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一、推進依法行政實踐的難點——依法行政的評估考核和掌控

依法行政是現代法治國家所奉行的普遍準則，是依法治國的前提和基礎，是我國民主政治建設的重要組成部分。依法行政，就是行政機關行使行政職權、管理公共事務必須由法律授權并依法律規定。黨的十五大確立了依法治國的基本方略。2003年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》，提出了十年建成“法治政府”的目標。依法行政建設方興未艾，取得了豐碩的成果。

近年來，我國法學理論界和實務部門，對依法行政的內涵、原則、意義、標志、制度、保障等展開了深入探討。2001年，中國行政法學會即以“依法行政的理論和實踐”為主題。在國家法律制度層面，從1989年的《行政訴訟法》出臺，之后《行政監察法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《立法法》等一大批以限制權力、保障權利為主線的法律相繼出臺，可以說依法行政的法律制度已經基本建立。但是，如何判斷具體行政主體的依法行政水平仍然是行政法理論和實務界的一大難題。我國近年來開始了這方面的研究和實踐，如中國政法大學受北京市政府委托開展依法行政考核指標體系研究等。方法是建立一個考核評價體系，強化考核，以考核結果來評判行政機關依法行政的水平。但建立何種考核標準體系、如何考核，仍在探索中。

二、深化執法質量考評體系，引入現代管理手段，建立執法質量評估預警機制

評價公安機關的依法行政工作，執法質量是主要的標志。北京市公安局在2001年即正式開展執法質量考評工作，7年來，執法質量考評逐步制度化、規范化、體系化、科學化，形成了一整套完善的考評運行體系，成為局屬各單位推動中心工作和主要業務工作開展的有效形式和載體，有效促進了各項奧運安保措施的順利落實，全面提升了整體執法水平。但是，任何方法都存在不足。執法質量考評的基本方法是：年初制訂標準、中間考核、年底評分、兌現獎懲，是一個相對靜態、滯后的考核評估過程。為提前掌控執法質量態勢并立即做出反應，及時指導改進執法工作，做到對執法質量的動態掌控和提前預警，北京市局在執法質量考評的基礎上，引入先進理念和執法管理手段，依托信息化手段，創建了執法質量評估預警機制，通過常量指導、動態監測、等級化管理、提前預警執法傾向性問題并督促整改，實現了對執法質量的動態掌控。

預警機制起源于軍事戰爭。原指由能夠靈敏、準確地昭示風險前兆，并能及時提供警示的機構、制度、網絡、舉措等構成的預警系統，以期超前反饋、及時布置、預防風險。隨著時代的進步，它已成為現代管理手段，如突發事件、食品監管、安全生產、天氣預報等都制定預警機制，目的是發揮“常量分析、定量測算、定性評估、及時修正、降低風險”的保障作用，防患于未然，降低危害程度。

公安機關建立預警機制是公安信息化建設進程中的創新嘗試。它主要依靠工作常量的動態管理，充分發揮信息資源的優勢，以信息研判、信息分析為手段，對公安執法工作進行宏觀掌控和微觀指導。主要特點是打信息攻堅戰，爭取主動權；作用是為領導決策提供客觀依據，為實戰引導提供情報支撐。近幾年，預警機制對促進公安業務管理工作的能力和效力越來越廣為人們認知和肯定。例如：監所管理工作中的綠、黃、紅三級安全預警機制被作為看守所堵塞安全漏洞的長效工作機制在全國監管系統推廣；在第二次全國經濟犯罪經偵工作會議上，時任公安部部長的同志在會上明確提出“經偵工作必須建立預警、防控和協作三大機制，以適應當前日趨嚴峻的經濟犯罪形勢需要”的工作要求等。

首都公安建立的執法質量評估預警機制是新時期公安執法質量管理模式的有益創新。近年來，為構建和諧首善之區，最大限度地為“平安奧運”凈化社會面，營造良好社會環境，我局加大了嚴格執法的力度，刑拘、治拘等依法處理數量逐年大幅度上升。但是，在依法處理數大幅上升的同時，執法質量上的一些苗頭性、傾向性問題也隨之產生。少數單位以忽視執法質量為代價，片面追求執法數量，如不及早制止，可能導致“大抓大放”，從而降低全局執法質量。如反映公安執法質量和依法行政水平的拘后取保數量和檢察院退查率出現走高勢頭，刑拘轉捕率、檢察院批捕率、檢察院起訴率呈下降趨勢，直接影響了全局依法行政水平。為扭轉“重打擊數量、輕執法質量”的不良苗頭，及時發現、提前預警，及時糾正，提高依法行政水平，我局在充分調研的基礎上建立了執法質量評估預警機制。

