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論文摘要

對私有財產得憲法確認和保護是第四次修憲得一個重要內容。古今中外，征收都是國家財政得主要來源。本文在分析稅費關系得基礎上，主要論述了行政征收得涵義和特征，以及行政征收的法治與公平公正原則、效率原則、費用拆償原則和對等原則，并論述了行政征收的理念與功能。

一、行政征收的特征

1、強制性。行政征收機關實施行政征收行為，實質上是履行國家賦予的征收權，這種權利具有強制他人服從的效力。因此，實施行政征收行為，不需要征得相對人得同意，甚至可以在違背相對人意志得情況下進行。

2、無償性。國家為了完成其職能，維護其統治，必須耗用一定得物質資財，而作為凌駕于社會生產之上得管理機構得國家行政機關，其本身并不直接從事生產，創造財富。

3、法定性。行政征收直接指向得是行政相對人的經濟利益，由于其強制性和無償性，決定了其對相對人的權益始終都具有侵害性。因此，為了確保行政相對人的合法權益不受違法行政征收行為的侵害，必須確立行政征收法定的原則。

二、行政征收的原則

1、法治與公平公正原則。

2、效率原則。

3、費用抵償原則。

4、對等給付原則。

三、行政征收的理念

（一）、行政征收的法理基礎

經濟基礎決定上層建筑。如果沒有了財政資金的支持，國家機器就不能正常運轉，整個國家就會癱瘓。所以，財政資金可以說是一個國家的命脈。

（二）、行政征收的理念

1、法治是行政征收的基礎。。

2、公益是行政征收的目的。

3、人權是行政征收行為的界限。

4、程序是對行政征收的法律控制。

四、行政征收的功能

行政征收是國家財政的主要來源，國家財政支持整個國家機器的正常運轉，并控制著國民經濟的發展。同時，公平、人權也是最終的價值目標。

關鍵詞：行政征收特征原則理念功能

行政機關致力于管理和服務社會就必然需要一定的財產，這些財產主要是通過民法或行政法上契約的方式取得的，但是如果僅依靠這兩種方式并不能滿足行政上的需要。在某些特殊情況下，法律承認行政主體在必要時根據單方面意志而不是契約強之區的公民財產權，這種在行政國家時代所經常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一種國家公權力的運用，而該權力享有者主要是行政主體，所以征收又可稱為行政征收。[1]所謂行政征收，是指行政主體憑借國家行政權，根據國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地、無償地征集一定數額金錢或實物的行為。我國的行政征收分為稅收征收和行政收費兩部分。

受多年以來計劃經濟體制傳統的影響以及當前進行的改革開放大環境下，在我國的市場經濟建設中存在著大量的行政征收行為，例如征收土地用于道路、房地產或開發區建設，城市舊房拆遷改造等。然而由于我國并沒有有關征收的統一立法，行政法學界對行政征收的研究和討論也幾乎處于空白狀態，可以說我國還未建立完善、統一的行政征收制度。此外各地方政府大多通過規章甚至一般的紅頭文件來規定本區域內的征收規則，但因囿于地方利益、基層政府官員素質等因素的影響，各地方有關行政征收的規范性文件對被征收者（公民或集體）利益的保護明顯不足，最終導致社會上有關征收的問題頻發，已然成為影響社會穩定的一個重要因素。而且綜觀各國憲法中的財產權保護條款，一般都包括兩大部分：首先是規定公民財產權由憲法保障，不容任意侵犯；緊接著就是公民的財產權要受到一定限制，國家在必要時可以對財產進行剝奪或限制（征收）。表面上看來，把侵犯公民財產權利的征收規定在財產權保護保護條款里似乎是矛盾的，實則不然。因為在進入福利國家社會后，政府為了更好的為公眾謀福利致使征收在所難免，所以在這一前提下，如何限制征收以及如何保障征收過程中的公民財產權就成了關鍵所在。憲法中的征收條款則恰恰規定了有關征收的條件、規則，是對征收這一國家公權力侵犯公民財產權的主要活動的規制，所以對征收的規定本質上就是對公民私有財產權的保障。正因為以上兩個原因，在2004年的第四次憲法修改的一個主要內容就是在憲法中明確肯定了對私有財產權的保護。《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”筆者認為，以此次修憲為契機，建立我國的行政征收制度已勢在必行。本文主要從特征、原則、理念和功能幾個方面對行政征收做一探討。

