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「摘要」對什么是行政合理原則這個問題的認識和理解，不同的法系、不同的國家、不同的歷史時期是不同的。本文在對行政合理原則的不同理論和制度的對比分析的基礎之上，認為行政合理原則就是一種限制行政自由裁量權的“度”。它是行政法的立法者、執法者、司法者在立法、執法、司法各自行為的領域中，對行政行為在理性認識的前提下，是否符合作為法律基礎的特定的社會關系的規律以及法律本身的規律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標準。

「關鍵詞」行政合理原則；產生和發展；自由裁量權；基本內涵

一行政合理原則的產生和發展

在英美法系的國家中，行政合理原則最早源于英國。1598年英國魯克訴下水管道管理委員會的判例使合理原則成為司法審查行政行為效力的獨立且重要的理由。下水道管理委員會的委員們為了修整河岸作出征收費用的決定，納費者不是所有的受益者而是鄰近土地的所有者。依據當時英國的法律規定，下水道管理委員會享有征收費用的權力，所以其征收的行政行為是合法的，但是法律沒有對下水道管理委員會征收行為的對象進行規定，這意味著水道管理委員會可以自由選擇征收對象。這種自由是否就意味著不受任何限制和約束？柯克大法官做了這樣的裁判：“盡管委員會授權委員們自由裁量，但是他們的活動應受限制并應遵守合理規則和法律規則”[1].但是在此案件審結后很長一段時間內，行政合理原則都未適用于案件審理中，直到1968年在帕德費爾德案件中該原則被成功運用。直至今日該原則幾乎出現在每星期的判例中，可見該原則運用廣泛程度。

美國稍晚于英國確定行政合理原則。兩者的立法目的相同——政府必須合理地行使自由裁量權。但兩國在該原則的實施上各有側重。第一：英國主要通過行政合法性原則具體化——從反面角度細化各種“不合理行為”的標準和表現形式——為法官審理行政自由裁量行為有效性提供了裁判依據；美國則從另一角度實現行政合理原則的作用——將必要存在的行政合理原則納入公平、公開、公正的立法的歸約之下。第二：英國更強調行政合理原則對實體問題的規范；美國更重視行政合理原則對程序問題的約束。

在大陸法系的國家中，行政合理原則最早源于德國。普魯士最高行政法院在對警察機關自由裁量案件中援用了該原則。與英美法系國家相比較：兩者援用行政合理原則的理論基礎相同；但是德國將發揮控制行政自由裁量權的控制作用的原則稱為“行政比例原則”。

在中國，以行政合理原則是否為立法確立，以及立法確立程度不同為標準對該原則在中國法制史上地位的變動劃分為如下幾個階段：

第一階段是法律未明文規定行政合理原則的時期。在這個階段中又可細化為兩個階段。。建國前，行政合理原則未進入立法者考量的范圍，即使在立法背景、立法目的、具體規范中都找不到能夠體現行政合理原則的基本理念或具體要素。在專政的中國，行政權力之大可謂除皇權對其有約束力和威懾力外幾乎不受司法權的限制，在這樣的社會中，就行政合法原則都很難貫徹就更不用說行政合理原則了。建國初期后，行政合理原則雖然未明文規定在法律中，但是在構建民主社會的大背景下，大量的行政法規、法規中也體現了一定的合理性。“法律平等”、“為人民服務”的一般政治宗旨也當成行政法的基本原則。

第二階段是法律明文規定了行政合理原則。1982年《憲法》第89條13款：“國務院行使下列職權：……（十三）改變或撤銷各部、各委員會的不適當的命令、指示和規章（十四）改變或撤銷地方各級國家行政機關不適當的決定和命令。”《憲法》第108條：“縣級以上地方各級人民政府領導所屬各部門和下級人民政府工作，有權改變或撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。”1996年《中華人民共和國行政處罰法》第4條第2款：“設定和實施行政處罰，必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”1999年《中華人民共和國行政復議法》第4條：“行政復議機關履行行政復議職能應遵循合法、公正公開及時便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律法規的正確實施”。可見我國將該原則已經作為行政立法監督、行政執法和行政執法監督的行為依據。但尚未成為行政訴訟領域的基本原則。《中華人民共和國行政訴訟法》第5條：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”

二行政合理原則的理論基礎

1.權力必須受到限制和限制的“度”

權力必須受到控制。美國著名思想家潘恩說過：“一切管理國家的權力必定有一個開端。它不是授權的，就是僭取的。此外別無來源。一切授予的權力都是委托，一切僭取的權力都是篡奪。民主政府作為強調一切權力源于人民的合法政府，自然應建立在人民同意的基礎上。”民主選舉、公民復決、公民投票等都是這種同意的表現形式，社會契約（憲法）是這種同意的內容。公民為什么愿意將自己的一部分權益讓渡給政府？公民希望通過政府正當行使被授予的權力使政府被期望的功能得以實現，進而實現公民的權益，而這種權益是非借助權力是不可能實現的。可見權力源于授權者的權益，就應以實現授權者的權益為其使命。

