導(dǎo)語：行政法基本原則研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：我國行政法學(xué)者對行政法基本原則的認(rèn)識先后經(jīng)歷了從早期之“行政管理原則論”到晚近之“行政法治原則論”這樣一個逐步成熟和發(fā)展的過程，但仍舊存在種種分歧和不足。本文在反思國內(nèi)現(xiàn)有理論研究的基礎(chǔ)上，采用矛盾分析、價值分析與憲政分析的方法，重新界定了行政法基本原則的概念和確立標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)而以行政法的根本價值-“法的正義價值”和行政法的基本矛盾-“法與行政的關(guān)系”為內(nèi)在根據(jù)，結(jié)合現(xiàn)代憲政所包含的民主、法治、人權(quán)等原則與精神，提出應(yīng)當(dāng)將行政法的基本原則確立為行政法定、行政均衡和行政正當(dāng)三大原則。

關(guān)鍵詞：行政法基本原則，行政法定，行政均衡，行政正當(dāng)

行政法基本原則作為行政法的基本問題之一，歷來為我國行政法學(xué)者所關(guān)注。但究竟什么是行政法的基本原則及行政法的基本原則有哪些，卻始終是個聚訟不休、懸而未決的“老大難”。本文擬對我國行政法的基本原則作些進(jìn)一步探討。

一、行政法基本原則理論之爭述評

在我國行政法學(xué)上，關(guān)于行政法基本原則的認(rèn)識先后存在著兩種不同的觀點(diǎn)：即早期之“行政管理原則論”和晚近之“行政法治原則論”。

（一）早期之“行政管理原則論”

該論認(rèn)為，行政法的基本原則就是國家進(jìn)行各方面行政管理時所必須遵守的基本準(zhǔn)則。這種觀點(diǎn)主要受前蘇聯(lián)行政法學(xué)的影響。在前蘇聯(lián)行政法教科書中，一般不提行政法的基本原則，而只強(qiáng)調(diào)國家管理或國家行政管理的“指導(dǎo)思想和基本原則”，把行政法的基本原則等同于“國家行政管理的指導(dǎo)思想和基本原則”。如，原蘇聯(lián)學(xué)者B.M.馬諾辛等在其所著的《蘇維埃行政法》一書中就只論述了“蘇維埃國家管理的基本原則”，而沒有提及蘇維埃行政法的基本原則。并認(rèn)為“蘇維埃國家管理的基本原則”有：“蘇維埃國家管理的人民性”、“民主集中制”、“民族平等”、“社會主義法制”及其他管理原則。[①]受前蘇聯(lián)影響，早期我國大陸多數(shù)行政法學(xué)者也持這種觀點(diǎn)。如，我國最早由王珉燦主編的第一本高校法學(xué)試用教材《行政法概要》，就把行政法的基本原則稱為“國家行政管理的指導(dǎo)思想和基本原則”。并認(rèn)為這些原則具體包括：“在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行黨政分工和黨企分工”的原則、“廣泛吸收人民群眾參加國家行政管理”的原則、“貫徹民主集中制”的原則、“實(shí)行精簡的原則”、“堅(jiān)持各民族一律平等”的原則、“按照客觀規(guī)律辦事，實(shí)行有效地行政管理”的原則和“維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，堅(jiān)持依法辦事”的原則。[②]

該種觀點(diǎn)把行政法的基本原則等同于或事實(shí)上等同于“國家行政管理的指導(dǎo)思想和基本原則”，主要是基于這樣一種認(rèn)識：行政法是有關(guān)行政管理的法，因此，行政管理的基本原則與行政法的基本原則是同一的。[③]“行政管理原則論”這種觀點(diǎn)主要影響于我國行政法學(xué)的初創(chuàng)時期，即20世紀(jì)80年代。但迄今仍有人持此種觀點(diǎn)。如潘世欽等在其主編的作為“高等院校二十一世紀(jì)法律專業(yè)統(tǒng)編系列教材”的《行政法與行政訴訟法概論》一書中，仍將“黨政分工原則”、“分級管理原則”、“民主集中制原則”等作為我國行政法的基本原則。[④]

（二）晚近之“行政法治原則論”

該論認(rèn)為，行政法的基本原則是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本法律準(zhǔn)則。這種觀點(diǎn)主要受歐美行政法學(xué)的影響。無論歐陸國家還是英美國家，其行政法基本原則都有著各自鮮明的個性特色，如法國的行政法治原則與均衡原則，德國的依法行政原則、比例原則與信賴保護(hù)原則，英國的越權(quán)無效、合理原則與自然公正原則，美國的正當(dāng)程序原則與行政公開原則。但同時它們也存在著某些深層次的共性特征，即它們的形成與法治國思想同源，深刻地體現(xiàn)著民主法治國家的精神和觀念。法治原則不僅孕育了行政法基本原則，而且推動了行政法基本原則的逐步發(fā)展并完善，始終是行政法基本原則形成過程中至關(guān)重要的因素。從總體上可以說，歐美各國行政法基本原則就是“行政法治原則”。[⑤]

