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「摘要」從行政立法、行政執(zhí)法、權(quán)力手段的淡化、行政救濟(jì)制度的出現(xiàn)等方面論述了平衡論是現(xiàn)代行政法的精義，并闡明了以平衡論指導(dǎo)行政法的重大意義及如何正確、全面看待平衡論。

「關(guān)鍵詞」平衡論；行政指導(dǎo)；行政合同；行政救濟(jì)制度

行政法是維護(hù)行政權(quán)行使的法，還是控制行政權(quán)的法，或者是兼有二者的功能？不同時(shí)期的不同國(guó)家有著不同的側(cè)重點(diǎn)和表現(xiàn)。拋開(kāi)行政法制度的細(xì)枝末節(jié)方面的差異，究其大端，不同的行政法制度之根本差異在于對(duì)權(quán)利或義務(wù)的價(jià)值取向的側(cè)重不同。回顧歷史，不僅把公民作為行政權(quán)力的客體和承擔(dān)行政義務(wù)的主體的“管理法”不適合時(shí)代的要求，僅僅關(guān)注對(duì)行政權(quán)的制約而忽視促進(jìn)行政法職權(quán)積極功能發(fā)揮的“控權(quán)法”也是違背歷史發(fā)展趨勢(shì)的。而“平衡論”就適時(shí)而出。平衡論的“平衡”是指行政法在調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中，應(yīng)追求行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利、公共利益與個(gè)人利益、行政效率與社會(huì)公正、行政權(quán)的監(jiān)督控制與法律保障等關(guān)系之間的協(xié)調(diào)與兼顧。簡(jiǎn)要地說(shuō)，就是指行政權(quán)與公民權(quán)應(yīng)當(dāng)是平衡的，行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)和行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)是平衡的。這種平衡，不是指權(quán)利義務(wù)的絕對(duì)相等或?qū)Φ龋膊皇侵冈诿恳粋€(gè)行政法律規(guī)范中都要體現(xiàn)出這種平衡，而是指作為行政管理雙方的權(quán)利義務(wù)的總體上的相對(duì)的平衡。這種平衡是一種動(dòng)態(tài)的平衡，是目的，更是過(guò)程和手段。

英國(guó)著名行政法學(xué)家韋德教授精辟地指出：“行政法對(duì)于決定國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的平衡作出很多貢獻(xiàn)。”透過(guò)現(xiàn)代行政法制的背后，若隱若現(xiàn)地存在著平衡論的印記，而在以下幾個(gè)方面表現(xiàn)得尤為明顯。

一、行政立法日益注重行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)的平衡

立法是現(xiàn)代法制的起點(diǎn)。沒(méi)有立法上的平衡，就談不上執(zhí)法和司法的平衡。因此，平衡過(guò)程一般從立法環(huán)節(jié)就開(kāi)始。如今，許多國(guó)家的立法機(jī)關(guān)在總結(jié)古代和近代立法成敗得失的基礎(chǔ)上，開(kāi)始注重在法律中平衡分配行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人一方的權(quán)利義務(wù)。一方面，法律授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力逐步增大，公民的義務(wù)逐步增多；另一方面，法律為行政機(jī)關(guān)設(shè)定的義務(wù)也相應(yīng)增加，且更為細(xì)密，公民的權(quán)利則進(jìn)一步擴(kuò)大，且有嚴(yán)格的保障措施。這種立法內(nèi)容的變化在很多法律法規(guī)中都有體現(xiàn)，比如《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》等。

