導(dǎo)語：如何才能寫好一篇執(zhí)法風險，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、執(zhí)法三要素的現(xiàn)狀

執(zhí)法三要素是指執(zhí)法活動涉及的三個方面，即法律法規(guī)、執(zhí)法者以及執(zhí)法對象。目前，這三個方面在執(zhí)法實踐中都存在著需要進一步解決和完善的問題。

(一)法律法規(guī)存在一定的滯后性。法律法規(guī)存在的滯后性。已經(jīng)成為影響執(zhí)法水平、產(chǎn)生執(zhí)法風險的核心問題。涉及工商行政管理的法律非常多，以《反不正當競爭法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》等規(guī)范經(jīng)營行為的法律法規(guī)為例，這些法律法規(guī)的頒行之時，是我國剛剛邁入市場經(jīng)濟門檻之時。此時，市場經(jīng)濟是如何運作的，各市場經(jīng)濟主體應(yīng)當如何在市場中開展經(jīng)營活動，市場調(diào)解機制在我國運作后會產(chǎn)生什么樣的實際效果，對這些問題的認識無論是政府、學(xué)者還是普通的經(jīng)濟主體都是比較模糊的。經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國的市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建立起來，社會經(jīng)濟方面已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，而有些相關(guān)法律法規(guī)沒有與時俱進，做出相應(yīng)的調(diào)整，產(chǎn)生了諸多問題。筆者認為：一是法律條文過于原則化，缺乏可操作性，適用隨意性強。比如對執(zhí)法者的權(quán)力和當事人的義務(wù)都缺乏連續(xù)性的規(guī)定。二是各法律條文之間缺乏統(tǒng)一，執(zhí)法的公正性難以保障。三是一些量化標準不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。比如《反不正當競爭法》將抽獎式有獎銷售的上限依然界定為1993年的5000元。

(二)執(zhí)法人員背景不同，對法律的理解和執(zhí)行存在較大差異。執(zhí)法者擁有一定的自由裁量權(quán)，對執(zhí)法活動有很強的影響。目前，執(zhí)法者主要存在以下問題：一是法條理解僵化，不能準確把握法律規(guī)定的內(nèi)涵。二是基層執(zhí)法顧慮多，不能嚴格以法律為準繩。比如基層執(zhí)法人員執(zhí)法時常常以規(guī)避復(fù)議或訴訟為前提條件，導(dǎo)致一些執(zhí)法活動看似風平浪靜地完成了，實質(zhì)上卻造成了對法律公平正義的侵蝕以及執(zhí)法對象對法律的誤解。三是執(zhí)法活動中理性分析不夠，感性化現(xiàn)象突出。法律適用應(yīng)當是理性的，是一個從事實認定到法律條文的嚴密的邏輯推導(dǎo)過程，感性化是與之背道而馳的。四是對證據(jù)的理解不夠深入。比如過于重視言辭證據(jù)。對其他物證的發(fā)掘缺乏積極性等。

(三)執(zhí)法對象以及老百姓對法律法規(guī)認知度低，增加了執(zhí)法的難度。在日常執(zhí)法過程中，特別是在無照經(jīng)營取締過程中，常常會聽到執(zhí)法對象或者圍觀老百姓質(zhì)問我們：“又沒有殺人放火，不就是討口飯吃嘛，怎么就違法了?”可見，無論是執(zhí)法對象還是普通老百姓，對違法行為的理解還局限在比較嚴重的刑法范疇，對違反行政法律規(guī)范的行為非常缺乏認識和理解?！皵[攤的方便了我的生活，但不要擺在我家門口?！边@句話真切地反映出老百姓的利益觀，只要符合自己的利益就支持，侵犯自己的利益就反對，而不論這樣的支持或反對對社會整體利益的影響。缺乏民主與法制意識的執(zhí)法對象和老百姓，也大大地增加了行政執(zhí)法的風險性。

二、控制執(zhí)法風險須協(xié)調(diào)好執(zhí)法三要素的關(guān)系

如何解決執(zhí)法三要素所存在的問題，從而有效控制執(zhí)法風險的發(fā)生?在以往的實踐中，我們采取的措施多數(shù)都是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，沒有認識到執(zhí)法三要素之間的聯(lián)動關(guān)系才是執(zhí)法風險產(chǎn)生的根本原因，也沒有以執(zhí)法三要素的關(guān)系為切入點，構(gòu)建執(zhí)法風險的預(yù)警和控制機制。

(一)執(zhí)法三要素能動地影響執(zhí)法活動。從執(zhí)法三要素的角度看，執(zhí)法活動就是這三個要素之間互相作用的能動過程。首先，法律能夠約束執(zhí)法者和執(zhí)法對象。執(zhí)法者和執(zhí)法對象在執(zhí)法過程中的任何行為都應(yīng)當符合法律的衡量標準，否則，可能導(dǎo)致不利后果。其次，執(zhí)法者和執(zhí)法對象能夠選擇法律的適用。法律對執(zhí)法者和執(zhí)法對象的約束是在一定的框架下完成的，但從某種意義上說，這種約束并不是絕對的。執(zhí)法者和執(zhí)法對象可以通過選擇自身的行為模式在一定范圍內(nèi)來選擇法律的適用。再次，執(zhí)法者與執(zhí)法對象之間存在永恒的制約和反制約關(guān)系，雙方圍繞著法律的解讀、行為事實的認定會展開各種各樣的博弈。執(zhí)法三要素之間的這種能動作用，最終體現(xiàn)在執(zhí)法活動的各種不確定性上，使執(zhí)法活動的后果存在各種可能。