在我國，自龔祥瑞先生出版《比較憲法與行政法》以來，行政法學(xué)界關(guān)于行政法基本原則的觀點(diǎn)逐漸接受了歐美行政法學(xué)的看法。龔先生以英國行政法為背景，認(rèn)為行政法的基本原則包括：行政法治原則（狹義）、議會主權(quán)原則、政府守法原則和越權(quán)無效原則。[⑥]受此影響，在羅豪才先生主編的著作中作者指出，“行政法的基本原則，是指貫徹于行政法中，指導(dǎo)行政法的制定和實(shí)現(xiàn)的基本準(zhǔn)則”，具體包括法治原則（又包括合法性原則、合理性原則和應(yīng)急性原則）和民主與效率相協(xié)調(diào)的原則。[⑦]之后，在羅豪才先生主編的作為全國第二本高校統(tǒng)編教材的《行政法學(xué)》一書中，作者則直接將行政法的基本原則概括為行政法治原則，并將其具體分解為行政合法性原則和行政合理性原則。[⑧]自此，我國行政法著作幾乎都采用此說。這期間，盡管有的學(xué)者認(rèn)為除了合法性原則和合理性原則外還有責(zé)任行政原則[⑨]，或者行政公開原則和行政效率原則[⑩]等，但基本上仍然圍繞著行政合法性原則和行政合理性原則來展開。可以說，在20世紀(jì)90年代，我國行政法學(xué)界比較一致地將行政法基本原則集中于“行政合法性原則”和“行政合理性原則”。

但到了90年代末，這種狀態(tài)開始有所打破，主張將行政合法性原則與行政合理性原則作為行政法基本原則的觀點(diǎn)受到了許多學(xué)者的質(zhì)疑和批評。[11]許多學(xué)者紛紛提出對我國行政法基本原則的重新確立。如有學(xué)者主張行政法的基本原則只有一項(xiàng)，就是“依法行政原則”。[12]另有學(xué)者主張有三項(xiàng)原則，即自由、權(quán)利保障原則，依法行政原則，行政效益原則。[13]也有學(xué)者認(rèn)為行政法基本原則是：有限權(quán)力原則、正當(dāng)程序原則、責(zé)任行政原則。[14]還有學(xué)者主張是：行政權(quán)限法定原則、行政程序優(yōu)先原則、行政責(zé)任與行政救濟(jì)相統(tǒng)一原則。[15]另有學(xué)者借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)將行政法的基本原則總括為行政法治原則，具體包括如下幾項(xiàng)：依法行政原則（行政合法性原則并包括法律優(yōu)越與法律保留）、信賴保護(hù)原則、比例原則。[16]所有這些關(guān)于我國行政法基本原則的各種認(rèn)識，雖然在內(nèi)容上有若干區(qū)別，但從總體上仍舊是將行政法基本原則集中定位于“行政法治原則”，或“依法行政原則”，所接受的也仍然是歐美行政法的影響。同時由于該種觀點(diǎn)構(gòu)成了晚近我國行政法學(xué)的主流觀點(diǎn)，因此筆者稱其為晚近之“行政法治原則論”。

（三）對理論之爭的評析

從早期之“行政管理原則論”到晚近之“行政法治原則論”，表明我國學(xué)者關(guān)于行政法基本原則的認(rèn)識正在逐步成熟和發(fā)展。20世紀(jì)80年代“行政管理原則論”，將行政法的基本原則不僅在名稱上稱為“國家行政管理的”基本原則，而且在內(nèi)容上帶有較強(qiáng)的政治色彩，尤其是將行政法基本原則與行政學(xué)的基本原則混同起來。這顯然是不科學(xué)的，它基本上反映了我國行政法學(xué)發(fā)展初期的實(shí)際情況。到了80年代末，我國行政法學(xué)研究有了較大的發(fā)展，行政法學(xué)者關(guān)于行政法基本原則的觀點(diǎn)逐漸接受了歐美行政法學(xué)的看法，不僅在名稱上改提“行政法的”基本原則，而且在總體上比較一致地將行政法基本原則集中定位于“行政法治原則”或“依法行政原則”。這表明我國行政法學(xué)關(guān)于行政法基本原則的研究已經(jīng)取得了重大的突破和進(jìn)步。

然而，究竟應(yīng)當(dāng)具體確立哪幾項(xiàng)行政法基本原則，目前我國行政法學(xué)界仍舊意見紛呈，學(xué)者們之間的分歧甚至較以往更大一些。之所以如此，筆者以為，主要是因?yàn)槟壳拔覈姓▽W(xué)界圍繞何謂行政法基本原則，還存在著相當(dāng)大的分歧意見。概括而言主要存在以下四種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法基本原則是指：“貫穿于行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系之中，作為行政法的精髓，指導(dǎo)行政法的制定、修改、廢除并指導(dǎo)行政法實(shí)施的基本原則或原理”。[17]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法基本原則是指：“行政主體實(shí)施行政行為時所必須遵循的，體現(xiàn)在行政法規(guī)范中的、最基本的法律準(zhǔn)則”。[18]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法基本原則是指：“指導(dǎo)和規(guī)制行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)、規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭議的處理的基礎(chǔ)性的法則。”它“貫穿于具體規(guī)范之中，同時又高于行政法具體規(guī)范，體現(xiàn)行政法基本價值觀念”。[19]第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法基本原則是指：“貫穿于全部行政法規(guī)范之中并僅為行政法規(guī)范所貫穿，體現(xiàn)民主憲政精神，規(guī)范行政關(guān)系的全部行政法規(guī)范都必須遵循和貫徹的核心準(zhǔn)則和綱領(lǐng)。”[20]

以上諸種觀點(diǎn)，在一定程度上揭示了行政法基本原則的法律性、特殊性和普遍性（或基本性、涵蓋性、貫穿性）等特性或標(biāo)準(zhǔn)。但上述四種觀點(diǎn)對行政法基本原則的界定視角或基點(diǎn)各不相同，分別為“法律關(guān)系”、“行政主體”、“行政法各個環(huán)節(jié)”和“行政法規(guī)范”。由于視角和基點(diǎn)不同，自然導(dǎo)致學(xué)者們對何謂行政法基本原則的不同理解，從而影響著行政法基本原則的具體確立。如，以“行政主體”為視角和基點(diǎn)，行政法基本原則主要是行政行為而不是相對人行為的準(zhǔn)則；而以“法律關(guān)系”為視角和基點(diǎn)，則行政法基本原則不僅是行政行為的準(zhǔn)則，還強(qiáng)調(diào)是相對人行為的準(zhǔn)則。