三、執法質量評估預警機制的運行機制

執法質量評估預警機制是組織、監督、管理全局執法辦案質量工作方法上的創新，本質上是一種內部執法監督制度。該機制以十項重要的反映執法質量的辦案數據為核心，對全局的執法辦案質量進行精確分析，每月按優（綠）、良（藍）、中（黃）、差（紅）四個等級監測全局各分縣局的執法辦案質量，對各分縣局的辦案質量實行等級化管理；對辦案質量較差、顯示等級較低（黃色和紅色）的分縣局及時進行提示或預警，從而實現對全局執法質量的動態掌控，做到定期對執法質量現狀有客觀評價，對執法問題有深入分析，對解決措施有合理建議，促使全局辦案質量不斷提高。

1．依托執法質量考評，強調主動性。相對來說，執法質量考評屬于靜態考評，雖然每月也通報考評情況，但是，最終是以年終考核為評判標準，較為被動和滯后，需要一個動態的、及時的評估機制予以彌補。執法質量評估預警機制正好滿足了這一需求。內容上，預警項目依托于考評，由執法質量考評要素中的核心指標構成，對促進執法工作，規范執法行為，提高執法能力更具針對性和實效性。比較而言，執法考評更加強調一種客觀評價和問題積累的作用，而預警評估機制則具有相對較強的工作指導作用、調整掌控作用以及促改提高作用，彌補了考評的靜態失控性和相對滯后性。

2．緊扣執法辦案質量，確定監測常量。執法水平和執法質量是公安執法工作的生命線，也是評價整個公安工作的一個非常重要的標準，是衡量基礎業務工作、檢驗基層基礎建設成效的重要標準。執法質量評估預警常量的選定緊密圍繞公安機關基本職責，按照“突出執法辦案質量”的原則，深入研究能夠集中反映公安機關執法辦案質量的數據種類，并以該數據為標準常量。目前，北京市局確定了十項具有代表性數據作為執法質量評估預警機制的基礎數據項目，即：刑事拘留依法處理率；逮捕率；基本審結率；行政復議變更撤銷率；行政訴訟敗訴率；接到檢法等機關糾正違法通知率；涉法信訪投訴率；檢察院批捕率；檢察院起訴率和檢察院退查率，涵蓋了公安刑事和行政執法全環節的主要質量要素。由于預警機制還處于探索階段，這十項數據是否合理、充分，有待于理論進一步論證、實踐進一步探索。按照這十項預警項目，我們對各項目連續三年的基礎數據進行認真的比對分析，通過計算平均值等方法，合理確定執法辦案預警項目的常量值。參照常量值，再綜合比對目前全局的平均水平，比對全國各直轄市的水平和全國平均水平，最終確定切合我局實際的、合理的預警值，并按質量高低分為優（綠）、良（藍）、中（黃）、差（紅）四個等級，以此為依據評價指導各單位的執法工作。

3．實行動態管理，掌控執法主動權。“動態管理，實時監測”是執法質量評估預警機制宏觀掌握、管理全局執法質量的重要手段。它滿足了不同執法形勢下對不同時期的執法工作進行管理的需要，即能夠應對執法形勢變動、執法時間變動、執法態勢變動對執法管理工作帶來的挑戰。在運行中，該機制依托執法信息化系統，能夠及時取得各項執法辦案的實時數據，實現對全局和各分縣局的主要執法質量的實時監測和動態管理。在此基礎上，及時分析、查找、通報執法工作中存在的苗頭性、傾向性以及隱蔽性問題，按照“抓早、抓小、抓嚴、抓實”的原則，利用常量指導從源頭上查找問題的根源，從而實現對全局執法質量態勢的有效掌控，確保全局執法質量不出現大的波動。