(二)執(zhí)法三要素對執(zhí)法水平的影響。在這里，須提出一個與執(zhí)法風險相對應(yīng)的概念，即執(zhí)法水平。執(zhí)法水平大意可以理解為：法律在被貫徹執(zhí)行的過程中，其立法意圖得以實現(xiàn)的順利程度、難易程度等。如果法律意圖能夠比較容易實現(xiàn)，那么執(zhí)法水平就比較高，反之則比較低。在評價執(zhí)法水平時，通常我們主要強調(diào)執(zhí)法者的能動性，認為執(zhí)法水平主要受執(zhí)法者能力的影響。實際上，執(zhí)法水平的高低，取決于執(zhí)法三要素之間的協(xié)調(diào)程度。執(zhí)法三要素的能動關(guān)系對于執(zhí)法水平的影響是非常大的。執(zhí)法三要素的協(xié)調(diào)性越好，執(zhí)法水平就越高，反之就越低。

(三)執(zhí)法三要素對執(zhí)法風險的影響。由于執(zhí)法水平與執(zhí)法風險是呈反向關(guān)系的，即執(zhí)法水平越高。執(zhí)法風險就低；執(zhí)法水平越低，執(zhí)法風險就高，所以，控制執(zhí)法風險就必須提高執(zhí)法水平。從執(zhí)法三要素與執(zhí)法水平的相互關(guān)系以及執(zhí)法水平與執(zhí)法風險的相互關(guān)系中，我們可以明確的理解執(zhí)法三要素與執(zhí)法風險的相互關(guān)系，即執(zhí)法三要素的協(xié)調(diào)性越好，執(zhí)法風險就越低，執(zhí)法三要素的差別越大，執(zhí)法風險產(chǎn)生的可能性就越高。因此，控制執(zhí)法風險，不能依靠單獨提升某一個執(zhí)法要素的水平，而是要強調(diào)執(zhí)法三要素的共同發(fā)展，著眼于協(xié)調(diào)執(zhí)法三要素的能動關(guān)系。

三、協(xié)調(diào)執(zhí)法三要素的關(guān)鍵是構(gòu)建信任機制

協(xié)調(diào)執(zhí)法三要素的能動關(guān)系，須從構(gòu)建執(zhí)法三要素之間的信任機制著手。

(一)法律與執(zhí)法對象之間的信任。法律是為了被遵守而制定的。就執(zhí)法對象而言，只有在充分信任法律的基礎(chǔ)上，才會自覺遵守法律。哈羅德?伯爾曼說“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！狈梢氆@得執(zhí)法對象信任，其規(guī)范必須是有公義的、有道理的，必須是符合全體人民的利益的。這就要求法律的制定必須與時代的精神、現(xiàn)狀相統(tǒng)一，能夠與時俱進。比如，在違法行為的認定上，除原則性的問題不需要頻繁的修改外，對于一些量化的標準，則必須隨著各種環(huán)境的變化進行調(diào)整，以便與社會的發(fā)展相適應(yīng)。

精神層面的信任必須有行動予以實踐，有制度予以保障。筆者認為，增強法律與執(zhí)法對象之間的互信應(yīng)從兩個方面著手。一是加強法律的宣傳和教育。通過加強法制宣傳教育，在全社會傳播法律知識，弘揚法治精神，倡導(dǎo)法律意識，增強執(zhí)法對象對法律的理解，擴大法律的認知程度。二是要不斷啟發(fā)和鼓勵人民群眾增強主人翁責任感，對法制建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，積極反映并提出自己的意見，充分行使當家做主的民利。通過不斷提高人民群眾的民主法制意識，形成法律與人民的互信機制，營造良好的法律文化環(huán)境。

(二)法律與執(zhí)法者之間的信任。在工商行政管理這個范疇內(nèi)，法律與執(zhí)法者之間的信任也是存在問題的。首先，法律對執(zhí)法者的信任度比較低。如在討論我國《反不正當競爭法》為什么只采用單純列舉式立法。規(guī)定了11種不正當競爭行為，而沒有給執(zhí)法機關(guān)留下一個兜底條款時，學(xué)者談到“如果允許判斷，將導(dǎo)致一種危險：將許多正當行為當成不正當行為進行制裁”，“考慮到我國執(zhí)法機關(guān)的實際水平狀況，不能給予這種權(quán)力”，可見，“立法機關(guān)對司法機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)的不信任”是存在的。同時，執(zhí)法者對法律也是不信任的，認為法律規(guī)范不具有可操作性，法律對基層實際執(zhí)法環(huán)境不了解等。

克服法律與執(zhí)法者之間的不信任感，必須加強雙方的溝通與交流。在制定法律的過程中，要充分了解和采納基層執(zhí)法者的意見，將基層執(zhí)法過程中一些有創(chuàng)意的好做法上升至制度的層面。執(zhí)法者也應(yīng)當克服那種上邊走過場、下邊敷衍了事，在制定政策時不說話、政策制定好后不執(zhí)行的惡性循環(huán)情況，敢于表達自己的意見，敢于真實反映情況。