其次，上述四種觀點(diǎn)對行政法基本原則內(nèi)在含義的揭示，也不夠深入。第一、二種觀點(diǎn)對行政法基本原則的界定僅僅停留在制度層面，側(cè)重從制度層面構(gòu)筑行政法的基本原則，而沒有上升到價值層面展開探討，也沒有從憲法的角度理解和界定行政法的基本原則，明確行政法基本原則與憲法原則之間的關(guān)系。雖然第三種觀點(diǎn)明確提出了行政法基本原則應(yīng)當(dāng)是行政法價值觀念的體現(xiàn)；第四種觀點(diǎn)意識到了行政法基本原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主憲政精神，但都未進(jìn)一步說明行政法基本原則應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)行政法價值觀念和民主憲政精神。同時，這四種觀點(diǎn)都尚未從行政法內(nèi)在的基本矛盾中揭示行政法基本原則的特性。基本矛盾規(guī)定事物發(fā)展全過程的本質(zhì)，并規(guī)定和影響這個過程其他矛盾的存在和發(fā)展。行政法基本原則應(yīng)當(dāng)是反映和處理行政法基本矛盾的原則。由于沒有反映行政法基本矛盾，必然無法揭示行政法的內(nèi)在本質(zhì)，難以真正顯示行政法基本原則不同于政治的、行政管理的及其他部門法的基本原則的特殊性。

可見，上述諸種觀點(diǎn)對何謂行政法基本原則及其標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識，還存在著種種分歧與不足。雖然這些觀點(diǎn)在一定程度上揭示了行政法基本原則的法律性、特殊性和基本性等外在特性或形式標(biāo)準(zhǔn)，但由于各自的視角和基點(diǎn)不同以及對何謂行政法基本原則的認(rèn)識還尚不夠深入，所以對這些標(biāo)準(zhǔn)的涵義自然也就存在著不同理解，且欠深入。正因如此，現(xiàn)有這些標(biāo)準(zhǔn)無法為基本原則的確立提供明確、具體的指導(dǎo)。學(xué)術(shù)界提出的行政法基本原則之多，已充分說明現(xiàn)行確立標(biāo)準(zhǔn)的無導(dǎo)向性。因此，如何確立行政法基本原則，關(guān)鍵是要從理論的高度對何謂行政法基本原則及其確立標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步深入的探討。

二、行政法基本原則的確立標(biāo)準(zhǔn)

究竟何謂行政法基本原則？筆者認(rèn)為，所謂行政法的基本原則，是指其效力貫穿于全部行政法規(guī)范之中，能夠集中體現(xiàn)行政法的根本價值和行政法的主要矛盾，并反映現(xiàn)代民主法治國家的憲政精神，對行政法規(guī)范的制定與實(shí)施具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準(zhǔn)則。這一定義反映出了作為行政法基本原則所必須具有的“法律”性、“特殊”性和“基本”性等特征或標(biāo)準(zhǔn)。所謂“法律”性，即行政法的基本原則作為“法”的原則，必須是一種法律準(zhǔn)則；所謂“基本”性，即行政法基本原則作為法的“基本原則”，又是一種基本的法律準(zhǔn)則，是行政法領(lǐng)域中最高層次的、比較抽象的行為準(zhǔn)則，構(gòu)成其他行為準(zhǔn)則基礎(chǔ)性或本源性的依據(jù)；所謂“特殊”性，即行政法基本原則作為“行政法”的基本原則，還是體現(xiàn)在行政法規(guī)范而不是其他法律規(guī)范中的基本準(zhǔn)則，是為行政法所特有的基本原則，而不是與其他部門法共有的一般原則。

然而，作為行政法基本原則所必須具有的“法律”性、“特殊”性和“基本”性等特征或標(biāo)準(zhǔn)只是確定一項(xiàng)原則的形式根據(jù)。那么，確定一項(xiàng)原則的內(nèi)在根據(jù)是什么呢？這個問題在我國行政法學(xué)中并沒有被引起充分重視。筆者認(rèn)為，根據(jù)上述關(guān)于行政法基本原則的界定，行政法基本原則作為一種法的“基本”原則，主要來源于它是行政法根本價值的體現(xiàn)；作為行政法的“特殊”原則，則主要來源于它是行政法基本矛盾的反映。所以，確立行政法基本原則，應(yīng)當(dāng)以行政法的根本價值和基本矛盾為內(nèi)在根據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)。