然而權力的本性傾向于其最初的使命相悖：權力“總有這一種超越它自己范圍而發展的本能傾向……和一種特殊的誘惑。權力總傾向于增加權力……它喜歡自己是一個目的而不是一個手段。”（馬里旦語）為了防止“權力異化”尊重民意保障人權，權力受到制約成為必要。

為了使權力在發揮其有效的功能時不會被濫用或超越，權力控制度的把握就尤其重要。那么這個權力的“度”應如何界定？民主法治的“第一個要求是認識到所有權力均受到法律限制。其次，……法院應當確定那些限制，以在行政效率和對公民保護之間作出最為適當的平衡。”[2]

2.行政合理原則就是一種限制行政自由裁量權的“度”

在行政權力極度膨脹和被濫用的專政社會被推翻后，在民眾對暴政和專制的憎惡和對民主和自由的極度渴望的心理驅動下，極力主張制約政府的行政權，強調依法行政，實現行政法制化。在立法中采取大量羈束性規則對行政行為進行約束。但是事實表明對行政權的法律約束不是越嚴格越好。以19世紀后期的美國為例，苛嚴的法律規范使行政自由裁量權“被縮減到無可奈何的最小程度”。[3]行政幾乎癱瘓，失去了起碼的效率和功能。于是“行政自由裁量權”被賦予了一下的意義：行政自由裁量權是提高行政效率，靈活應對日趨復雜多樣的行政事務的現實需要。

行政合理原則存在的價值就是對行政自由裁量權的適當的控制和約束。行政自由裁量權是行政權不可分割的重要組成部分，是指“在法律規定的條件下，行政機關根據合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權力。”[1][4]或謂“行政機關的自由決定權，即對行為方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。”[5]行政自由裁量權的本質仍是一種權力，且這種權力具有極強的靈活性和廣闊的自由度，所以更應嚴格的控制。否則將會出現美國大法官格拉撕所言：“如果我們不對行政行為所要求的專業知識進行嚴格和精心的限制，其自由裁量權沒有任何實際限制的現代政府的力量將變成一頭怪物。絕對的裁量就像腐敗一樣，標志著自由終結的開始。”[6]于是行政合理原則應運而生。行政合理原則就是行政自由裁量權的控制“度”的標準之一。

三行政合理原則的內涵

1.他山之石

英國的學者認為正面界定“合理原則是相當困難的，于是從反面角度規定了‘什么是不合理’，并認為”不合理“之外就是”合理的“。格林法官認為：”如此荒謬以致任何有理性的人都不能想象行政機關在正當行使權力時能有這種標志。“丹寧法官認為：”如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點。“迪普洛克大法官認為：”如此無視邏輯和公認的道德標準，令人不能容忍，以致于認真考慮此問題的正常人都不會同意它。“[7]位大法官對”不合理“的表述形式上不同，但他們的分析的角度是相似的：首先，他們都將對行政行為”不合理“的判斷視為一個價值判斷，而非事實判斷。其次，都將該判斷的主體視為處在理智時期的”理性人“，即為格林法官眼中的”一般理智的人“，丹寧法官認為的”有理性的人“和”明智地“以及迪普洛克大法官認為的”認真考慮此問題的正常人“。再則，判斷的標準即包括”質“的認識又包括”量“的說明，格林法官認為的”如此“”荒謬“，丹寧法官認為的”如此“”錯誤“以及迪普洛克大法官認為的”如此“”無視邏輯和公認的道德標準“、”令人不能容忍“。最后就是判斷的客體是行政行為或為支配此行政行為的主觀的意識和意志。

在英國的司法事務中，將“不合理”具體化為以下類型：

第一類，作出決定的程序存在實體上的缺陷。此大類下又可繼續細分為三小類。（1）受到虛假動機、惡意或者個人私利的支配的行政行為。“虛假動機”是指行政行為的實際目的和行政權設置的初衷不一致，或有偏差或是完全的背離。“惡意”是出于個人或政治敵意而對當事人訴諸極端的偏見和刁難。“這是從執法者在執法過程中執法動機和目的的角度分析。（2）沒有平衡考量相關因素。相關因素的考量必須置于具體的個案中才能將其明確化。這是從行政執法過程中各種利益權衡的角度分析的。（3）嚴格的”非理性“，即行政決定明顯的有悖于邏輯、常情或不充分語氣和理由支持的。這是從”理“的角度去分析的。

第二類，違背普通法和憲法確立的權力行使的原則。對一切權力的規范毫無例外的應適用于行政自由裁量權。例如，法律的確定性、實體的合法預見以及平等對待等。這是從現行法律規定對行政自由裁量權約束的角度分析。