篇2

(一）外部因素

1.稅收法律制度建設(shè)不完善。目前，我國的稅收法律體系由多個單行的稅收實體法和一部稅收程序法構(gòu)成，由于立法技術(shù)、立法水平以及我國特有的經(jīng)濟法制環(huán)境造成許多實體法要素不確定，難以準確把握。第一，稅收法定主義原則要求，征稅行為必須依據(jù)法律的規(guī)定而執(zhí)行,但是我國在立法時對某些稅種的征稅要素規(guī)定的過于原則性和簡單，由于沒有做出具體而明確的規(guī)定使得稅務(wù)機關(guān)在稅收行政執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)過大,征稅結(jié)果在一定程度依賴于稅務(wù)人員的主觀意思,與稅收法定的要義相背離。第二,我國稅收立法的層次不高，大部分實體法修改進程滯后于社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，為此財政部、國家稅務(wù)總局出臺了大量旳稅收規(guī)范性文件對其進行解釋或補充,這就形成了立法層次高、出臺時間早的行政法規(guī)存在著大量的行政解釋，有些嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展形勢的稅收法規(guī)在執(zhí)法中更容易產(chǎn)生風險。第三,稅收征管法亟待修改，部分過于原則的規(guī)定應(yīng)加以明確，避免在實際操作中產(chǎn)生歧義。現(xiàn)行的稅收征管法是2001年審議修訂的,部分條款因規(guī)定不明確導(dǎo)致實際操作不便,如在對納稅人實行扣押、查封商品、貨物或其他財產(chǎn)變價處理中沒有規(guī)定具體的時間期限,稅務(wù)機關(guān)如對所扣押、查封的商品、貨物或其他財產(chǎn)變價處理不及時,其價值下跌可能不足以抵繳稅款，由征納雙方誰來負擔由此產(chǎn)生的稅款缺口成為爭議問題，這樣稅務(wù)機關(guān)不可避免地要承擔執(zhí)法風險。2.稅收計劃制定與管理科學(xué)性不高。稅收計劃的制定與既定稅收收人目標相聯(lián)系，又要與現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān),其科學(xué)性十分重要。但是我國長期以來稅收計劃都按照基數(shù)法的原則來確定,在上年基數(shù)上按預(yù)計經(jīng)濟增長速度來制定本年計劃，在年初時由上級稅務(wù)機關(guān)和當?shù)卣_定，層層下達執(zhí)行。組織收人本是稅收的根本目的,但有的稅務(wù)機關(guān)為圓滿完成稅收任務(wù)，在執(zhí)法中就出現(xiàn)了“預(yù)收”、“空轉(zhuǎn)”、“寅吃卯糧”以及藏富于民等不按法律規(guī)定征稅的現(xiàn)象，執(zhí)法風險顯而易見。3.信息容量的巨大與不對稱。稅務(wù)機關(guān)攝取信息的質(zhì)量決定稅收征管質(zhì)量的高低,在信息不對稱的情況下極易引發(fā)潛在的稅收執(zhí)法風險。首先是納稅人與稅務(wù)機關(guān)之間的信息不對稱，對納稅人的涉稅情況稅務(wù)機關(guān)掌握不足,單純通過納稅人自行申報的表格、財務(wù)報表和相關(guān)資料稅務(wù)機關(guān)沒有掌握更深層次的信息，對其存在的虛假申報、偷逃稅等問題進行查處時則會給稅務(wù)機關(guān)和執(zhí)法人員帶來潛在的執(zhí)法風險。其次指稅務(wù)機關(guān)與其他職能部門之間信息的不對稱,稅收征管需要多個相關(guān)部門的協(xié)作，這涉及到工商、金融、建設(shè)、房管、公檢法、交通等部門之間以及國地稅之間、不同地域稅務(wù)部門之間的信息共享問題，信息不共享、交流不暢等問題則使稅務(wù)機關(guān)在執(zhí)法過程中處于被動的局面，執(zhí)法風險不斷增大。4.納稅人的納稅意識不強、稅收遵從度低。我國的傳統(tǒng)文化是基于人治而非法治，對于稅收更多的納稅人長期在苛捐雜稅的認識下不愿意主動繳納,在市場經(jīng)濟的大環(huán)境下更是受內(nèi)在利益的驅(qū)動，盡量使自己的稅收負擔最小化，這樣造成整體遵從度不高的現(xiàn)狀。有的納稅人甚至在稅收繳納過程中與稅務(wù)人員進行博弈,在利益和風險兩個因素中衡量取舍，當偷稅的利益大于所受處罰的風險時，納稅人甘受處罰風險而采取各種手段偷欠稅款，有的甚至向稅務(wù)人員行賄，相互勾結(jié)騙稅，納稅遵從度不高使得稅務(wù)部門的執(zhí)法數(shù)量和執(zhí)法頻率增加，相應(yīng)的執(zhí)法風險增大。5.外部涉稅環(huán)境的影響。在當前各地都在努力發(fā)展經(jīng)濟的大環(huán)境下,部分地方為招商引資、搞活地方經(jīng)濟私自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，在依法治稅與發(fā)展地方經(jīng)濟出現(xiàn)矛盾時,部分地方政府為保護部門利益，為利潤大戶的違法行為說情,有的甚至阻撓稅收部門的正當執(zhí)法,從而引發(fā)稅收執(zhí)法風險。此外，稅收機關(guān)的執(zhí)法強勢地位客觀長期存在，稅務(wù)機關(guān)和人員對稅收執(zhí)法風險的壓力感知不明顯，疏于防范的心理隨著社會法制環(huán)境的改善和納稅人維權(quán)意識的增強，稅收執(zhí)法風險也將增大。