（一）根本價值-法的正義價值

在法理上，相對于法的具體原則而言，法的基本原則“是體現(xiàn)法的根本價值的原則，是整個法律活動的指導(dǎo)思想和出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)成法律體系或法律部門的神經(jīng)中樞”[21].行政法的基本原則作為行政法這一部門法的“基本”原則，作為各種行政法規(guī)范的本源性的依據(jù)，同樣源于它是體現(xiàn)行政法的根本價值的原則。那么，行政法的根本價值是什么呢？我們認(rèn)為，法律有其共同的價值追求，行政法乃法律之一種，現(xiàn)代法律的基本價值也就提示出行政法的價值。現(xiàn)代法律追求的基本價值是自由、平等、正義（公正）、秩序、效益等。行政法也不例外。行政法雖然有其特定的規(guī)范對象和制度內(nèi)容，但行政法的價值追求并沒有特殊性。行政法同樣要保障公民的基本自由和權(quán)益，維護(hù)平等，追求正義，確保行政秩序的穩(wěn)定。[22]但在各種法的價值中，正義卻是“一個能綜合、包容和指導(dǎo)、調(diào)整其他價值目標(biāo)的最高的全局性的價值目標(biāo)”[23]，而不是一個與其他價值目標(biāo)相并列的一般性的價值目標(biāo)。“法律的其他價值目標(biāo)必須統(tǒng)一于正義這個目標(biāo)中，只有正義這個目標(biāo)充分實(shí)現(xiàn)了，其他目標(biāo)才有可能真正實(shí)現(xiàn)，才具有合理性，而不至于為一種禍害。”[24]可見，從總體上或根本上講，法的基本價值就是正義價值。行政法的基本原則作為法律價值的載體，其承載的根本價值也應(yīng)當(dāng)是法的正義價值。

按照當(dāng)代“正義理論集大成者”羅爾斯的觀點(diǎn)，法的正義包括形式正義、實(shí)質(zhì)正義和程序正義。形式正義又叫“作為規(guī)則的正義”或法治，它要求嚴(yán)格依法辦事或法治，嚴(yán)格執(zhí)行正義的法律。實(shí)質(zhì)正義即法律本身的正義，又稱為實(shí)體正義，它要求法律本身的實(shí)體內(nèi)容（實(shí)體權(quán)利義務(wù)）的確定必須合乎正義。程序正義即介于實(shí)質(zhì)正義和形式正義之間的一種正義，它要求制定和執(zhí)行法律的過程必須體現(xiàn)正義。實(shí)質(zhì)正義（實(shí)體正義）和形式正義主要是一種“結(jié)果價值”，是評價行為結(jié)果的價值標(biāo)準(zhǔn)；程序正義本質(zhì)上是一種“過程價值”，是評價程序本身正義與否的價值標(biāo)準(zhǔn)。[25]行政法的基本原則作為法律正義價值的載體，應(yīng)當(dāng)承載、協(xié)調(diào)各項(xiàng)正義價值要素，并將這些法的正義價值都融入到行政法律制度之中。

（二）基本矛盾-行政與法的對立統(tǒng)一

行政法的基本原則作為行政法所特有的基本原則，這種“特殊性”顯然應(yīng)當(dāng)源自于行政法的特殊本質(zhì)。而行政法的特殊本質(zhì)又是由行政法的主要矛盾所規(guī)定的。這是因?yàn)椋懊恳晃镔|(zhì)的運(yùn)動形式所具有的特殊的本質(zhì)，為它自己的特殊的矛盾所規(guī)定。”“這種特殊的矛盾，就構(gòu)成一事物區(qū)別于他事物的特殊的本質(zhì)。這就是世界諸種事物所以千差萬別的內(nèi)在的原因，或者叫做根據(jù)。”[26]在整個事物矛盾系統(tǒng)中，又有基本矛盾和非基本矛盾之分。基本矛盾也叫根本矛盾或主要矛盾，是“貫串于事物發(fā)展過程的始終并規(guī)定事物及其過程本質(zhì)的矛盾。”[27]“它的存在和發(fā)展規(guī)定或影響其他矛盾的存在和發(fā)展。”[28]行政法的基本矛盾同樣規(guī)定著行政法區(qū)別于其他部門法的特殊的本質(zhì)屬性，影響著行政法其它方面和環(huán)節(jié)的存在和發(fā)展。所以，行政法基本原則作為行政法所特有的基本原則，應(yīng)當(dāng)是反映和處理行政法基本矛盾的原則。那么，行政法的基本矛盾又是什么呢？我們認(rèn)為，行政法的基本矛盾即行政與法的對立統(tǒng)一。這是因?yàn)椋姓ㄗ鳛橐?guī)范行政權(quán)的法，其所要解決的核心問題即如何用法來規(guī)范行政權(quán)的問題。同時，行政與法的關(guān)系問題，也是各國行政法關(guān)注的焦點(diǎn)。“從本質(zhì)上說，行政法乃是行政（權(quán)）與法（治）的對立統(tǒng)一，各種有關(guān)行政法的態(tài)度和理論學(xué)說-有些針鋒相對-實(shí)質(zhì)上就是對這對矛盾的不同觀念。”[29]也就是說，行政與法的關(guān)系可以通過各種不同的觀點(diǎn)來討論。但無論是英美國家的法治觀念還是大陸法系國家的依法行政觀念，都旨在確定和有效處理二者之間的關(guān)系。正如日本學(xué)者藤田宇靖所言，“這是近代公法學(xué)和近代行政法學(xué)上最為關(guān)心的問題之一。”[30]作為行政法這一部門法所特有的基本原則，行政法基本原則主要應(yīng)該集中反映現(xiàn)代民主法治國家之行政與法之間的對立統(tǒng)一關(guān)系。