4．借助預警手段，督促整改提高。“四色”警示預警利用直觀視覺刺激，及時發現執法問題點所在，及時修正或督促整改提高，是執法質量評估預警機制運行的點睛之筆。每月，都對全局各單位十項體現辦案質量的數據按綠（優）、藍（良）、黃（中）、紅（差）四個等級進行跟蹤管理。對于數據顯示執法辦案質量較好的，顯示為綠色（優良等級）和藍色（良好等級）；對于執法質量較差的分縣局則及時進行黃色提示（中等級）或紅色警示（差等級）。同時，要求各分縣局主管領導認真組織調查研究，有針對性地分析存在問題，根據全局和自身執法狀況，切實采取有效措施，落實執法責任，促進執法質量的提高。如此通過定期的提前分析預警，全面掌握全局執法質量情況，及時精確指導、督促整改，將問題解決在萌芽狀態，并防止類似問題的重復發生，特別是基礎性的常見錯誤反復出現，意義重大。

四、目前執法質量評估預警機制的運行效果

執法質量評估預警機制自2006年7月試運行以來，基本實現了對全局執法質量的動態掌控，做到既能宏觀把握全局執法態勢，又能用準確數字微觀指導執法辦案工作，有效防止較大的全局性執法質量問題的發生，有力促進了全局依法行政水平的提高。

1．為奧運期間全局執法平穩提供有力保障。2008奧運決戰年，執法質量評估預警工作以“圍繞奧運安保，提高執法質量，確保奧運安全”為要求，緊扣奧運執法需求，結合前期開展的一系列清理整治專項行動，在確保社會穩定的同時，展現了理性、平和、文明、規范的一流執法質量。以典型反映執法質量的“三率”來看依法處理率、審結率和刑拘逮捕率穩中有升，為奧運期間的執法工作提供了有力保障。1至7月，刑事拘留依法處理率、案件基本審結率均在98%以上；刑拘逮捕率穩中有升。

2．有效指導、促進了基層執法工作。執法質量評估預警機制始終堅持“常量指導，動態監測，發現問題，解決問題，促進提高”。“常量指導、動態監測”是出發點，“發現問題，解決問題，促進提高”是落腳點，通過加強執法質量的動態監測，及時警示、整改、提高各基層單位執法辦案質量。例如某分局通過預警分析，發現該分局案件檢察院起訴率偏低、退查率走高、信訪投訴增長過快，及時要求該分局整改。分局迅速采取措施解決了這一問題。某分局是承擔奧運安保任務相對較重的一個分局，為最大限度提高依法處理質量，服務好奧運安保工作，針對本單位刑拘轉捕率多月高居預警機制榜首，而檢察院起訴率和退查率連續多月呈現紅色警示的實際情況，專門組織相關部門分析研判，以解決執法辦案過程中的突出問題為切入點，加強整改，提高辦案質量，效果顯著。類似例子不勝枚舉。

3．促進全局依法行政水平的穩步提升。綜合來看，執法質量評估預警機制在不斷完善和發展中，充分發揮了風向標作用，有力推動了全局執法水平的整體提升，進一步增強了掌控社會治安形勢的能力，群眾滿意度和安全感進一步提升。

一是從依法處理的質量看，各項指數保持逐年遞增的勢頭。2007年，依法處理率、審結率和刑拘逮捕率與上年同比大幅提升：刑事拘留依法處理率同比上年上升了1.2個百分點；案件基本審結率同比上年上升了0.6個百分點；刑拘逮捕率平均水平同比上年上升了2.2個百分點。2008年，全局在加大執法力度的同時，保證了處理質量的平穩上升：1至9月，刑事拘留依法處理率為99%以上。

二是從外部監督的檢察院“三率”看，“出鐵門”質量顯著提高。實行預警機制后，兩年來，檢察院批捕率、檢察院起訴率、檢察院退查率進步明顯，全國排名大幅度前進。2007年底，全局批捕率上升16位；全局起訴率全國排名上升4位；全局退查率上升11位。