(二）內(nèi)部因素

1.風險防范意識不強。部分稅收執(zhí)法人員的風險意識比較淡薄,對稅收執(zhí)法風險的關(guān)注和考量不夠，缺乏深入研究，存在以權(quán)代法、以情代法、以言代法，憑感覺、經(jīng)驗、關(guān)系執(zhí)法,執(zhí)法方式簡單，重習(xí)慣輕法律、重權(quán)力輕責任的隨意執(zhí)法現(xiàn)象，導(dǎo)致征納雙方矛盾激化，嚴重干擾了正常的稅收秩序，惡化了稅收執(zhí)法環(huán)境，無法保證稅收執(zhí)法公平、公正、正確，從而埋下風險隱患。2.稅務(wù)執(zhí)法人員執(zhí)法質(zhì)量不高。隨著稅收法制理念的深人和稅務(wù)培訓(xùn)的強化，稅務(wù)執(zhí)法人員的法律意識普遍增強，重實體、輕程序的情況也有所改善。但由于稅收執(zhí)法人員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)的差異,對稅法及相關(guān)法律的理解也客觀存在著一定偏差,制作的稅收執(zhí)法文書不嚴謹、不規(guī)范，稅收執(zhí)法中不按照法定程序執(zhí)行；同時稅收執(zhí)法人員執(zhí)法道德水平的不同，也使得有人因法治意識淡漠、,有的人員工作態(tài)度不認真，敷衍草率,這也就決定了執(zhí)法風險的存在是必然的。3.稅務(wù)機關(guān)考核監(jiān)督機制有待加強。征稅是一種公權(quán)力，一旦失去監(jiān)督將會產(chǎn)生腐敗，因此各國稅務(wù)機關(guān)都十分重視稅收權(quán)力的制約與監(jiān)督。我國稅務(wù)機關(guān)通過“兩權(quán)監(jiān)督”和“執(zhí)法責任制”等制度，明確執(zhí)法人員的崗位職責,規(guī)范執(zhí)法工作規(guī)程，實現(xiàn)規(guī)范稅收執(zhí)法行為、防范稅收執(zhí)法風險的目的。但實際執(zhí)行中工作崗位職責的具體工作程序和標準不明確、不規(guī)范,各環(huán)節(jié)之間缺乏相互制約，以崗定責工作不到位等問題，使得隨意執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生，稅收管理中的薄弱環(huán)節(jié)容易引發(fā)稅收執(zhí)法風險。對稅收執(zhí)法責任的監(jiān)督考核也存在考核難以落實、缺乏必要的激勵機制、評議考核措施落實不到位等問題,而過錯責任追究缺乏力度,稅收執(zhí)法風險給執(zhí)法人員的壓力不足，導(dǎo)致其防范意識不強，防范措施不力。

二、防范稅收執(zhí)法風險的幾點建議

(一）建立稅收執(zhí)法風險防范與管理機制

風險管理起源于美國，20世紀50年展成為一門學(xué)科,引人風險管理理論來加強對稅收執(zhí)法風險的管理未嘗不是一種有益的嘗試。稅收執(zhí)法風險管理應(yīng)遵循風險管理理論的基本原理，建立包括稅收執(zhí)法風險識別、評價和控制和處理等措施的防范與管理機制，以完整的管理理論為基礎(chǔ)，以數(shù)量分析和信息技術(shù)為支撐，以積極、主動的管理提高納稅長效遵從，從而最大限度地降低稅收風險。首先是進行風險識別，即對尚未發(fā)生的、潛在的和客觀的各種風險系統(tǒng)地、連續(xù)地進行識別和歸類，并分析稅收執(zhí)法風險產(chǎn)生的原因，要認真分析稅收執(zhí)法的全部工作流程，逐個進行調(diào)查分析從中發(fā)現(xiàn)潛在風險，找出風險發(fā)生的因素,分析風險發(fā)生后可能帶來的后果和損失。其次,著手建立稅收執(zhí)法風險評價模型,深人剖析稅務(wù)執(zhí)法過錯案例,尋找可能引起稅收執(zhí)法風險的各種因素和表現(xiàn)并按規(guī)則量化，找出風險形成的規(guī)律并做出標記、風險指標，按風險級別計算分值并進行警示。

