程序之前，行政機關已經對如何適用法律的問題作出決定，這是第一次法律適用。如果公民、法人或者其他組織不服，依照行政訴訟法向人民法院提起訴訟，人民法院依法受理后，經過審理直至作出裁判，對具體行政行為作出最終是否合法的判斷。在此過程中仍需選擇適用相關的法律規范，這便是第二次適用法律。行政機關第一次法律適用時所面對的是公民、法人或者其他組織的行為事實，即行政機關作出具體行政行為的事實依據。第二次適用法律雖然也涉及到公民、法人或者其他組織的行為事實，但審查對象已不是行政管理相對人一方的行為事實，而是行政機關所認定的行為事實。行政訴訟中的法律適用，正是在審查行政機關針對公民、法人或者其他組織的行為事實所進行的法律適用是否合法的基礎上所作的再次適用。

3、行政訴訟中的法律適用，解決的是被訴具體行政行為是否合法的問題。合法性審查是行政訴訟的基本原則，人民法院原則上只審查具體行政行為是否合法的問題，除顯失公正的行政處罰和行政賠償外，不解決合理性問題。這是行政訴訟法律適用不同于刑事、民事訴訟法律適用的特點之一。因為行政機關在多數情況下享有自由裁量權，只要在法定權限和幅度內，行政機關可以依自己的判斷作出具體行政行為。因而司法機關不能具體介入到行政機關的判斷中去，甚至代替行政機關作出自己的決定，這有違權力制衡的原則。因而，在行政訴訟中，衡量具體行政行為是否合法的唯一依據只能是法律、行政法規、地方性法規，且可以參照規章，不存在人民法院的任何主觀判斷標準。

4、行政訴訟中的法律適用，有最終的法律效力。由于行政訴訟中的法律適用是對被訴具體行政行為適用法律的審查，確認其適用法律是否正確，最后依法作出裁判的活動。所以，行政訴訟中的法律適用是最終的適用，其效力高于行政機關作出具體行政行為時的法律適用。無論是作為原告一方的公民、法人或者其他組織，還是作為被告一方的行政機關都必須遵守和執行。

5、法律適用的范圍限于法律、法規和規章。人民法院審理行政案件依據法律、法規，參照行政規章，而不同于行政機關第一次適用法律時，可以適用規章以下的規范性文件。而與憲法法律法規、規章不抵觸的規章以下的規范性文件，如鄉鎮政府的決定同樣也可以作為行政機關執法的依據。

二、行政訴訟法律適用的原則

由于行政訴訟的法律適用是人民法院審查行政機關針對公民、法人或者其他組織的行為事實所適用的法律是否正確，是對行政機關適用的法律的再次審查適用。因此，人民法院在行政訴訟中對法律的適用必須遵守以下原則：

（一）適用調整被處理行為或事項的法律規范。因國家行政管理事務既繁雜又細化，這就界定了相關行政管理法律、法規的調整對象和適用范圍。由于客觀現實中存在著行政主體不能正確把握所適用法律的調整對象和適用范圍，往往導致適用的法律規范與被處理的行為或事項不相吻合。如分不清《土地管理法》和《水法》調整對象的具體界限，對未經批準在河灘上建房這種不屬于《水法》調整的行為，錯誤地適用了《土地管理法》進行處罰。又如某鄉人民政府將耕地當作荒地越權批給農民建房，該事實屬于土地管理法第七十八條規定調整的對象，應當依該條款的規定進行處罰，結果土地管理部門卻適用《土地管理法》第七十七條的規定進行處罰等。對于這種行政主體適用的與行為事實不相符的法律規范，人民法院在行政訴訟中進行法律適用時，應予以糾正。

（二）遵循從舊兼從輕的法律適用原則。在一些行政管理法律、法規修訂后，對發生在新法實施前的違法行為，一些行政主體仍錯誤地認為應適用行為發生時的法律規范，而沒有考慮是否應遵循從舊兼從輕的法律適用原則。如某汽車維修總廠1990年將自己廠區內的1.2畝國有土地非法轉讓給劉某建房使用至今。某市土地局在2000年查處時認定汽車維修總廠非法轉讓土地的行為一直處于繼續狀態，違法行為沒有終了，給予處罰是正確的。從1999年新修訂的《土地管理法》第七十三條和修訂前的原《土管理法》第四十三條的規定來看，均構成土地違法行為。但處罰上，新法第七十三條的規定比原《土地管理法》四十三條規定的處罰重要。按照新法和舊法的規定，均構成違法行為的，適用處罰較輕的法律的原則，某市土地局2000年對汽車維修總廠作出的行政處罰適用新法第七十三條的規定，顯然是違反了從舊兼從輕法律適用原則，人民法院應以其適用法律錯誤判決予以撤銷。