行政與法之間究竟是一種什么樣的關(guān)系呢？在20世紀(jì)初以前的早期資產(chǎn)階級國家，奉行的是嚴(yán)格的形式主義法治國原則，即要求行政必須受到嚴(yán)格的法律限制。但20世紀(jì)以降，尤其是二戰(zhàn)以后，社會問題日益增多，社會關(guān)系日趨復(fù)雜，國家法律不得不容許行政機(jī)關(guān)具有適度的裁量權(quán)，以使之適應(yīng)復(fù)雜多變的社會生活。尤其是，“對于有效地實(shí)現(xiàn)某個重要的社會目的來講，為自由裁量權(quán)留出相當(dāng)?shù)挠嗟匾苍S是至關(guān)重要的。”[31]這就是說，我們在強(qiáng)調(diào)對行政實(shí)行嚴(yán)格的法律限制的同時，也應(yīng)當(dāng)注意為這種限制尋找到一個合適的度，即在法律的范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)容許有適度的行政裁量權(quán)。正如K.C.戴威斯指出的，在當(dāng)代行政領(lǐng)域內(nèi)，準(zhǔn)許大量的行政裁量權(quán)不僅是可欲的，而且也是必不可少的。但相應(yīng)地，也應(yīng)當(dāng)警醒行政裁量權(quán)的危險或危害。“我們既要強(qiáng)調(diào)對行政裁量權(quán)的需要，也要注意到它的危險性”。[32]E.博登海默也指出，“為使法治在社會中得到維護(hù)，行政自由裁量權(quán)就必須受到合理的限制。”[33]

然而，究竟在何處劃定行政裁量權(quán)與法律限制之間的界限，或者說究竟如何使行政機(jī)關(guān)在被賦予適度裁量權(quán)的同時又受到有效的法律限制，這顯然不能用一個簡單的公式加以確定之，而必須考量現(xiàn)代法治的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與行政法的根本價值。在現(xiàn)代法治國家，民主、法治、人權(quán)等成為基本的憲政精神，法律本身必須具有實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性即具有實(shí)質(zhì)正義和程序正義，行政活動必須體現(xiàn)現(xiàn)代民主法治國家的要求。[34]因此，劃定“行政與法的關(guān)系”必然要注入民主法治的現(xiàn)代憲政精神，體現(xiàn)行政法的根本價值取向。這就不僅要求行政活動要嚴(yán)格符合法律的規(guī)定，即體現(xiàn)法的形式正義，還要求行政活動具有實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性，體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義和程序正義。

三、行政法基本原則的重新確立

現(xiàn)代民主法治國家之“法與行政的關(guān)系”，直接決定著行政法基本原則的確定。從總體上講，現(xiàn)代法治國家之“法與行政的關(guān)系”應(yīng)當(dāng)是行政受到法的控制。這反映在行政法基本原則上，即要求行政法在總體上實(shí)行行政法治原則。同時，根據(jù)上述三種具體的“法與行政的關(guān)系”，行政法的基本原則又可具體確定為三項(xiàng)，即行政法定原則，要求行政必須符合法的形式正義；行政均衡原則，要求行政必須體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義；行政正當(dāng)原則，要求行政必須體現(xiàn)法的程序正義。

（一）行政法定原則

行政法定原則，相當(dāng)于德國行政法上的“依法行政原則”和我國行政法上的“行政合法性原則”。筆者認(rèn)為，稱“依法行政”容易引起與“行政法治”的界限不清；而采用“合法性”原則則又過于籠統(tǒng)、過于寬泛。因此，這里有必要提出“行政法定”這一概念來取代“依法行政”與“合法性”原則的表述。同時，正像刑法中“罪刑法定”涵蓋著刑罰權(quán)這一國家公權(quán)法定性之要義一樣，“行政法定”這一概念涵蓋著行政權(quán)這一國家公權(quán)法定性之要義。它們共同構(gòu)成了“國家公權(quán)法定”這一公法的根本原則。所以，使用“行政法定”這一概念也是可行的。所謂行政法定，即“法無明文規(guī)定不得任意行政”，具體包括職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先與法律保留原則等內(nèi)容。

第一，職權(quán)法定原則。這是指任何行政權(quán)力的來源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無效，要受到法律追究，承擔(dān)法律責(zé)任。首先，行政權(quán)力的取得和存在必須有法律依據(jù)；沒有法律依據(jù)的行政權(quán)從根本上說是一種非法的權(quán)力。也就是說，行政主體的行政職權(quán)必須由法設(shè)定或依法授予，否則權(quán)力來源就沒有法律依據(jù)。這是對權(quán)力來源的要求。其次，法律一經(jīng)對行政權(quán)力作出規(guī)定，從另一角度看實(shí)際上也就是對行政權(quán)力的范圍進(jìn)行了限定，行政主體必須在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使其行政職權(quán)才是合法的。同時，法律不僅為行政主體設(shè)定了權(quán)限范圍（實(shí)體），也為其規(guī)定了行使職權(quán)的方式和過程（程序）。行政主體行使行政職權(quán)不僅要依據(jù)法定的權(quán)限，還要依據(jù)法定的程序。這是對權(quán)力行使的要求，構(gòu)成職權(quán)法定原則的核心。最后，職權(quán)法定原則還要求行政主體不得越權(quán)，如果越權(quán)則不具有法律效力。“這是因?yàn)椋尚ЯΡ仨毞墒谟瑁绮辉诜墒跈?quán)范圍內(nèi)，它就在法律上站不住腳。”[35]因此，法院及其他有權(quán)國家機(jī)關(guān)可以撤銷越權(quán)行為或者宣布越權(quán)行為無效，并依法追究有關(guān)責(zé)任主體的法律責(zé)任。這是對權(quán)力行使后果的要求，構(gòu)成職權(quán)法定原則的保障。如果違法的權(quán)力并不承擔(dān)法律責(zé)任，那么權(quán)力來源于法律、權(quán)力應(yīng)受法律限制將毫無意義。