行政立法是一項(xiàng)繁雜的工作，不可能事無(wú)巨細(xì)的對(duì)每一行政行為都作出具體詳盡的規(guī)定，但如果以平衡論為指導(dǎo)，自然有利于之后的行政執(zhí)法。有這樣一則案例：1994年，甲廠打著乙廠的專有標(biāo)志推銷某產(chǎn)品。當(dāng)?shù)丶夹g(shù)監(jiān)督局以自己有權(quán)直接處理產(chǎn)品質(zhì)量案為由對(duì)甲廠資產(chǎn)進(jìn)行了查封、扣押。甲廠遂以該技術(shù)監(jiān)督局無(wú)權(quán)處理此案、主體不合法為由提起行政訴訟。此案案情并不復(fù)雜，但審理好卻并非易事。按照有關(guān)法律，技術(shù)監(jiān)督局確實(shí)無(wú)權(quán)處理此案，應(yīng)當(dāng)撤銷其行政決定。但單純地撤銷會(huì)帶來(lái)惡劣的社會(huì)影響，假冒他人商品標(biāo)志的不法侵害者甲廠不僅得不到及時(shí)制裁，而且還可能借此反咬一口，使公共利益及乙廠的權(quán)益得不到有效保護(hù)。該技術(shù)監(jiān)督局處理此案雖主體不合法，但“打假”行為是應(yīng)予肯定的。怎么辦？只能運(yùn)用“平衡論”將乙廠追加為有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人，在撤銷行政決定的同時(shí)，判決甲廠賠償乙廠侵權(quán)損失。這樣一來(lái)，一可避免行政行為的無(wú)效反復(fù)，提高行政效率；二可兼顧公眾利益與個(gè)體利益；三可直接對(duì)違法者甲廠予以制裁，從而從根本上實(shí)現(xiàn)社會(huì)與法律之公正。

二、在行政執(zhí)法過(guò)程中摻入民主和公正因素

行政執(zhí)法是行政法制的中心環(huán)節(jié)。沒(méi)有有效的執(zhí)行，再好的立法也會(huì)形同空文。同時(shí)，行政執(zhí)法又最容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)專橫武斷，侵犯相對(duì)人一方的合法權(quán)益。因此，為了平衡行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人一方在執(zhí)法階段的權(quán)利義務(wù)，各國(guó)普遍重視行政程序，規(guī)范行政行為，擴(kuò)大參與機(jī)制，保護(hù)公民權(quán)益。

現(xiàn)代行政程序以民主和公正為宗旨，同時(shí)兼顧效率。行政程序的設(shè)立賦予了相對(duì)人一方了解權(quán)、要求回避權(quán)、辯論權(quán)、申請(qǐng)補(bǔ)救權(quán)等一系列重要的程序性權(quán)利。公民正是以這些程序上的權(quán)利，抗衡行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，調(diào)和其與行政機(jī)關(guān)法律地位的不對(duì)等造成的巨大反差，參與行政權(quán)的行使過(guò)程，從而使行政執(zhí)法盡可能地民主、公正。除此之外，行政程序的平衡作用又在一定程度上提高了行政執(zhí)法效率。正是由于行政程序具有保障民主和提高效率的雙重功能，因此它的完備與否被認(rèn)為是衡量現(xiàn)代行政法是否完善的一個(gè)標(biāo)志。

三、權(quán)力手段的淡化行

政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使權(quán)力，因其特殊地位，行政執(zhí)法很容易淪為“命令—服從”模式。但是，行政權(quán)的強(qiáng)制作用并非總是萬(wàn)能的，它會(huì)由于行政相對(duì)人的某些抵制而降低功效。行政機(jī)關(guān)也并不總是運(yùn)用強(qiáng)制手段來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的，它還可以運(yùn)用其他一些行政手段來(lái)使相對(duì)人一方主動(dòng)參與實(shí)現(xiàn)行政目的。行政合同和行政指導(dǎo)便是其中最重要的兩種手段。

行政合同的產(chǎn)生使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人一方的關(guān)系由不對(duì)等的地位變?yōu)榻鯇?duì)等和相互合作的地位。行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政合同來(lái)實(shí)現(xiàn)行政意志，實(shí)現(xiàn)公共目的；行政相對(duì)人一方則通過(guò)履行行政合同來(lái)獲取一定的利益，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)自己的社會(huì)價(jià)值。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要單方面解除合同；相對(duì)人一方雖無(wú)此特權(quán)，也不能對(duì)之提出異議，卻可以要求行政機(jī)關(guān)對(duì)因解除合同造成的損失給予賠償或補(bǔ)償。有法學(xué)者認(rèn)為：“在一些方面，行政合同中相對(duì)一方當(dāng)事人的地位，要比司法合同中當(dāng)事人的地位更為優(yōu)越。”行政合同具有的平衡作用由此可見(jiàn)。

行政指導(dǎo)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的行政相對(duì)人運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的。一般來(lái)說(shuō)，行政管理相對(duì)人對(duì)于行政指導(dǎo)，沒(méi)有必須服從的義務(wù)，這就體現(xiàn)了行政指導(dǎo)的非權(quán)力性。