(二）完善稅收法律制度

貫徹稅收法定主義的前提就是“有法可依”,只有較為的完善稅收立法，不斷提高立法質(zhì)量,稅收執(zhí)法風險才會不斷降低。第一,盡快出臺稅收領(lǐng)域的“憲法性文件”——《稅收基本法》，構(gòu)建完善的稅收法律體系?！抖愂栈痉ā窇?yīng)以憲法為指導(dǎo)思想，就稅收的基本問題及其法律制度的基本原則、管理體制、稅收法律關(guān)系中當事人的權(quán)利義務(wù)等方面予以明確，并對其他各單行稅收法律、法規(guī)進行統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)和制約。第二,提高稅法立法層次，確保稅收法律的剛性。對現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章等進行清理,堅持法律優(yōu)先的原則，根據(jù)法律效力的高低不同，廢止與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的,或超越職權(quán)范圍制定的涉稅規(guī)范性文件;不斷提高立法技術(shù)，制定較為前瞻的稅法文件,減少稅收法律變換頻率,增強稅收立法的嚴肅性和穩(wěn)定性。第三，建立統(tǒng)一規(guī)范的稅收法律解釋機制,包括建立稅法公告制度，納稅人對稅收法律的釋疑制度及稅收法律法規(guī)范本制度，以某種法律形式明確稅法的解釋機關(guān)、解釋標準和原則，明確稅法的解釋權(quán)限和解釋效力，禁止對稅法做擴大解釋或類推解釋,避免稅收執(zhí)法中的隨意性。

(三）建立完善的稅收執(zhí)法監(jiān)督制約機制

由于主客觀因素的存在,在執(zhí)法中稅務(wù)人員出現(xiàn)差錯也是在所難免，這就需要建立相應(yīng)的制度降低執(zhí)法過程中的不確定性，建立監(jiān)督制約機制來防范稅收執(zhí)法風險發(fā)生的有效措施。首先,建立事前監(jiān)督機制,依據(jù)《稅收征管法》和《行政處罰法》等規(guī)定，建立執(zhí)法程序及規(guī)范性文件審查機制,定期對現(xiàn)行的執(zhí)法程序及規(guī)范性文件進行審查,及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程程序銜接、規(guī)范性文件沖突、操作性不強等導(dǎo)致的稅務(wù)管理漏洞,盡早對其進行修正，減少系統(tǒng)風險。其次，結(jié)合稅收征管改革，按照稅收征收、管理、稽查、處罰、復(fù)議分離和制約的原則，建立健全稅務(wù)執(zhí)法系統(tǒng)的內(nèi)部管理制度，因地制宜地實行專業(yè)化管理，科學(xué)分解稅收執(zhí)法權(quán)，形成互相制約、互相監(jiān)督、互相促進的制衡關(guān)系，防止越權(quán)執(zhí)法或濫用執(zhí)法權(quán)。第三，切實推行政務(wù)公開制度,將納稅人關(guān)心的稅收熱點問題、重大工作措施及時公之于眾，對舉報案件的查處做到公開、公正，審批事項、審批流程上墻公開，從而提高稅收工作的透明度。第四，建立輪崗交流制度，對崗位任職達到一定期限的人員進行異地交流，避免由此產(chǎn)生的心理或者“人情網(wǎng)”。同時稅務(wù)機關(guān)拿出一定資金建立廉政基金，對較長期限內(nèi)未發(fā)生執(zhí)法責任追究的人員予以鼓勵，起到事前激勵杜絕風險的作用。

(四)提高執(zhí)法隊伍的專業(yè)水平和職業(yè)道德標準

稅收執(zhí)法風險的發(fā)生具有不確定性,其中最為重要的因素就是稅收執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。稅務(wù)管理人員整體素質(zhì)的提高，可以保證稅收執(zhí)法行為的規(guī)范，最大限度地減少稅收執(zhí)法的隨意性,切實降低并有效化解稅收執(zhí)法風險。稅務(wù)機關(guān)要加強對稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),全面提高稅務(wù)人員的法律知識、業(yè)務(wù)技能、計算機操作技術(shù)以及協(xié)調(diào)能力，同時針對稅收管理中易發(fā)生違法行為的環(huán)節(jié)有重點地進行培訓(xùn)。同時，強化稅收執(zhí)法人員的風險意識和責任意識,將防范執(zhí)法風險與落實執(zhí)法責任結(jié)合起來,通過制度約束其執(zhí)法行為。大力開展職業(yè)道德教育，健全稅收執(zhí)法人員的職業(yè)道德標準，引導(dǎo)稅務(wù)干部樹立正確的權(quán)力觀與價值觀,從根源上杜絕、等行為。

(五)加大宣傳力度,提高全社會的稅收法律意識

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關(guān)鍵詞：規(guī)范執(zhí)法；執(zhí)法；執(zhí)法風險

中圖分類號：D916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）11-0103-02

近年來，隨著監(jiān)獄各項規(guī)章制度的不斷完善，規(guī)范執(zhí)法行為等各項教育活動的深入開展，監(jiān)獄基層民警隊伍日趨穩(wěn)定。同時，國家對監(jiān)獄基層執(zhí)法要求越來越嚴，考核要求也越來越高，監(jiān)獄人民警察（以下簡稱監(jiān)獄民警）對執(zhí)法的安全意識明顯增強，工作上認真履行職責，較好地完成本職工作。從表面上看，監(jiān)獄的各項工作開展得很順利，執(zhí)法工作嚴格執(zhí)行，遵守法律法規(guī)，看似很好地規(guī)避了執(zhí)法風險點，但是法律法規(guī)的不健全以及部分民警的執(zhí)法意識淡薄等問題，最終還是觸碰了執(zhí)法風險點，對監(jiān)獄的安全穩(wěn)定造成了一定的影響。