第二，法律優(yōu)先與法律保留原則。職權(quán)法定原則只是表明任何行政必須具有法定的依據(jù)，而并未揭示出作為其依據(jù)的各種“法”之間的關(guān)系問題。而在當(dāng)代，一項(xiàng)具體而完整的行政職權(quán)往往不是由法律直接明確的；相反，一項(xiàng)職權(quán)的最后確定是由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等多級規(guī)范共同作用的結(jié)果。這表明，隨著行政立法權(quán)的膨脹，傳統(tǒng)的權(quán)力法定原則發(fā)生了危機(jī)。因?yàn)椋坏┬姓黧w的行政權(quán)實(shí)質(zhì)上來自于行政立法，而與民意代表機(jī)關(guān)的法律不再有必然聯(lián)系，那么所謂的權(quán)力法定便異化為權(quán)力權(quán)定，即行政權(quán)由行政（立法）權(quán)而定。[36]因此，行政法定原則還應(yīng)當(dāng)包括以解決法律與行政立法關(guān)系為核心的法律優(yōu)先及法律保留這兩項(xiàng)原則。

法律保留近似于英美法系國家的“依法而治”，是指在國家法律秩序范圍內(nèi)，某些事項(xiàng)必須專屬于立法者規(guī)范，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定。[37]法律保留原則嚴(yán)格區(qū)分國家立法權(quán)與行政立法權(quán)，是法治在行政立法領(lǐng)域內(nèi)的當(dāng)然要求，其根本目的在于保證國家立法的至上性，劃定了立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在創(chuàng)制規(guī)范方面的權(quán)限秩序。法律保留范圍的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)非經(jīng)授權(quán)不得自行創(chuàng)制規(guī)則，保障了法律規(guī)范位階的有序性，防止了行政立法權(quán)自我膨脹，有利于民眾權(quán)益的保護(hù)。因此，法律保留的意義就在于“明確權(quán)力秩序，確立授權(quán)禁區(qū)。”[38]

法律優(yōu)先，“亦即法律對于行政權(quán)之優(yōu)越地位，以法律指導(dǎo)行政，行政作用與法律抵觸者應(yīng)不生效力。”[39]這一原則的內(nèi)涵主要也是限制在法律與行政立法的關(guān)系上，它實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是法律對于行政立法即行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位，其具體的要求有三：一是行政立法必須具有明確而具體的法律根據(jù)；二是行政立法不得與法律相低觸，在已有法律規(guī)定的情況下，行政法規(guī)、規(guī)章不得與法律相抵觸，凡有抵觸，應(yīng)以法律為準(zhǔn)，法律優(yōu)先于行政法規(guī)、規(guī)章；三是在法律尚無規(guī)定，根據(jù)特別授權(quán)，行政法規(guī)、規(guī)章作了規(guī)定時，一旦法律就行政事項(xiàng)作出規(guī)定，法律優(yōu)先，行政法規(guī)、規(guī)章都必須服從法律。[40]總之，法律在最高的終極意義上具有規(guī)制和裁決行政立法行為的力量，是行政立法行為的最終導(dǎo)向和唯一準(zhǔn)繩。

（二）行政均衡原則

行政均衡原則，是指行政主體在選擇作出何種內(nèi)容的行政行為時得全面權(quán)衡各種利益關(guān)系，以作出最佳的選擇判斷，從而實(shí)現(xiàn)其實(shí)體內(nèi)容的“均衡合理”，體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義。它全面涵蓋著均衡各種利益關(guān)系的準(zhǔn)則，可具體導(dǎo)出平等對待、禁止過度和信賴保護(hù)三項(xiàng)子原則。平等對待原則是其中均衡不同個人利益之間關(guān)系的準(zhǔn)則；禁止過度原則和信賴保護(hù)原則則是其中均衡公共利益與個人利益之間關(guān)系的準(zhǔn)則。

第一，平等對待原則。“平等對待原則”，是作為憲法原則的“平等原則”在行政法中的具體化。它是行政主體針對多個相對人實(shí)施行政行為時應(yīng)遵循的規(guī)則，具體包括同等對待、區(qū)別對待和比例對待三種情形。其中，同等對待規(guī)則，要求行政主體在同時面對多個相對人時應(yīng)當(dāng)一視同仁，反對歧視；在先后面對多個相對人時應(yīng)當(dāng)前后一致，反對反復(fù)無常。區(qū)別對待規(guī)則，要求行政主體在實(shí)施行政行為時應(yīng)當(dāng)認(rèn)真區(qū)別各相對人的具體情況。比例對待規(guī)則，要求行政主體應(yīng)當(dāng)按不同情況的比重來設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù)。

第二，禁止過度原則。禁止過度原則，亦可稱行政適度原則，系由作為憲法位階的“比例原則”在行政法中的具體化。所謂“禁止過度原則”，即要求行政主體在限制個人利益的手段與實(shí)現(xiàn)公共利益的目的之間進(jìn)行權(quán)衡，以選擇一種既為實(shí)現(xiàn)公共利益所絕對必要，也為對相對人利益限制或損害最少的手段，具體包括必要性原則和合比例性原則兩個部分。必要性原則，又稱最少侵害原則，是指行政主體在面對多種適合達(dá)成行政目的的手段可供選擇時，應(yīng)選擇對相對人利益限制或損害最少的手段。這就要求行政主體在依法限制相對人的合法權(quán)益、設(shè)定相對人的義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)全面考慮各種因素，對各種利益進(jìn)行權(quán)衡，盡量使相對人所受的損失保持在最小范圍和最低程度。比例性原則（即狹義的比例原則），又稱為相稱性原則，是指行政主體對相對人合法權(quán)益的干預(yù)不得超過所追求的行政目的的價值，兩者之間必須合比例或相稱。這就要求行政主體即使依法可以限制相對人的合法權(quán)益，設(shè)定相對人的義務(wù)，也不應(yīng)當(dāng)使相對人所受的損失超過所追求的公共利益。