（三）遵循一事不再罰的法律適用原則。由于行政執法機關眾多，其職有又相互區分和聯系，這就無法避免多個行政機關共同管轄某一事務的可能。例如，一個食品個體戶同時要受公安、工商、稅務、物價、衛生等多部門的管理。由于不同部門實施管理所依據的法律規范不同，這就必然會出現同一違法行為觸犯多個行政法律規范，受到多個行政機關處罰的情形。例如，對某公司倒賣鋁棒及涂改發票違反財稅法規的行為，工商部門和稅務部門分別對某公司作出了罰款處罰。在這種情況下，為了做到既要對違法行為作出處罰，保護公共利益和社會秩序，又要保護當事人的合法權益，不違反行政處罰相當的原則，就要恪守《行政處罰法》第二十四條的規定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。人民法院在行政訴訟中，就應嚴格遵循一事不再罰的法律適用原則。

（四）遵循過罰相當的原則。行政處罰是對已經違反行政法義務的違法行為人的懲罰，從效果上看，懲罰的存在也具有預防義務違反的效果。但無論是對已經違反義務的懲罰還是對未違反義務的防范，其目的都在于維護行政管理秩序，而違法者破壞行政管理秩序的程序和后果是不盡相同的，這就有必要根據違法的程度，制止其再犯的需要以及維護行政管理秩序的要求相應地制定和實施對應的懲罰層次，在這個懲罰層次中，不應當出現畸輕畸重的現象。如果行政處罰比破壞行政管理秩序造成的后果輕或小，那么懲罰不但不能制止違法行為，反而會縱容了違法行為。如果對違法行為的處罰超過了違法行為本身應當受到的懲罰限度，不但達不到懲罰的目的，而且使人們對于違法行為的痛恨轉變為對法律的仇視。因此，在行政處罰的立法和適用中，必須遵循過罰相當的原則，做到處罰相當。

（五）遵循“法無明文規定不得處罰”的原則。對公民、法人或者其他組織實施行政處罰必須要有法定依據，沒有法定的依據不得對公民、法人或者其他組織實施行政處罰。這就是法無明文規定不得處罰的原則。適用這一原則，應把握以下三點：1、作為行政處罰的主體，必須是具有行政處罰權的行政機關，或法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。這是因為行政機關是依據法律、法規賦予行使國家職權的機關，執行法律和法規，組織管理國家事務，它能以自己的名義實施行政管理，并具有獨立的能力承擔其行為的后果，其中明顯的特征是能以自己的名義對外進行行政行為，如對外作出行政處罰決定，并能以自己名義參加訴訟活動等。依法行使職權，即一切行為活動必須有法律依據，沒有法律依據的行為不能認定其是具有行政管理效力的行為。2、確認某一事項或行為違法并科以行政處罰，必須要有法律依據。3、必須以法律、法規和規章作為行政處罰的依據。《行政處罰法》第三條規定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應給予行政處罰的，依據法律、法規或者規章的規定。這就是說除法律、法規和規章外，其他規范性文件不能作為行政處罰的依據。

三、行政審判的依據

（一）法律、行政法規和地方性法規為依據

法律是由作為國家最高權力機關的全國人民代表大會或其常務委員會制定的，在全國范圍內具有普遍約束力的規范性文件。法律的制定反映了全國人民的意志，一切國家機關、社會組織和個人都應當遵守。而就行政訴訟而言，行政案件適用法律原因在于，人民法院的司法審查權正是經法律的形式授予和取得的。行政法規作為國家最高行政機關的國務院在其職權范圍內，以憲法、法律為依據并依照一定的程序制定的，其具有從屬性立法的性質，地位僅次于憲法和法律，是一切國家行政機關作出具體行政行為的法律依據。行政法規只要不與憲法、法律相抵觸，均為人民法院行政審判的依據。地方性法規是由地方國家權力機關制定的，有的法律通過行政法規具體化，有的則借助地方性法規，人民法院對于依據地方性法規作出的具體行政行為，自應以地方性法規為依據審查其合法性。人民法院審理行政案件以法律、法規為依據，但它們的層級效力各不相同，低層級的規范只有符合高層級的規范才有效，據此作出的具體行政行為才合法。

（二）對規章參照的適用

《行政訴訟法》第53條第1款規定：人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、的規章以及省、自治區直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、頒布的規章。這里的“參照”是指參考、依照。規章的參照適用，是指人民法院審理行政案件，對符合法律、行政法規規定的規章，要參照適用，作為審查具體行政行為是否合法的依據；對不符合或不完全符合法律、法規原則精神的規章，人民法院有靈活處理的余地，可以不予適用。即人民法院對規章的參照適用，不是想參照就參照，而是要先審查規章是否合法。如果合法就必須參照，否則就有權不參照。

