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摘要

近年來，國家制訂了大量的法律、法規(guī)，社會主義法制有了長足的發(fā)展，推進了依法行政和依法治國的進程，對社會主義建設(shè)起到了積極的作用。但是，在行政機關(guān)和工作人員中，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象依然存在，目前在我國各級行政機關(guān),都在不同程度上存在這種或那種行政違法現(xiàn)象,每一個行政管理領(lǐng)域、每一個部門都或多或少地有行政違法行為。從行政違法分布狀況及表現(xiàn)來看,我國行政違法現(xiàn)象具有多樣性和復(fù)雜性特點,如:公安行政違法、工商行政違法、稅務(wù)行政違法、教育行政違法、城建行政違法等，具體表現(xiàn)在:行政越權(quán)、行政侵權(quán)、濫用職權(quán)、行政不當(dāng)?shù)戎T多行政違法現(xiàn)象。這都嚴(yán)重影響了政府行政機關(guān)在群眾心中的形象，惡化了黨群關(guān)系。造成行政違法的原因是多種多樣的，本文就是從違法成因上進行深入、細致的分析，透過表面現(xiàn)象，挖掘其本質(zhì)，并針對違法成因提出了一些防治對策，希望能通過有效防治來減少行政違法的發(fā)生，從而達到“依法行政”直至“依法治國”的境地。

近年來，國家制訂了大量的法律、法規(guī)，社會主義法制有了長足的發(fā)展，推進了依法行政和依法治國的進程，對社會主義建設(shè)起到了積極的作用。但是，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象依然存在，在行政機關(guān)表現(xiàn)為行政違法行為。目前，在我國各級行政機關(guān),都在不同程度上或多或少的存在這種或那種行政違法現(xiàn)象,每一個行政管理領(lǐng)域、每一個部門都或多或少地有行政違法行為。行政違法行為,指“行政主體實施的違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任的行政行為。”違法行為是由客觀、主觀原因和條件相互作用后產(chǎn)生的。行政違法的原因是多種多樣的，對行政違法成因進行深入分析,有利于我們從整體上把握行政違法,透過表面現(xiàn)象,挖掘行政違法的本質(zhì)根源,從而找到預(yù)防和矯治行政違法的良方,并相應(yīng)地采取有效措施盡可能減少行政違法的發(fā)生。

下面筆者對行政違法產(chǎn)生的成因及預(yù)防對策作一簡要分析。

一、行政違法原因分析

各種客觀因素和主觀因素緊密地交織在一起,相互作用，相互制約,從而導(dǎo)致了違法行為的產(chǎn)生。行政違法的原因,與一定條件相結(jié)合和作用,也就產(chǎn)生了行政違法結(jié)果。當(dāng)然某一具體的違法行為,其產(chǎn)生的原因及條件、它們的相互結(jié)合和作用方式也是多種多樣各不相同的。筆者認(rèn)為，行政違法產(chǎn)生的原因主要有:

（一）行政法律法規(guī)體系不夠完備

行政領(lǐng)域的各項工作離不開法律、法規(guī)和規(guī)章的支持，目前，我國的行政法律法規(guī)體系不夠健全，尚處于逐步完備階段。如：行政法律體系存在一些沖突和欠缺,以致行政立法行為、行政執(zhí)法行為和行政司法行為都存在很多違法情形。從立法角度看，我國的立法主體多元化,而且相互間的立法權(quán)限范圍沒有很清的界限,從而使立法呈現(xiàn)無序、混亂的狀態(tài)。在行政立法領(lǐng)域表現(xiàn)更為突出：行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件相互間存在著抵觸和沖突,這種現(xiàn)象導(dǎo)致了行政機關(guān)具體實施行政行為時不知如何是好，出現(xiàn)了執(zhí)法的選擇性，這樣最終必將導(dǎo)致行政行為違法。從法律效力的高低排序依次如下：法律，行政法規(guī),規(guī)章。作為下級行政機關(guān),既要依據(jù)法律規(guī)范來辦事,同時它又必須遵從和執(zhí)行上級行政機關(guān)和所屬機關(guān)及行政首長的命令和決定,以致在執(zhí)法的實際過程中出現(xiàn)了“黑頭(法律)不如紅頭(文件),紅頭不如白頭(一定范圍內(nèi)傳閱的文件),白頭不如口頭”的不良狀況?？上攵?，如此“依法”實施的行政行為自然是違法的。不僅如此,隨著我國改革開放的不斷深入，一些行政法律規(guī)范內(nèi)容已經(jīng)明顯滯后而與實際不相符、內(nèi)容不明確；規(guī)章之間相互抵觸等，以致行政機關(guān)在理解和執(zhí)行上都存在困難而無所適從,增大了行政執(zhí)法工作的難度,而易于產(chǎn)生行政違法行為。