一、行政征收的特征

1、強制性。行政征收機關實施行政征收行為，實質上是履行國家賦予的征收權，這種權利具有強制他人服從的效力。因此，實施行政征收行為，不需要征得相對人的同意，甚至可以在違背相對人意志的情況下進行。征收的對象、數額及具體征收的程序，完全由行政機關依法確定，無須與相對人協商一致。行政相對人必須服從行政征收命令，否則，應承擔一定的法律后果。

2、無償性。國家為了完成其職能，維護其統治，必須耗用一定的物質資財，而作為凌駕于社會生產之上的管理機構的國家行政機關，其本身并不直接從事生產，創造財富。因而，只有憑借國家行政權力，通過行政征收來取得所需物質資財。行政相對人的財產一經國家征收，其所有權就轉移為國家所有，成為國家財產的一部分，由國家負責分配和使用，從保證國家財產開支的需要。行政征收必然是無償的，是財產的單向流轉，無需向被征收主體償付報酬。

3、法定性。行政征收直接指向的是行政相對人的經濟利益，由于其強制性和無償性，決定了其對相對人的權益始終都具有侵害性。因此，為了確保行政相對人的合法權益不受違法行政征收行為的侵害，必須確立行政征收法定的原則。將行政征收的整個過程納入法律調整的范圍，使具體的行政行為受相對穩定的法律支配，使行政征收項目、行政征收金額、行政征收機關、行政征收相對人、行政征收程序都有法律上的明確依據，這是現代行政、特別是侵益行政行為所必須遵循的原則。只要沒有法律根據，任何擅自決定征收的行為，都是侵害相對人的合法權益的侵權行為，都為國法不容。行政征收法定性具體表現在：

（1）行政征收的主體是法定的。行政征收的主體只能是行政機關。但是，在具體的行政征收中，哪一個行政機關成為某一特定行政征收主體，則由法律予以規定。

根據有關法律規定，行政征收中的各種稅收，除關稅由海關征收外，其余的均由國家稅務機關組織征收。我國現行稅務行政機關的組織體系大致是：在中央財政部設稅務總局，省、直轄市、自治區分別設稅務局，縣、市設稅務局，縣以下設稅務所，大中城市的區域街段可設稅務分局，承擔具體的稅務征收工作。

海關是代表國家對進出境的貨物、物品征收關稅的國家行政機關，也是依《海關法》、《進出口關稅條例》以及《進出口稅則》的授權，對進出境貨物、物品征稅的征收主體。

國家交通行政機關依照有關法律法規征收某種與交通有關的社會發展費用，因而成為行政征收的主體。

根據有關法律的授權，環保機關以及地方各級人民政府都可以成為相應的社會發展費用的行政征收主體。

（2）行政征收的繳納主體也是法定的。在行政征收法律關系中與行政征收主體相對應的另一主體即繳納主體，是指按照有關法律法規規定直接負有繳納稅款或其他款項的公民、法人或其他組織。每一項具體征收的稅和費，都有具體的繳納義務主體，只要符合法律規定的條件，就必須依法履行繳納義務，否則應承擔相應的法律后果。

由于稅和費的自身特性，決定了行政征收的交納主體具有相當的廣泛性。①根據有關法律規定，國有企業、集體所有制企業、中外合資企業、外資企業和外國企業、行政機關和事業單位、個體工商戶、專業戶和一般公民個人，在符合一定條件時均可能成為繳納主體。