第三，信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則是誠信原則在行政法中的運(yùn)用。誠信原則即誠實(shí)信用原則，其基本含義在于行使權(quán)利、履行義務(wù)，應(yīng)依誠實(shí)及信用之方法。[41]誠信不僅是私法的要求，也是公法的精神，“茍無誠信原則，則民主憲政將無法實(shí)行，故誠信為一切行政權(quán)之準(zhǔn)則，亦為其限界。”[42]誠信原則在行政法中的運(yùn)用十分廣泛，但最能夠直接體現(xiàn)誠信原則的是信賴保護(hù)原則。所謂信賴保護(hù)原則，是指當(dāng)行政相對人對行政行為形成值得保護(hù)的信賴時，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補(bǔ)償行政相對人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。

當(dāng)然，信賴保護(hù)原則的適用必須具備一定的條件。首先，存在信賴基礎(chǔ)。即行政行為生效且此生效事實(shí)被相對人獲知，相對人如不知有該行政行為的存在，即無信賴可言。若無信賴感，也就無從適用信賴保護(hù)原則。其次，具備信賴行為。亦稱信賴表現(xiàn)，是指相對人基于對授益性行政行為的信賴而采取的具體行為。信賴保護(hù)原則的適用，必須是相對人已采取了信賴行為，且信賴行為具有不可逆轉(zhuǎn)性。其主要表現(xiàn)為：授益性行政行為賦予行政相對人的是某種物質(zhì)利益，而行政相對人已對該物質(zhì)利益進(jìn)行了處分，如對作為物質(zhì)利益載體的特定物、不可分物等進(jìn)行了處分；或授益性行政行為賦予行政相對人的是某種資格，而行政相對人依此資格從事了某種行為。[43]再次，信賴值得保護(hù)。即值得保護(hù)的信賴須是“正當(dāng)?shù)男刨嚒保倚刨嚴(yán)骓氾@然大于撤銷或廢止原行政行為所欲維護(hù)的公共利益；否則，該信賴也不值得保護(hù)。這就得對信賴?yán)媾c否定原行政行為所欲維護(hù)的公共利益進(jìn)行客觀的對比或權(quán)衡。一般認(rèn)為，行政主體在對這兩種利益進(jìn)行權(quán)衡時，應(yīng)當(dāng)考慮如下因素：撤銷對受益人的影響；不撤銷對公眾和第三人的影響；行政行為的種類及成立方式（經(jīng)由較正式行政程序所為的行政行為，受益人對其信賴的程度更大）；行政行為違法性的嚴(yán)重程度；行政行為作出后存在的時間長短。通過對信賴?yán)媾c撤銷或廢止之公共利益間的權(quán)衡，在前者顯然大于后者時，就不得撤銷或者廢止原行政行為，即維持原行政行為的效力；在相反的情形下，行政主體雖可撤銷或者廢止原行政行為，但必須給予相對人合理的信賴補(bǔ)償。至于信賴補(bǔ)償?shù)姆秶瑧?yīng)由信賴?yán)媸軗p害的程度決定。

（三）行政正當(dāng)原則

行政正當(dāng)原則源自于英國的自然公正原則和美國的正當(dāng)法律程序原則，其基本涵義在于行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)，具體包涵避免偏私、行政參與和行政公開三項(xiàng)內(nèi)容。行政正當(dāng)原則直接體現(xiàn)了現(xiàn)代法治國家對行政權(quán)力公正行使的最低限度、也是最基本的要求，從根本上承載了現(xiàn)代行政程序的基本價值追求-程序正義，是確保程序正義觀念在行政行為中得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。這說明行政正當(dāng)原則在內(nèi)容上具有“根本”屬性，從而也構(gòu)成了一項(xiàng)重要的行政法基本原則。

第一，避免偏私原則。它是指行政主體在行政程序過程中應(yīng)在參與者各方間保持一種超然和不偏不倚的態(tài)度和地位，不得受各種利益或偏私的影響。避免偏私原則，是程序中立性這一最低限度的程序正義要求在行政程序中的具體體現(xiàn)。它具體包括如下要求：一是沒有利益牽連。即行政主體及其行政人員和行政人員的親屬，與所作的行政行為沒有個人利益上的聯(lián)系。二是沒有個人偏見。即行政主體應(yīng)給予當(dāng)事人同等的機(jī)會，不偏袒任何一方當(dāng)事人，不帶任何偏見。在行政程序中貫徹“避免偏私”原則，不僅要求行政主體在實(shí)施行政行為時實(shí)際上沒有偏私的存在，而且在外觀上也不能讓人們有理由懷疑為可能有偏私存在。這就需要包括回避制度、禁止單方面接觸制度、職能分離制度等在內(nèi)的一系列制度來加以保證。

第二，行政參與原則。它是指受行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與行政權(quán)力的運(yùn)行過程，表達(dá)自己的意見，并對行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。行政參與的核心是公平聽證。所謂聽證，即“聽取意見”。它意味著行政主體負(fù)有聽取當(dāng)事人意見的義務(wù)。行政主體在作出對當(dāng)事人的不利決定時，必須聽取當(dāng)事人的意見，不能片面認(rèn)定事實(shí)，剝奪對方辯護(hù)的權(quán)利。這是行政參與原則的核心要求，也是保證相對人有效參與行政程序的前提條件。如果相對人在行政程序中始終保持沉默，沒有機(jī)會闡明自己的觀點(diǎn)，那么這種參與就是無意義的。