（二）“人治”思想根深蒂固，法治觀念不強

雖然，我們把依法治國、建設(shè)社會主義民主政治，確立為我國社會主義初級階段的政治綱領(lǐng)，但是“人治”思想經(jīng)過了幾千年的封建專制統(tǒng)治，在人們的思想上打下了深刻的烙印，影響極深。解放后，建立了計劃經(jīng)濟體制，繼續(xù)實行“人治”。在實踐中表現(xiàn)出來的是行政命令、長官意志、以言代法、以權(quán)代法等現(xiàn)象。行政機關(guān)的行政活動只是采取一種簡單的命令服從方式,這在客觀上促成了行政首長和行政人員習(xí)慣于以政策、行政命令進行行政管理而忽視了行政行為的依法性,從而在人治行政、隨意行政的慣性和習(xí)慣行為模式的作用下,行政機關(guān)極易自發(fā)地實施習(xí)慣性的行政違法行為。這是一種有意識的行為,這種意識不僅有行政人員的個人意識,也含有行政機關(guān)的組織整體意識。因此,產(chǎn)生行政違法的“人治”行政屬行為者的主觀上的原因。

（三）行政隊伍素質(zhì)偏低的因素

行政隊伍素質(zhì)指執(zhí)法主體和執(zhí)法人員的素質(zhì)，其對整個行政行為的影響是舉足輕重的。當(dāng)前狀況是行政隊伍素質(zhì)不平衡，甚至是偏低：一是一些新問題不斷涌現(xiàn)，促使行政工作在摸索中進行，行政行為主體的運行模式不適應(yīng)新的形勢。二是行政人員高文憑低工作能力。行政機關(guān)人員的文化程度雖然有了很大提高，但大部分只是具有了一張紙文憑，而沒切切實實把紙文憑轉(zhuǎn)化為真能力。這無形中制約了依法行政的能力。三是行政人員的業(yè)務(wù)理論學(xué)習(xí)培養(yǎng)方面，工作的時間多，學(xué)習(xí)的時間少，業(yè)務(wù)理論的培養(yǎng)處于一個較低的層面上。四是對執(zhí)法潛在的隱患和未來面對的不利因素沒有較好的認(rèn)識、防范，這方面的意識不強，甚至沒有想過。五是執(zhí)法隊伍建設(shè)、人員素質(zhì)與形勢的需要有很大差距。

（四）利益的驅(qū)動

在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期,追求效益的目標(biāo),也從反面刺激了人們的物欲、權(quán)力欲、金錢欲,行政權(quán)力的執(zhí)掌者則利用國家權(quán)力與金錢聯(lián)姻,非法行使行政權(quán)從而表現(xiàn)出以權(quán)謀私、貪贓枉法、權(quán)錢交易等政治腐敗和經(jīng)濟腐敗。政府是人民的政府,人民的利益、國家的利益應(yīng)高于一切。作為代表國家行使行政權(quán)的人民政府及其工作部門不應(yīng)有自己的小集團利益,行使行政權(quán)時不應(yīng)把行政人員的個人私利滲入其中,但金錢、財富的誘惑和行政機關(guān)自身利益的狹隘圈子,膨脹了一些行政機關(guān)的利益觀念,從而在利益驅(qū)使下,有利的爭著管,無利的則棄之不管或相互推諉,為求私利濫用行政權(quán)力,嚴(yán)重干擾了行政機關(guān)公正、合法地行使行政權(quán),這樣人民政府就會發(fā)生異化,行政行為則更多地表現(xiàn)為違法行為。

（五）說情風(fēng)的盛行

中國是一個禮儀之邦，同時也是一個情義濃厚的國度，重禮儀更重情義，親情、友情維系著社會和家庭。因此，行政機關(guān)在工作過程中不可避免的要受到說情風(fēng)的影響，行政機關(guān)及行政人員面臨著來自家庭、朋友、親戚的壓力,從而導(dǎo)致行政效率低下，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象，因此而產(chǎn)生行政違法。說情風(fēng)的背后往往隱藏著腐敗，滋生著權(quán)錢交易、以權(quán)謀私等政治腐敗和經(jīng)濟腐敗行為，腐蝕了行政隊伍，削弱法律的實施效果，導(dǎo)致了行政違法行為的發(fā)生。

以上對行政違法的形成原因進行的分析，下面聯(lián)系實際，提出一些防治對策，希望能對行政違法行為起到一定預(yù)防和減少其發(fā)生的作用。

二、行政違法的防治對策

導(dǎo)致行政違法的原因及條件是多方面的。因此,要預(yù)防、減少和有效制止行政違法行為,必須對癥下藥從多方面著手,采取一系列措施將不利條件轉(zhuǎn)化為有利條件,消除和控制行政違法的誘因,形成多層次、全方位預(yù)防和矯治行政違法行為的有效機制。如何有效預(yù)防和矯治行政違法呢?我們以為在總體和根本上應(yīng)從以下幾方面進行:

（一）樹立正確的權(quán)力觀，確保依法行政

一個國家的整個管理活動都是由各級行政機關(guān)進行的，行政機關(guān)能否合法有效地行使好權(quán)力，管理好國家的各項事務(wù)，直接關(guān)系到國家的前途和命運。在我國，行政機關(guān)是國家機關(guān)中權(quán)力最大，管理范圍最廣，人員最多而且靈活性最高的機關(guān)。其活動與公民、社會利益密切相關(guān)，國家的興盛，經(jīng)濟的發(fā)展，人民的幸福在相當(dāng)程度上都寄于行政機關(guān)。所以，樹立正確的權(quán)力觀是確保依法行政的重要保證。這方面要處理好以下三個問題：一是要弄清權(quán)力來源的問題。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，行政機關(guān)的一切權(quán)力來源于人民，人民的利益、國家的利益應(yīng)高于一切。行政機關(guān)的一切活動最終要保護人民的根本利益。二是關(guān)于職權(quán)法定問題。行政機關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動，非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使職權(quán)，不得超越職權(quán)。三是職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一。行政機關(guān)的職權(quán)，作為憲法、法律授予的管理經(jīng)濟和管理社會的權(quán)力，不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄，行政機關(guān)必須盡一切力量去完成，否則就是失職。

只有樹立了正確的權(quán)力觀，才能最大限度的預(yù)防和減少行政違法行為的發(fā)生。

（二）進一步加強政府立法工作，切實提高立法質(zhì)量，為依法行政奠定堅實的基礎(chǔ)

要依法行政，首先要有法可依，要有健全的法律法規(guī)制度，并且要科學(xué)、合理、完善，具有權(quán)威性。有些法規(guī)在實踐中之所以走了調(diào)、變了樣，不能很好地得到貫徹落實，原因之一是法規(guī)本身不夠科學(xué)、不夠周全、質(zhì)量不高。因此，要要切實提高立法質(zhì)量。

我國目前有些行政違法行為是由于立法上的不完善、漏洞較多等原因而導(dǎo)致的。因此,既要健全和完善立法體制、立法權(quán)限和立法程序等，又要用鄧小平理論指導(dǎo)立法實踐，從全局上和本質(zhì)上把握有中國特色社會主義法律體系內(nèi)部的規(guī)律性，研究解決政府立法工作中存在的問題。要把政府立法與黨的改革、發(fā)展和穩(wěn)定緊密結(jié)合在一起，把深化改革、促進發(fā)展、維護穩(wěn)定需要用法律、法規(guī)解決的突出問題作為立法的重點，促進政府職能切實轉(zhuǎn)變到社會管理和公共服務(wù)上來。要統(tǒng)籌考慮法律規(guī)范的立、改、廢，對不符合政府機構(gòu)改革精神的法律規(guī)范要及時依照法定權(quán)限和程序進行清除，該廢止的廢止，該修訂的修訂，使法律更具有可操作性。

在立法中，要以最大多數(shù)人民的利益為根本原則，要以憲法為依據(jù)，按照法定權(quán)限，遵循法定程序立法，要按照法規(guī)規(guī)章規(guī)定，要特別重視將法律訂立得周詳、嚴(yán)密,不給以權(quán)謀私者留下法律漏洞，減少行政違法行為的發(fā)生。

（三）加強法律監(jiān)督，完善監(jiān)督體系

我們常說，權(quán)力不受制約必然導(dǎo)致腐敗，指的是國家機關(guān)及其工作人員，在行政和司法活動中擁有一定的職權(quán)。處在國家管理的重要地位，這里有一個用權(quán)和慎權(quán)的問題，為了保證權(quán)力的正確使用，讓手中的權(quán)力真正為人民辦事，必須加強法律監(jiān)督。在現(xiàn)代國家中，講依法治國、依法行政不能僅僅片面理解為治事和治民，而關(guān)鍵在于“治吏”和“治權(quán)”，這才是一個法制國家的關(guān)鍵所在，任何國家機關(guān)和公職人員，在行使權(quán)力時必須受到法律制度的制約和監(jiān)督，并且承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此,必須重視治權(quán)，才能預(yù)防和減少行政違法的發(fā)生。