在行政執(zhí)法過(guò)程中，淡化權(quán)力意識(shí)，注重“人和”因素，往往可使行政執(zhí)法收到更好的效果。如果調(diào)節(jié)好了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人一方的關(guān)系，平衡二者之間的權(quán)利義務(wù)，并盡可能將雙方置于對(duì)等的地位，有效使用行政合同、行政指導(dǎo)等行政手段，就能提高廣大公民參與實(shí)現(xiàn)行政目的或自覺(jué)服從行政意志的意識(shí)，調(diào)動(dòng)他們遵守法律的積極性和主動(dòng)性。

四、行政救濟(jì)制度的出現(xiàn)更有利于平衡雙方當(dāng)事人關(guān)系

行政救濟(jì)是國(guó)家為排除不法行政行為對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的侵害而采取的各種手段與措施。常見(jiàn)的行政救濟(jì)類型有行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)取Ｓ捎谠谛姓P(guān)系中，雙方當(dāng)事人一般居于不同的法律地位，行政相對(duì)人一方通常處于弱勢(shì)，而行政機(jī)關(guān)相對(duì)而言處于主動(dòng)優(yōu)越的管理者地位。行政救濟(jì)是一種排除不法行政行為侵害，恢復(fù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，彌補(bǔ)因行政行為而受到的損害或損失的救濟(jì)手段。如果公民的權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的非法侵害而又沒(méi)有獲得補(bǔ)救的途徑，沒(méi)有要求獨(dú)立而公正的司法機(jī)關(guān)予以裁斷的權(quán)利，那么，“弱小”的公民權(quán)便無(wú)法與“強(qiáng)大”的行政權(quán)相提并論。由此可見(jiàn)，權(quán)利的補(bǔ)救重于權(quán)利的宣告，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)重于權(quán)利的設(shè)定。通過(guò)這些行政救濟(jì)措施，有助于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人一方的平衡關(guān)系，而且還有保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)和防止相對(duì)人一方濫訴的功能。一旦進(jìn)入行政訴訟階段，行政機(jī)關(guān)便不再是處于優(yōu)越地位的執(zhí)法機(jī)關(guān)，而是恒定的被告，并且對(duì)其行政行為負(fù)舉證責(zé)任。而原來(lái)處于弱勢(shì)的相對(duì)人則變?yōu)橄鄬?duì)優(yōu)越的一方，可以主動(dòng)提起訴訟申請(qǐng)糾正行政違法行為，并要求行政機(jī)關(guān)賠償損失。這就平衡了行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系。而另一方面，行政訴訟通過(guò)維護(hù)合法的行政行為和要求相對(duì)人一方執(zhí)行合法的行政決定等措施來(lái)保障行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，通過(guò)嚴(yán)格規(guī)定相對(duì)人一方的起訴條件和法院駁回起訴等具體措施來(lái)防止相對(duì)人一方因?yàn)E訴而干擾行政機(jī)關(guān)。可見(jiàn)，行政訴訟法既有監(jiān)督又有維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的雙重功能。近年來(lái)，我國(guó)行政法制和行政法學(xué)的迅速發(fā)展，特別是行政訴訟法、國(guó)家賠償法、行政處罰法等基本法律的頒布，充分證明“平衡論”的思想確實(shí)貫穿我國(guó)行政法制和行政法學(xué)的發(fā)展進(jìn)程。

綜上所述，現(xiàn)代行政法本質(zhì)上是“平衡法”，“平衡”是現(xiàn)代行政法的精神，是實(shí)現(xiàn)行政法最優(yōu)化狀態(tài)的一種方法，確立“平衡論”作為貫穿行政法制過(guò)程始終的理論基礎(chǔ)，具有重大意義。

第一，隨著平衡論的深入人心，公民在權(quán)益受到侵害時(shí)，能夠自覺(jué)地利用行政法所提供的各種機(jī)制來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益。這種自覺(jué)性的提高，是法制社會(huì)趨向成熟的標(biāo)志。