第三，行政公開原則。它是指行政權(quán)力運(yùn)行的每一階段和步驟都應(yīng)以相對人和社會公眾看得見的方式進(jìn)行。按照現(xiàn)代民主與法治的基本要求，行政公開化的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是全方位的，不僅行政權(quán)力的整個運(yùn)行過程要公開，而且行政權(quán)力行使主體自身的有關(guān)情況也要公開。就行政權(quán)力的整個運(yùn)行過程而言，要公開的內(nèi)容包括事先公開職權(quán)依據(jù)、事中公開決定過程和事后公開決定結(jié)論。[44]但涉及國家秘密或個人隱私、商業(yè)秘密的內(nèi)容，不得任意公開。行政主體還必須采用相應(yīng)的方式公開。根據(jù)公開的對象不同，一般采取不同的方式。對社會公眾的公開，主要有：會議旁聽、媒體報道、刊載、查閱、公榜、“政府上網(wǎng)工程”等。對特定相對人公開的方式主要有：閱覽卷宗、表明身份、告知或送達(dá)、說明理由等。

參考文獻(xiàn)：

[①]參見[蘇]B.M.馬諾辛等：《蘇維埃行政法》，黃道秀譯，群眾出版社1983年版，第17頁以下。

[②]參見王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第43頁以下。

[③]這種對行政法的認(rèn)識在行政法學(xué)上被稱為“管理論”，原蘇聯(lián)、東歐學(xué)者和我國大陸早期的行政法學(xué)者多持該論。參見周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社2000年版，第43頁。

[④]潘世欽等主編：《行政法與行政訴訟法概論》，吉林人民出版社2000年版，第30頁以下。

[⑤]周佑勇：《西方兩大法系行政法基本原則之比較》，載《環(huán)球法律評論》2002年第4期。

[⑥]參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第319頁以下。

[⑦]參見羅豪才主編：《行政法論》，光明日報出版社1988年版，第25頁以下。

[⑧]參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第35頁以下。

[⑨]參見張樹義主編：《行政法學(xué)新論》，時事出版社1991年版，第48頁以下；楊解君等：《依法行政論綱》，中共中央黨校出版社1998年版，第36頁；陳端洪：《中國行政法》，法律出版社1998年版，第47頁。

[⑩]參見楊海坤：《中國行政法基本理論》，南京大學(xué)出版社1992年版，第149頁以下；姜明安主編：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第9頁以下；姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第51頁以下。

[11]參見孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東大學(xué)出版社1999年版，第179頁；姬亞平：《行政合法性、行政合理性原則質(zhì)疑》，載《行政法學(xué)研究》1998年第3期；黃賢宏、吳建依：《關(guān)于行政法基本原則的再思考》，載《法學(xué)研究》1999年第6期。

[12]應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社1998年版，第42頁。

[13]薛剛凌：《行政法基本原則研究》，《行政法學(xué)研究》1999年第1期。

[14]孫笑俠：《法律對行政的控制》，山東大學(xué)出版社1999年版，第180頁以下。

[15]黃賢宏、吳建依：《關(guān)于行政法基本原則的再思考》，《法學(xué)研究》1999年第6期。

[16]馬懷德主編：《行政法與行政訴訟法》，中國法制出版社2000年版，第38頁。

[17]羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第49頁。

[18]葉必豐：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社l996年版，第33頁。

[19]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第38頁。

[20]熊文釗：《現(xiàn)代行政法原理》，法律出版社2001年版，第51頁。

[21]沈宗靈主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社1994年版，第40頁。

[22]薛剛凌：《行政法基本原則研究》，載《行政法學(xué)研究》1999年第1期。

[23]嚴(yán)存生：《論法與正義》，陜西人民出版社1997年版，第12頁。

[24]同上，第13頁。

[25]參見肖建國：《程序公正的理念及其實(shí)現(xiàn)》，載《法學(xué)研究》1999年第3期。

[26]《選集》（第1卷），人民出版社1991年第2版，第309頁。

[27]李秀林等主編：《辯證唯物主義和歷史唯物主義原理》，中國人民大學(xué)出版社1990年版，第163頁。

[28]《選集》（第1卷），人民出版社1991年第2版，第320頁。

[29]陳端洪：《中國行政法》，法律出版社1998年版，第33頁。

[30][日]藤田宇靖：《行政與法》，李貴連等譯，《中外法學(xué)》1996年第3期。

[31][美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第370頁。

[32]KennethCulpDavis，DiscretionaryJustice，UniversityofIllinoisPress，1971，P.25.

[33][美]E.博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第369頁。

[34]周佑勇：《論依法行政的憲政基礎(chǔ)》，載《政治與法律》2002年第3期。

[35][英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第44頁。

[36]參見司久貴：《行政權(quán)正當(dāng)性導(dǎo)論》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文2001年5月印，第126頁。

[37]參見陳新民：《行政法學(xué)總論》，臺灣三民書局1997年版，第52頁。

[38]范忠信、范沁芳：《論對授權(quán)立法中授權(quán)行為的監(jiān)控》，載《法律科學(xué)》2000年第1期。

[39]轉(zhuǎn)引自城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》（增訂新版），臺灣三民書局1994年版，第5頁。

[40]應(yīng)松年：《依法行政論綱》，《中國法學(xué)》1997年第1期。

[41]參見楊解君等：《行政法學(xué)》，法律出版社2000年版，第65頁。

[42]羅傳賢：《行政程序法基礎(chǔ)理論》，臺灣五南圖書出版公司1993年版，第65頁。

[43]李春燕：《行政信賴保護(hù)原則研究》，載《行政法學(xué)研究》2001年第3期。

[44]參見章劍生：《論行政程序法上的行政公開原則》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2000年第6期。