從加強法律監(jiān)督方面，應(yīng)考慮以下內(nèi)容：第一，必須加強人民群眾的監(jiān)督，這是保證監(jiān)督正確方向的力量之源，包括加強各級人大及常委會、人民政協(xié)和各派的監(jiān)督，加強信訪工作，理順各級國家機關(guān)與人民群眾的關(guān)系，把人民的呼聲與要求作為改進依法治國、依法行政的重要依據(jù)，把人民是否滿意作為整個工作的出發(fā)點和落腳點。第二，要加強行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。這是搞好依法治國和依法行政的內(nèi)因，各級行政機關(guān)及其工作人員，必須牢固樹立實事求是、有錯必糾的工作作風(fēng)。包括切實加強行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，強化上級政府對下級政府、政府對所屬部門的監(jiān)督，同時也要加強同級人民政府的監(jiān)察和審計監(jiān)督，建立行政違法責(zé)任追究制度，來預(yù)防和減少行政違法行為的發(fā)生。第三，對行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為通過行政訴訟的制度，加強司法監(jiān)督。人民法院要認(rèn)真做好行政訴訟案件的受理和審判工作，以糾正違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，切實維護相對人的合法權(quán)益。第四，要加強司法機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。當(dāng)前，在司法系統(tǒng)內(nèi)部存在著不同程度的司法不公正、不公開、腐敗以及執(zhí)行難等問題，這引起廣大人民群眾的不滿，嚴(yán)重影響了人民政府在老百姓心中的形象，惡化了黨群關(guān)系，這是我們推進依法治國、依法行政的一種負效應(yīng)，我們必須下大力氣加強整頓和治理，否則，會失信于民。第五，加強新聞輿論的監(jiān)督。它在法律監(jiān)督方面，有著快捷、方便、影響面廣的效用，起到宣傳法制、弘揚正義、遏制腐敗、打擊邪惡的作用。從而來預(yù)防和減少行政行為的發(fā)生。

從監(jiān)控的范圍來看,一切行政行為都應(yīng)受到監(jiān)控而不能僅限于部分行政行為,它既包括對具體行政行為的監(jiān)控也包括對抽象行政行為的監(jiān)督,無論外部行政行為還是內(nèi)部行政行為都應(yīng)受到監(jiān)控。只有充分發(fā)揮各種監(jiān)督形式的作用,才能有效抑制行政違法。

（四）建立有效獎懲制度，提高行政人員的責(zé)任心

如果沒有必要和有效的獎懲制度,對行政違法的行政機關(guān)和行政人員不予以懲戒和追究其責(zé)任,違法就會難以制止。我們認(rèn)為,對有行政違法行為的行政機關(guān)或其他行政公務(wù)組織及行政人員,要追究責(zé)任，否則，行政行為主體責(zé)任心就會不強，就會對違法采取一種“事不關(guān)己、高高掛起”的態(tài)度。

對違法者應(yīng)實行適當(dāng)?shù)膽土P,但也不能一味地強調(diào)懲處。同時，我們對嚴(yán)格依法行政、積極守法者給予適當(dāng)獎勵。一方面通過物質(zhì)、精神獎勵,將利益與守法相聯(lián)系,可以加強守法者的守法行為；另一方面獎勵具有榜樣和激勵的作用,有利于形成“依法行政”的法制環(huán)境，從而起到一種有效控制行政違法的作用。

（五）擴大宣傳，為依法行政創(chuàng)造良好的環(huán)境

環(huán)境造就人,環(huán)境也造就違法者,正是由于現(xiàn)實法制環(huán)境的不理想,才使得行政違法現(xiàn)象較為普遍和嚴(yán)重。要預(yù)防和減少行政違法的根本辦法應(yīng)是改善法律實施環(huán)境,從行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部和外部形成一種有利于依法行政的環(huán)境。這種環(huán)境的改變應(yīng)是全面的,包括與行政行為相聯(lián)系的政治、經(jīng)濟、社會、文化環(huán)境。如：加強普法教育，加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，向公眾宣傳法律法規(guī)，形成學(xué)法、知法、守法的良好社會環(huán)境，來達到依法行政的目的。

（六）狠抓行政人員素質(zhì)建設(shè)

行政機關(guān)要依法行政，首先要有一支高素質(zhì)的行政工作隊伍。行政人員素質(zhì)好壞，直接關(guān)系到國家法律、法規(guī)的貫徹落實，關(guān)系到行政機關(guān)和行政工作人員在人民群眾中的形象。低素質(zhì)的行政隊伍很難適應(yīng)市場經(jīng)濟復(fù)雜多變的客觀形勢的需要，也難以把依法行政落到實處。因此，應(yīng)把提高行政人員素質(zhì)作為基礎(chǔ)性的工作。要加強對行政人員的素質(zhì)培養(yǎng)，教育其樹立正確的權(quán)力觀，樹立起“管理就是服務(wù)”的觀念，克服“官本位”的思想，規(guī)范其行政行為，從而減少行政違法行為的發(fā)生。

由于歷史的原因，我國行政執(zhí)法人員素質(zhì)低、執(zhí)法違法行為較多。這對于我們建立“依法治國”的方略是非常不利的。我們只有從多方面入手，以“依法行政”為基礎(chǔ)，循序漸進，直至“依法治國”。

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