第二，平衡論對(duì)行政法實(shí)踐可產(chǎn)生積極的指導(dǎo)意義。立法時(shí)，立法者將更加有意識(shí)地在公民權(quán)和行政權(quán)之間進(jìn)行平衡，在保證行政目的有效實(shí)現(xiàn)的前提下，為公民創(chuàng)設(shè)更多的實(shí)體權(quán)利，設(shè)置更多的程序機(jī)制，為事前的限制和事后的補(bǔ)救提供依據(jù)。行政機(jī)關(guān)行政時(shí)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員將更加主動(dòng)地考慮相對(duì)人的權(quán)益，增強(qiáng)行政的民主性，注意完善行政程序，加強(qiáng)自我監(jiān)督，積極糾錯(cuò)；并主動(dòng)探索非權(quán)力性手段的運(yùn)用，從而更好地培養(yǎng)為相對(duì)人服務(wù)的意識(shí)。這有利于改善與相對(duì)人的關(guān)系，在行政時(shí)取得相對(duì)人的配合、支持，更好地提高行政效率。在法院進(jìn)行司法審查時(shí)，法院將能夠更好地理解法律規(guī)定，把握好公民權(quán)與行政權(quán)的平衡，更加靈活地運(yùn)用合法性審查與合理性審查，適當(dāng)運(yùn)用自由裁量權(quán)。

第三，平衡論對(duì)司法審查具有重要意義。司法審查是現(xiàn)代民主國(guó)家普遍設(shè)立的一項(xiàng)重要法律制度，是國(guó)家通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力的活動(dòng)予以糾正，并對(duì)由此給公民、法人權(quán)益造成損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。在具體案件中，各種利益與矛盾往往相互交織、并存。如何兼顧這些沖突，協(xié)調(diào)好各方面的矛盾與利益是法官們的主要任務(wù)，也是把好案件質(zhì)量關(guān)、提高案件處理效果的關(guān)鍵。在司法審查中，法官們?nèi)裟芤浴捌胶狻毙姓C(jī)關(guān)與相對(duì)方權(quán)利義務(wù)、行政效率與社會(huì)公正的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系為基點(diǎn)，以對(duì)行政行為的合法性審查為準(zhǔn)則，則可充分發(fā)揮行政法調(diào)整行政關(guān)系的各種功能。因此說(shuō)，“平衡論”正好為法官的司法審查提供了理論武器。許多案件中都明顯或潛在地存在著不同利益的對(duì)峙甚至沖突，行政立法不可能對(duì)所有情況都一一以立法形式加以事先規(guī)定。要協(xié)調(diào)好各種不同利益的沖突，維護(hù)好社會(huì)秩序，必須以“平衡論”為指南。“平衡論”必將對(duì)我國(guó)的司法審查產(chǎn)生重大影響。

另外，我們還要對(duì)“平衡論”有全面、正確的認(rèn)識(shí)。行政法產(chǎn)生和存在是基于調(diào)節(jié)公民和政府關(guān)系的需要。官民的關(guān)系古已有之。而行政法只有在民主政治的條件下才能產(chǎn)生和存在。政府由人民產(chǎn)生，人民賦予政府權(quán)力，政府管理人民的權(quán)力必須與人民賦予政府的權(quán)力保持“平衡”。對(duì)政府的行政權(quán)力必須加以控制，同時(shí)又必須加以保障，控制和保障的度就是平衡。同時(shí)，對(duì)有權(quán)力的人不加以控制，其必會(huì)濫用權(quán)力。為此，必須設(shè)立權(quán)力制約，行政權(quán)要受司法權(quán)制約，行政權(quán)內(nèi)部也要相互制約。然而制約不是目的，是為了使權(quán)力更正確、更有效地行使。行政法在實(shí)現(xiàn)其授權(quán)、分權(quán)、控權(quán)功能的過(guò)程中，都必須保持和保障平衡，不能太“過(guò)”，又不能“不及”。當(dāng)然，平衡是動(dòng)態(tài)的、宏觀上的，不同時(shí)期、不同地方、不同條件下，自然應(yīng)有重點(diǎn)、有傾斜。

總之，應(yīng)以“平衡論”為指導(dǎo)，建立兼顧“權(quán)利”與“義務(wù)”的行政法體系。同時(shí)，應(yīng)對(duì)“平衡論”有全面、正確的認(rèn)識(shí)。只有這樣，中國(guó)行政法的發(fā)展才能適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的潮流，在保障社會(huì)公平和效率兩個(gè)方面發(fā)揮應(yīng)有的功能與作用。

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