行政征收主體與繳納主體之間的關系是管理與被管理的關系。在具體的征收活動中，征收主體總是以管理者的身份出現的，而繳納主體始終處于被管理者的地位。繳納主體作為被管理者，并不意味著在行政征收過程中完全處于被動的地位，而是有權依法向征收主體主張自己的權利。

二、行政征收的原則

第一，法治與公平、公正原則。法治原則是一切行為的最基本的原則。它應包括兩方面的含義：(1)行為主體本身要合法。就是說，行為主體是行政主體，是合法的行政機關，并且還要有法定的職權。(2)行政機關要依法行政，不得法外行政。法治原則是一種基本的、綜合性的原則，只要實現了法治，人們才能有平等的機會參與各種政治活動和社會活動，才能享有充分的自由，他們的各種權利才能得到最大的尊重和保護。同樣，在我們的行政征收制度中，法治是前提。實現了法治，就能保證公平、公正原則的實現。具體地講，公平、公正原則體現在稅收公平方面。稅收公平又稱公平稅負，主要包含兩層含義：一是普遍征稅，一是平等征稅。通過稅收，既可以保障國家財政來源，又可以減少納稅人之間收入上的差距，從而保障社會公平。

第二，效率原則。效率原則也是行政征收的基本原則。就稅收來說，效率原包含兩方面的內容。一是指稅收征收過程本身的效率，一是稅收作用于社會政治經濟的效率。公平和效率作為行政征收的原則，應力求兼顧。在處理問題時既要堅持原則，又要靈活多樣，不可死板教條，要具體問題具體分析。公平和效率在每一具體問題上不可強求等量齊觀，應是一種在質上、總體上的把握和追求。

第三，費用抵償原則。這一原則主要是確定收費總額的問題，目的是費用逾越禁止。即作出的開支應用行政收費來抵消，而不應該使其成為公眾整體承擔的開支。不允許行政部門顯著提高某一收費項目而為其它項目集資，或是補貼財政，或是挪做他用。計算支出時，應只計算行政部門在人力、物力方面的總體花費，不得考慮其它無關因素。

第四，對等給付原則。這一原則主要是在確定相對人具體交費額時應堅持的原則。一般情況下，對于因對公共設施、自然資源的使用權引起的收費，必須根據實際對等給付價值予以確定。在此不得根據“交易價值”、給付受領人的主觀價值或其社會關系來量定收費額，收費應盡量與“真正”給付保持對等性。不能衡量或不適宜衡量某一真正給付價值時，如排污費，則必須采取與真實性最為接近的估計準則(可能性原則)，受領人的給付能力和社會因素以及給付對受領人的價值皆不在考慮之列。

三、行政征收的理念

(一)行政征收的法理基礎

經濟基礎決定上層建筑。如果沒有了財政資金的支持，國家機器就不能正常運轉，整個國家就會癱瘓。所以，財政資金可以說是一個國家的命脈。那么財政資金從哪里來呢?國家是人民的國家，自然應由全民共同來承擔，由具有納稅能力的人來承擔。其次，隨著經濟的發展、社會的不斷進步，國家也要不斷地提高人民的生活水平及福利待遇，同時為實現社會公平，接濟社會貧弱者，也同樣需要社會的支持，需要全社會來承擔。稅收是解決這一問題的良好途徑。

我國行政征收制度的建立和實施，也具有法律上的依據。我國憲法第五十六條：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”，在憲法上規定了公民納稅的義務。為實施憲法，我國又制定了《稅收征收管理法》、《個人所得稅法》、《消費稅法》等法律，對憲法進行細化、具體化，規定了哪些人需要納稅，根據什么標準納稅等。行政收費之所以存在，也有其理論上的依據。最根本的理由在于：特別支出由特別收入來滿足。與行政稅收這種“普遍性收入”相比，行政收費是一種“特別收入”，是由于行政機關在針對個別人提供特定服務產品過程中的特別支出引起的。特別支出不應以稅收來滿足，應由受益相對人或其它特別義務主體獨自承擔。其次，行政收費存在的客觀理由，是行政收費在彌補實際上的財政撥款不足。但行政收費是針對特別支出的，應貫徹“費用抵償原則”，不能擅自提高收費標準產生盈余來彌補財政不足。否則，則屬于亂收費，是應該禁止的。