四、行政訴訟法律適用的沖突及選擇適用規則

（一）行政訴訟法律適用沖突。行政訴訟中的法律適用沖突，是指人民法院在審判行政案件的過程中，發現對同一法律事實有兩個或兩個以上法律作出了不相同的規定，法院適用不同的法律規定就會產生不同的裁判結果的現象。如《土地管理法》第十六條規定，當事人對有關人民政府關于土地權屬爭議的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。根據這一條規定，當事人對人民政府有關土地權屬爭議的處理決定不服，既可以直接向人民法院起訴，也可以申請復議，如對復議結果不服再向人民法院起訴。而《行政復議法》第三十條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地等自然資源的所有權和使用權的，應當先申請行政復議，對復議決定不服的，可以向人民法院起訴。依據這一規定，對人民政府有關土地等自然資源的權屬處理決定不服的，必須先申請行政復議，而后才可以向人民法院起訴。這就出現了《土地管理法》第十六條和《行政復議法》第三十條規定的沖突問題。當事人對人民政府有關土地權屬的確權決定不服直接向人民法院提起行政訴訟，人民法院是受理還是不受理？這就給人民法院提出了是適用《土地管理法》第十六條的規定直接受理，還是應適用《行政復議法》第三十條的規定不應直接受理。

（二）法律適用沖突的類型。在我國立法主體多元化的情況下，行政訴訟中出現法律適用沖突是不可避免的，其主要類型有：1、特別沖突。表現在特別法律規定與普通法律規定之間的沖突。比如有關港、澳、臺同胞的出入境管理法規的規定屬特別規定，人民法院在審理此方面的行政案件時，就產生了特別規定與適用于大陸公民出入境的普通規定之間的特別沖突。2、層級沖突。是指各種法律效力等級不同的法律文件就同一事項的規定不相一致而產生的法律適用上的沖突。主要表現為：法律與憲法的適用沖突；行政法規與法律的適用沖突；地方性法規與法律、行政法規適用沖突；部委規章與法律、行政法規的適用沖突等。3、平級沖突。是指制定機關不同但法律效力層級相同的各種法律文件就同一事項有不相一致的規定而產生的法律適用沖突。主要表現為：國務院各部委制定的規章之間發生的適用沖突；國務院各部門制定的規章與各省、自治區、直轄市人民政府制定的規章之間發生的適用沖突；還有最高審判機關、最高檢察機關的司法解釋與最高行政機關的行政解釋之間的適用沖突等。4、新舊法沖突。這是指新的行政法律規范與舊的行政法律規范之間內容發生抵觸而產生的是適用新法還是適用舊法的法律適用上的沖突。除以上類型外，由于現實情況的復雜，法律適用沖突還表現為一種混合型的沖突，即同時具有幾種類型的適用沖突，這就更增加了人民法院選擇適用的困難。

（三）選擇選用的規則。選擇選用規則是人民法院在審查具體行政行為的合法性時，為解決法律適用沖突所采取的方法和所遵循的原則。法律適用選擇規則是：1、特別沖突適用規則。當特別法律規范與普通法律規范發生適用上的沖突時，人民法院適用法律時遵循特別法優于普通法的原則，即優先適用特別法的法律規范。比如《行政訴訟法》第三十八條將起訴期限規定為十五日，《治安管理處罰條例》第三十九條將起訴期限規定為五日，人民法院在審理治安行政案件時應以依據《治安管理條例》第三十九條的規定來判定原告的起訴是否在法定的期間以內，這就是特別法優于普通法的原則體現。2、層級沖突適用規則。在效力等級不同的法律文件之間發生沖突時，實際上是一種違法性的沖突。除非高層級法律文件授權低層級法律文件作出與高層級法律文件不同的規定，否則，一律選擇適用效力等級較高的行政法律文件。作為層沖突的適用原則，應體現這一效力等級的要求。3、相同等級沖突適用規則。這是解決制定機關不同但效力層級相同的行政法律規范相沖突的規則。《行政訴訟法》第五十三條第二款的規定，給人民法院明確提出了解決這一法律適用沖突的規則。4、新舊法沖突適用規則。適用這一規則，應當體現新法優于舊法和法律不溯及既往原則。即當新的行政法律規范與舊的行政法律規范的規定不一致時，人民法院一般應當優先適用新的行政法律規范。具體講，如果行政法律關系發生在新法制定之后，則適用新法，如果發生在新法制定之前，而糾紛發生在新法生效之后，原則上適用舊法，但新法明確規定有溯及力的除外。對于在新法實施前發生的違法行為，根據新法和舊法的規定，均構成違法行為的，適用處罰較輕的法律。至于有關司法解釋與行政解釋只有在法律規定的職責權限范圍內作出的才有效，才能作為法律適用的依據。如果超越職權范圍而作出的解釋，不能作為法律適用的依據。

【參考文獻】

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2、楊海坤《行政訴訟法學》中央電大出版社1994年2月第1版

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