三是從信訪投訴情況看，群眾滿意度明顯提升。2007年，全局信訪投訴率平均水平處于“綠色”良好水平。奧運年，各單位以“規范執法行為，遏制涉法投訴，確保和諧奧運”為目標，狠抓辦案質量，狠抓基層服務態度，努力提高打擊處理質量，加強對基層執法辦案的服務指導，不斷提高分局整體執法水平。去年1至9月，全局信訪投訴率繼續處于預警良好等級。

五、進一步深化執法質量評估預警機制的建議

目前，已經建立了市局和分縣局兩級執法質量評估預警機制，這是一項科學的、行之有效的提高全局執法辦案質量的工作機制，是首都公安踐行科學發展觀、推動公安執法規范化和信息化相接合的重要創新。但是，要進一步發揮該項機制對全局依法行政的科學評估、預警和動態管理作用，它的深度和廣度尚需進一步拓寬，影響力尚需進一步擴大，配套機制尚需進一步健全和完善。具體是：

第一，充分認識加強公安執法質量管理在維護社會穩定中的重要意義。當前，受全球金融風暴影響，全國經濟增長緩慢，利益糾紛增多，社會矛盾進一步加劇。受職責所系，公安機關處于矛盾沖突的風口浪尖。同時，廣大群眾法律意識、依法維護個人合法權益意識普遍提高，在經濟增速放緩時期，對執法的敏感度提升、容忍度降低。貴州甕安、甘肅隴南、上海楊佳、深圳交通執法等事件說明，群眾對公安執法質量高度敏感和關注，執法不規范極可能引發嚴重影響社會穩定的重大群體事件。因此，必須高度重視執法質量的管理。公安執法水平提高了，才可以避免和解決社會矛盾沖突。

第二，推動執法質量評估預警機制的制度化和規范化，樹立預警機制的權威性。執法質量評估預警機制實施兩年來，顯現了巨大效力和影響力。但各單位的領導重視程度、評估預警開展情況以及預警取得成效等方面卻存在很大的差異。當前，要建立預警工作考核機制，使之成為考核各單位依法行政水平的重要標準。考核是推動工作開展的有力推手。在現有的考核體系下，建議將預警工作開展情況納入執法考評或績效評估，以進一步增強其影響力。

第三，加強反映依法行政水平的核心數據研究。執法質量評估預警機制所評估、預警的目標是全局的執法質量，這是通過確定、監測若干項核心數據來實現的。這些核心數據一旦確定，對各單位具有直接的指引和導向作用。因此，必須進一步認真研究、科學確定能夠反映全局依法行政全面真實水平的數據，并科學計算常量，以確保該若干項數據的集合效果能夠真實反映全局的依法行政水平。

第四，建立覆蓋全局的三級預警體系，全面反映公安執法工作。即建立由分縣局執法質量評估預警、業務系統執法質量評估預警和市局執法質量評估預警構成的三級執法質量評估預警體系。通過建立大預警體系，預警的觸角可以延伸到執法的各個環節，可以實現對社會“面”和“點”上的“打、防、控”的公安全部執法工作進行全方位監測和掌控。

第五，搭建信息交流平臺，確保預警機制的落實。“信息分析、信息研判”是預警機制運行的重要內容，“信息交流”是一個重要的輔助環節，三者整合一體才能成為公安執法預警工作的重要載體。搭建信息交流平臺的方式主要有：一是建立執法情況通報會商機制，定期召開會議，對出現的問題進行座談分析，集群體智慧共同研究提高；二是建立網絡溝通平臺，將問題進行積累、公示，征求解決良方；三是發揮“經驗典型”的引導示范作用，定期以文字材料的形式進行經驗總結，轉發各單位，以供借鑒。如此，達到信息資源的最大開發和利用，確保機制的落實和良性循環。

【摘要】：北京市公安局的執法質量評估預警機制是首都公安依法行政進程中的一項內部執法監督機制創新。該機制以強化執法監督、推進首都公安依法行政、強調公安執法法律效果和社會效果的統一為主要內容，緊密圍繞公安法定職責，以執法質量管理為核心，引入現代執法管理手段，實現了時全局執法質量的等級化管理，對有效掌控全局執法態勢、推進依法行政工作起了重要作用。同時，也對建立健全依法行政評估考核機制的探索具有重大理論和實踐意義。

【關鍵詞】：執法績效評估依法行政執法質量評估預警