再次，行政收費存在的理由是國有資源有償使用理論。為保護資源，對資源進行合理開發利用，減少破壞和浪費，對受益人進行收費也是合理的。

(二)行政征收的理念

第一，法治是行政征收的基礎[3]。法治首先是一種觀念，有了法治觀念才可能制訂出良法。同時它也是一種行為準則。在良法的前提下，法治是一切行政行為公正合理的基礎。[2]從稅收法定主義的觀點出發，“無承諾不課稅”，“無代表則無稅”說明的是，涉及公民財產的稅收，要由最具廣泛代表性的、完全反映民意的人民代表大會來制定，即所謂“法律保留原則”。行政機關行為時，只有從“權力本位”的舊觀念中超脫出來，遵從“平衡”、“權利”、“法治”理念，唯法律至上，依法行事，才能夠作到公正合理，才能夠維護公民的合法權益，公民的意愿才能夠得以真正地實現。

第二，公益是行政征收的目的[3]。真正地法治應以良法為前提，而衡量良法的主要標準就是看它是否以公共利益為目的，是否具有公意性。顯然，只有在民主社會才可能提出法治問題，因為只有通過民主途徑產生的法律才可能體現公意和保護公益，只有這種法律才能具有權威性和得到人們的尊重和遵守，從而達到法治狀態。我國的法制建設越來越具有廣泛的民主性，在立法、執法、守法等各個領域“法律保留原則”得到很好的遵循，體現了最廣泛的民主性，代表了最大程度的公意。另外，從行政征收的目的來講，行政收費和稅收征收都是為了社會公益，前者是為了較小的、局部的利益，而后者是為了整體的、全局的社會公益。

第三，人權是行政征收行為的界限[3]。行政法的價值由“管理論”向“平衡論”、“權力本位”向“權利本位”的轉變，更加突出了人權在一切行政行為中的至上地位。行政征收應以維護人權為己任和目標，人權是行政征收行為的界限和坐標。一切偏離、背離這一坐標的行為，都是不正當的，甚至是違法的，應予以撤消。當然，這里存在國家利益與個人利益的矛盾問題。要遵從法治原則、稅收法定主義和“人本位”理念，運用精密的法律技術，正確處理好兩者的矛盾，做到既不損害國家利益，又保護人權。在自然的狀態下，人權始終是行政行為的界限。

第四，程序是對行政征收的法律控制。程序公正是實體公正的前提和基礎。即使是一部良法，沒有公正、合理地程序，也只能說是一部扭曲、變形的法律，不能發揮其應有的作用。我國的行政征收制度，在程序法的建設中正向前邁進。雖然現在還沒有行政征收程序法，但從法的精神、原則出發，事實上已經形成了一套行之有效的執法程序，并不斷地加以補充和完善，使之最終合法化。合理、公正地程序，不僅能使法律、法規得到很好地執行，實現其最大效能，而且還能對執法主體起到監督、制約的作用。因為有了程序，就可以約束執法主體的任意性，使行政執法行為合乎理性，對于保護相對人的合法權益大有益處，實現程序的控權功能。

四、行政征收的功能

行政征收是國家財政的主要來源，國家財政支持整個國家機器的正常運轉，并調控著國民經濟的發展。同時，公平、人權也是其最終的價值目標。

第一，國家功能。

（1）斂財功能。[4]聚斂錢財或稱“集中收入”是征收的基本功能，是征收產生的直接動因。因為任何一個國家都需要征收中的稅收為其強制性的籌集資金作為國家財政的主要來源，以便維護國家機器的正常運轉。比如英、美、日等發達國家，[5]稅收占財政收入的90%以上。我國稅收大約占同期財政收入的85%以上。所以說，斂財是征收的主要功能。