一、監(jiān)獄人民警察執(zhí)法風險的界定

風險是指某一特定危險情況發(fā)生的可能性和后果的組合。監(jiān)獄民警執(zhí)法風險是指監(jiān)獄民警在執(zhí)行刑罰過程中某一特定危險情況發(fā)生的可能性和后果的組合，例如發(fā)生人身傷亡、財產(chǎn)損失、執(zhí)法錯誤和其他不可預(yù)測事件的可能性。監(jiān)獄民警執(zhí)法風險與其他風險一樣，具有普遍性、客觀性、損失性、不確定性和社會性。根據(jù)性質(zhì)不同，風險因素可分為物質(zhì)風險因素、道德風險因素和心理風險因素三種類型。物質(zhì)風險因素是客觀存在，屬于監(jiān)獄監(jiān)管安全的硬件設(shè)施問題；道德風險因素是主觀的，主要取決于民警自身的綜合素質(zhì)；心理風險因素是主觀、客觀都存在的，由于民警工作的疏忽、過失等原因造成的。

二、監(jiān)獄人民警察執(zhí)法風險的影響因素

監(jiān)獄民警執(zhí)法風險的不確定因素是復(fù)雜的、多方面的，主要可以從主觀因素、客觀因素方面進行分析，也可以從外在因素、內(nèi)在因素進行探究?，F(xiàn)就外在、內(nèi)在這兩方面因素對監(jiān)獄民警執(zhí)法風險進行探討。

（一）外在因素對民警執(zhí)法風險的影響

1.監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)對民警執(zhí)法的影響。在監(jiān)獄的執(zhí)法過程中，監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法安全意識、執(zhí)法心理素質(zhì)及執(zhí)法行為模式對基層民警的執(zhí)法有著直接的影響。在執(zhí)法過程中，作為監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該以身作則，遵紀守法，維護各項制度的嚴肅性，確保執(zhí)法的公平、公正、公開。在其影響下，通過仿效、心理暗示等方式，使民警心理形成一種執(zhí)法安全的標準，使民警在執(zhí)法過程中真正做到執(zhí)法安全、執(zhí)法“零”風險。

2.隊伍建設(shè)對民警執(zhí)法風險的影響。除了民警對領(lǐng)導(dǎo)作風的仿效性，民警隊伍整體的執(zhí)法安全意識會直接引導(dǎo)著民警執(zhí)法安全意識的方向。在不同的執(zhí)法氛圍當中，民警的執(zhí)法思想也不一樣。在好的執(zhí)法環(huán)境里會緊抓監(jiān)獄民警隊伍建設(shè)，提高思想認識，始終把思想建設(shè)放在首位，正確行使國家賦予的執(zhí)法權(quán)，做到公正執(zhí)法、為民執(zhí)法。同時監(jiān)獄民警之間廣泛聯(lián)系，使監(jiān)獄民警隊伍發(fā)展更和諧、更穩(wěn)定。相反，如果不注重民警隊伍思想建設(shè)，做不到令行禁止，工作只求過得去，紀律渙散，最終后果將會增加民警執(zhí)法的風險性。

（二）內(nèi)在因素對民警執(zhí)法風險的影響

所謂內(nèi)在因素，可以理解為民警自身的思想政治水平、執(zhí)法素質(zhì)等，高標準的思想政治水平、正確的執(zhí)法素質(zhì)會指導(dǎo)民警執(zhí)法的正確方向。相反，則會給出錯誤的判斷。1.部分監(jiān)獄民警法治觀念淡薄。雖然自改革開放以來，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制原則確立，到“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”基本方略的提出，法治的基本精神逐漸深入人心，但作為執(zhí)行刑罰的監(jiān)獄人民警察，仍然存在法治觀念淡薄的情況。現(xiàn)階段部分民警法治觀念的問題主要是在執(zhí)法過程中停留在傳統(tǒng)的管教方式上，認為罪犯管得牢、不脫逃、不自殺就行，無過就是功；同時，存在嚴重的經(jīng)驗主義思想，純粹地追求監(jiān)管平穩(wěn)，暗中扶持“牢頭獄霸”等不良現(xiàn)象的滋生，以達到“監(jiān)管平穩(wěn)”的目的，沒有真正達到懲罰和改造罪犯的目的。

2.部分監(jiān)獄民警專業(yè)素質(zhì)不強。監(jiān)獄民警猶如教學(xué)育人的老師，只不過教育的對象換成了罪犯，這就決定了監(jiān)獄民警的工作是一項運用多種手段教育改造罪犯的綜合性工作。隨著我國監(jiān)獄發(fā)展建設(shè)的不斷健全，在監(jiān)獄硬件和軟件得到提升的同時，提高監(jiān)獄民警的專業(yè)素質(zhì)成了當務(wù)之急。部分監(jiān)獄民警因文化水平低、執(zhí)法安全意識低、貪圖小利等問題而使監(jiān)獄工作缺乏實效性、統(tǒng)一性和嚴肅性，認為管理罪犯就是帶帶班、點點人數(shù)，不出問題就行，對自身沒有更高的要求，對工作沒有一個良好的定性。