第三類，壓迫性決定，即為使受害者身處極度痛苦或公民的權利和權益因而承受不必要或過于沉重的損失。這是從行政行為結果對行政相對人影響以及行政相對人的承受力的角度分析的。

可見，當一種理論思想需要被作為構建一種現實制度的理論基礎時，為了實現制度的可操作性的“優秀品質”，那么必須在對此種思想深入認識的基礎之上，結合現實的需要在不同的領域以不同的角度將其細化為具體的原則，依據相同的思維方式進而將原則在具體化為規則。

中國學者對行政合理原則則是從正面作出界定。行政合理原則是指，行政行為的動因應當符合行政目的，行政行為應當建立在正當考慮的基礎之上，行政行為的內容應該符合情理。[8]還有學者認為除以上外，還應再加上“行政行為的程序正當”。[9]

2.本人觀點

我認為行政合理原則是行政法的立法者、執法者、對行政權監督的司法者在立法、執法、司法各自行為的領域中，對行政行為（包括行政立法行為、行政執行行為、行政監督行為）在理性認識的前提下，是否符合作為法律基礎的特定的社會關系的規律以及法律本身的規律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標準。對于本概念本人作如下幾點具體的理解：

首先，行政合理原則的使用范圍。行政法的基本原則就是指導和規制行政立法執法以及行政爭議處理的基礎性的真理和原理。行政合理原則是行政法的基本原則之一，理所應當地應被使用于行政立法、行政執法、行政救濟之中。（1）行政合理原則是行政立法的基本原則之一，只有這樣才能制定出“善”法，否則便是“惡”法。“惡”法亦法，因為它亦有法的所有特性包括強制性，這無疑會帶來一個法律專制的社會。（2）行政合理原則是行政自由裁量權的限制原則。行政行為根據它的受法律的約束性大小可以分為自由裁量行為和羈束行為。對于后者，執法者只需嚴格依據法律明文規定為之或不為之即可。但對也前者，除了依法定委任授權或指導性授權外的一切行政行為應受到“理”的規范。（3）對于不論是行政復議還是行政訴訟，裁判者都應依此原則為認定行政行為有效性的標準。

其次，行政合理原則的具體內容。（1）符合兩個規律——作為法律基礎的特定的社會關系的規律以及法律本身的規律。有學者認為法律是一個封閉的體系，這話不完全正確。因為我們可以將法律看作一個體系，然而根據現代系統論的觀點體系有四個特征——完整性、結構性、層次性以及開放性，所以這個法體系是開發的而非封閉的。法體系的這種開放性尤其體現在法律規范的各種社會關系從不同方面對法的作用——或決定或影響。例如在婚姻領域中，馬克思認為：從婚姻法的角度“不合乎倫理的行為”不是法，“婚姻的意志即這種關系的倫理實體”才是法的內涵。[1]在如行政立法者在制定稅收規范時既要考慮稅收關系的規律又要思考如何將這種規律適當地體現于稅法之中——考慮法的規范性、概念性、邏輯性、正義性等法律的規律。[10]（2）符合均衡需求——在國家利益、公共利益、行政主體利益以及行政相對人（或第三人）利益之間平衡點。如果法是“善”法，那么國家利益和公共利益都可以具體化為立法目的。立法目的是否能夠實現關鍵在于執法者的行為目的是否與立法目的一致，考慮到個案的特殊性，也應結合個案的實際情況考量行政主體利益以及行政相對人（或第三人）利益。（3）這種規律和需求都具有歷史和行為者理性的限制。

「注釋」

[1]周世中，《法的合理性研究》，山東人民出版社，P356

[2][英]威廉。韋德：《行政法》，徐柄等譯，中國大百科全書出版社1997年版，P56

[3][美]埃德加。博登海默：《法理學――法哲學及其方法》，華夏出版社，1987

[4]王武玲，馬立成：“行政自由裁量權若干問題探析”，《人大復印資料》

[5]羅豪才：《行政法學》（修訂版）中國政法大學出版社1999年版，P45

[6]王慶：“完善行政合理性審查原則的思考”，《經濟研究》2006年第06期，P93

[7]周世中，《法的合理性研究》，山東人民出版社，P357

[8]羅豪才主編：《行政法學》（修訂本）中國政法大學出版社1999年版P57

[9]付國云：‘再論行政合理性原則“，《法商研究》1996（6）

[10]付子堂：《法之理在法外》，法律出版社，P10

「參考文獻」

[1]梁慧星：《法學學位論文寫作方法》，法律出版社

[2]張文顯：《法理學》，高等教育出版社

[3]付子堂：《法之理在法外》，法律出版社

[4]劉星：《西方法學初步》，廣東人民出版社

[5]周世中：《法的合理性研究》，山東人民出版社