（2）調節功能。[4]因為稅收是國家一切政治、經濟活動賴以進行的物質基礎。在現代社會，稅收的調節功能日漸重要。稅收是參與國民收入分配的重要手段，是對利益的均衡和重新分配，必然對國民經濟的各個領域產生深刻影響。收費也同樣如此，通過收費，可以實現對有限資源和準公共產品的合理利用，提高使用效率。對各個社會來說都是如此。因此，科學的征收政策，完善的征收立法，使征收征之有節，分配有度，必然對經濟發揮積極的作用。

第二，實現社會公平負擔，維護社會公平。②稅收是國家財政的主要來源，國家財政維系國家機器的正常運轉，所以說，根據法律、法規，所有有義務納稅的人都要照章納稅(任何人不得游離于法律之外)，并且規定了稅率制度，根據具體的負擔能力分別課稅。這不僅體現出社會公平精神，而且也體現出了真正意義上的法律面前人人平等精神。而行政收費貫徹“受益者負擔”而不是“按支付能力負擔”原則，這樣也可以實現社會公平。因為對準公共產品的消費具有不同程度的排他性，從而只能有一部分人獲得。對于這樣的公共產品，如果貫徹“按支付能力負擔”原則，由全社會共同負擔，顯然是不公平的。所以要維護社會公平，就要實行“受益者負擔”原則。要求特定利益獲得者為給他們帶來利益的行政給付作對等給付，這樣不但實現了當代社會成員的負擔公平，而且追求當代與未來社會在享有自然資源上的平等負擔。

第三，實現公意，擴展人權。③無論是稅收征收還是行政收費，都有一個共同的目的，那就是為了社會公益。而公共利益的最大化實現也正是公意所在。所以，可以說，行政征收的最終目的是為了實現社會公意。從人權的角度講，公意與人權有著必然的聯系。筆者認為，公意是人權的載體，是人權的集合與外在表現。所以，公民的意愿不斷地得到滿足人的權利自然就會得以實現，人權就能夠得到進一步地擴展。這也正符合了人權的流動性、發展性等特征。人權是流動的、不斷擴展的，隨著社會的進步、經濟的發展，人權的內涵會更加豐富、豐滿。

注釋：

①據國家發展計劃委員會關于貫徹實施《中華人民共和國價格法》有關問題的通知（一九九八年四月十日計價檢[1998]614號），關于國家行政機關的收費問題。《價格法》第四十七條，將國家行政機關的收費，作為一種特殊的價格形式，作了原則規定，收費的具體管理辦法由國務院另行制定。在收費的具體管理辦法出臺之前，仍按現行有關規定進行管理和監督檢查。

②毫無疑問，一國政府能力強弱取決于國家財力大小。國家財力主要由下列方式提供：增發貨幣、發行國債、征稅和收費、稅費特別是稅，是國家財力的主要來源和政府能力的基本支持力量。自近代以來，各國通過稅收形式從社會收入中獲得財政收入在整個財政收入中所占比重日漸提高，許多西方發達國家高達90%以上，因而有學者將近代國家稱為“租稅國家”或“稅收國家”。

③例如豈埃爾創立的稅收保險說，認為國家保護了人民財產和社會公共秩序，人民因此就應向國家支付報酬。國家與國民之間的關系如同保險公司與投保者的關系，稅收就是國民向國家交納的保險費。再例如以維克塞爾、格倫采爾、林達爾等為代表人物的稅收價格論，認為國家可以分解為構成國家的個人，國家滿足公共需要就是滿足每個人共同的私人欲望，因此，個人納稅就象為滿足私人欲望而購物時所支付的價款。

參考文獻：

[1]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社2000年版。

[2]沈開舉：《行政征收研究》，人民出版社2001年12月版。

[3]張守義：《稅法原理》，北京大學出版社1999年版。

[4]應松年：《行政法學新論》，中國方正出版社1998年版。

[5]北野弘久{日}：《稅法學原論》，中國檢察出版社2001版。