3.部分監(jiān)獄民警責任心不夠?！叭耍阂黄泊淼氖菒坌?，一捺代表的是責任心。我們監(jiān)獄人民警察必須時刻牢記著責任心，充滿愛心，才不負人民的期望和祖國的重托?！边@是全國監(jiān)所模范先進個人符益連同志常掛在嘴邊的一句話。話雖然很平常，但在當前罪犯結(jié)構(gòu)多元化等新情況下卻有著沉甸甸的分量，肩上的責任感在無形地增加。人失去責任心最可怕，什么災(zāi)難都會隨之而來，監(jiān)獄民警追究最主要的原因是工作倦怠。總之，不管在怎樣的情況下，只要在崗一分鐘，就是盡職60秒，守好這“火山口”、“炸藥庫”，不能滿足于“苦勞”，要有“功勞”，要有成就，要有“為官一任，造福一監(jiān)獄”的大責任意識。

三、監(jiān)獄人民警察執(zhí)法風險的原因分析

監(jiān)獄是國家的刑罰執(zhí)行機關(guān)，監(jiān)獄的主要活動就是執(zhí)法。所謂執(zhí)法風險，問題肯定出現(xiàn)在執(zhí)法環(huán)節(jié)或執(zhí)法過程中，而決定監(jiān)獄民警執(zhí)法風險存在的原因是多方面的，包括監(jiān)獄監(jiān)管設(shè)施、法律法規(guī)、執(zhí)法安全意識等，表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）監(jiān)獄民警執(zhí)法法律依據(jù)不足

監(jiān)獄法律體系是建立在《憲法》的基礎(chǔ)上的，以《中華人民共和國監(jiān)獄法》為核心，以《刑法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)定為輔助的法律體系。經(jīng)過半個多世紀的積累，我國監(jiān)獄法律體系已基本完善，但這個完善也是相對而言的，進入21世紀以來，我國社會總體飛速發(fā)展，但監(jiān)獄法律的體系明顯滯后于社會的發(fā)展要求，無法適應(yīng)當今的社會發(fā)展要求。主要表現(xiàn)在：一是《監(jiān)獄法》等法律法規(guī)不完善，在眾多法律法規(guī)當中，《監(jiān)獄法》猶如“孤軍奮戰(zhàn)”，沒有較強的實際操作性；二是監(jiān)獄法律體系沒有相應(yīng)的法律地位，無法形成與公、檢、法等同的分工負責、互相配合、相互制約的關(guān)系，沒有公安機關(guān)、法院、檢察院行使、執(zhí)行刑罰的主體地位，影響了在法律體系中的法律效力，沒有真正體現(xiàn)司法在國家體系中的地位。

（二）監(jiān)管設(shè)施不完善，物防、技防不到位

進入21世紀以來，押犯數(shù)量急劇上升，這對監(jiān)管設(shè)施落后、設(shè)備簡陋、興建于20世紀80年代的監(jiān)獄提出了更高的要求，在不能充分利用物防、技防的前提下，再多的人防、心防也無濟于事。主要問題表現(xiàn)在：一是物防方面，監(jiān)獄大門不符合監(jiān)獄建設(shè)標準，沒有真正意義上的AB門，人車沒有實現(xiàn)分流，不符合維護監(jiān)管安全的要求。監(jiān)獄圍墻與生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)沒有實現(xiàn)物理隔離，罪犯存在了解到監(jiān)獄圍墻附近情況的可能性，為罪犯伺機脫逃創(chuàng)造了機會。二是技防方面，生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)監(jiān)控覆蓋率不高，特別在監(jiān)控暗角、死角，無法及時了解到監(jiān)獄內(nèi)部的情況，無法及時對突況進行處置。沒有安裝報警裝置，發(fā)生例如暴獄等應(yīng)急性突發(fā)事件不能及時向監(jiān)獄應(yīng)急指揮中心匯報，容易延誤最佳處置時期。

（三）監(jiān)獄管理模式的問題

當前，監(jiān)獄民警的管理模式基本上實現(xiàn)“混層管理”，就是在監(jiān)獄警務(wù)管理中，對內(nèi)部不同業(yè)務(wù)工作線、不同性質(zhì)崗位、執(zhí)法類與輔助類崗位等不加區(qū)別地參照同一個考評制度執(zhí)行的管理模式。一是崗位職責不夠細化。作為逐步推進專業(yè)化建設(shè)的監(jiān)獄民警隊伍，在民警準入機制上沒有很好地把好關(guān)；崗位分工不夠明朗化、不夠科學(xué)，導(dǎo)致崗位職責難以細化。二是績效考評缺乏針對性。雖然化分有相應(yīng)的考核細則，但考核相對比較粗，沒有依據(jù)崗位性質(zhì)制定詳細的分級、分層、分類考評細則制度，如有的監(jiān)獄單位，雖然推行具有較高的操作性的《民警一日工作流程規(guī)范》，只因沒有具體的考核細則，工作規(guī)范如同一紙空文，不能真正體現(xiàn)它的實效性。三是民警激勵措施單一。隨著社會的發(fā)展進步，當前的激勵體制難以滿足不同層次的民警需求，加之監(jiān)獄工作環(huán)境的封閉性，長期從事一類事情難以得到監(jiān)獄的認可，晉升渠道單一，容易滋生“船到橋頭自然直”的惰性，安于現(xiàn)狀。

四、降低監(jiān)獄民警執(zhí)法風險之對策――規(guī)范執(zhí)法

無論是解決監(jiān)獄執(zhí)法風險問題還是消除監(jiān)獄民警執(zhí)法風險的不確定因素，規(guī)范執(zhí)法的最終歸宿都是降低監(jiān)獄民警執(zhí)法風險，都將為規(guī)范執(zhí)法做準備。

（一）完善監(jiān)獄法律法規(guī)，有法可依

1994年《監(jiān)獄法》出臺至今，對我國的監(jiān)獄工作做出了卓越的貢獻，有著里程碑的意義，但一部法律的立法不能指望它一勞永逸。監(jiān)獄法律法規(guī)應(yīng)該緊跟國家發(fā)展建設(shè)的步伐，特別在教育改造、監(jiān)管安全、社區(qū)矯正等方面還沒有專門的立法，應(yīng)對法律法規(guī)不斷進行修改和完善，適應(yīng)監(jiān)獄執(zhí)法要求的同時與其他法律法規(guī)相銜接，使監(jiān)獄民警在執(zhí)法過程中有法可依，從根本上解決民警執(zhí)法風險的根源?？傊挥胁粩嗤晟票O(jiān)獄法律法規(guī)，使監(jiān)獄民警執(zhí)法有法可依，才能為最大限度地減少監(jiān)獄民警的執(zhí)法風險提供法律、制度保障。

（二）提高民警整體素質(zhì)，文明執(zhí)法

監(jiān)獄改造人、造就人的根本任務(wù)，決定了監(jiān)獄民警必須文明執(zhí)法，監(jiān)獄教育改造的對象是罪犯。在這里，文明和野蠻將會發(fā)生激烈的碰撞，民警的執(zhí)法活動是“制服”野蠻的最有效手段。

在文明執(zhí)法中，監(jiān)獄民警的整體素質(zhì)決定了執(zhí)法的效果。一是具有較強的政治素養(yǎng)，它是構(gòu)成民警整體素質(zhì)的主要內(nèi)容；二是具有相當?shù)姆芍R，要執(zhí)法懂法和擁有運用法律知識來分析問題、解決問題的意識；三是具有一定的道德修養(yǎng)，樹立良好的社會公德和職業(yè)道德；四是具有較高的專業(yè)知識和技能，專業(yè)知識包括法律知識和監(jiān)獄工作常識，專業(yè)技能包括身體素質(zhì)技能、公文寫作技能等等；五是具有一定的工作能力，監(jiān)獄工作能力是衡量民警綜合素質(zhì)的主要標準之一，包括各種組織協(xié)調(diào)能力、臨場應(yīng)變能力、語言表達能力等等，讓民警在執(zhí)法過程中對風險有足夠的認識。

（三）規(guī)范民警執(zhí)法行為，降低風險

規(guī)范執(zhí)法的具體要求是對監(jiān)獄民警執(zhí)法行為進行規(guī)范，規(guī)范辦理建議減刑假釋、保外就醫(yī)、離監(jiān)探親以及禁閉等執(zhí)法環(huán)節(jié)；規(guī)范對罪犯日?？己?、行政處罰、罪犯會見等管理環(huán)節(jié)。整改民警執(zhí)法中存在的突出問題，目的是為了讓民警對法律認真執(zhí)行，按監(jiān)獄內(nèi)部法制機構(gòu)建立和規(guī)范監(jiān)獄內(nèi)部的執(zhí)法工作程序和執(zhí)法責任制規(guī)范運行，促進民警在執(zhí)法中最有效地降低執(zhí)法風險。

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一、稅務(wù)稽查執(zhí)法風險的主要表現(xiàn)形式

檢查環(huán)節(jié)：對納稅人進行稅務(wù)稽查中，其風險點主要表現(xiàn)在：不按規(guī)定向當事人或有關(guān)人員出示檢查證及檢查通知書；違反規(guī)定單人進行現(xiàn)場檢查；檢查人員與當事人有直接利害關(guān)系，但不按規(guī)定回避；拒絕聽取當事人陳述、申辯或不采納當事人提出成立的事實、理由和證據(jù)；利用現(xiàn)場檢查項目之便牟取單位和個人私利；參加被檢查單位安排的宴請、旅游、高消費娛樂等活動；接受被檢查單位和相關(guān)人員贈送的紀念品、禮品、禮金、有價證券等；為自身利益進行相關(guān)的證據(jù)取舍或取證手續(xù)不到位；不按規(guī)定制作檢查、詢問筆錄；向無關(guān)人員泄露現(xiàn)場檢查相關(guān)信息和被檢查單位的商業(yè)秘密等。

處罰環(huán)節(jié)：對被檢查單位違法違規(guī)行為進行行政處罰是稅收執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)，其風險點主要表現(xiàn)在：實施行政處罰不以法律、行政法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)或?qū)⒁?guī)章以下的規(guī)范性文件作為行政處罰依據(jù)；不遵循依法、公正、公開原則或不遵守法定程序?qū)嵤┬姓幜P；處罰違法違規(guī)事實不清、證據(jù)不確鑿充分和定性不準確；濫設(shè)處罰種類和超出規(guī)定的處罰幅度；濫用從重、從輕和減輕及免予處罰的條款；違反規(guī)定委托處罰或?qū)?yīng)當予以制止和處罰的違法違規(guī)行為不予制止、處罰；利用處罰之便牟取單位和個人私利；未履行處罰告知義務(wù)或不按規(guī)定程序舉行聽證；對較重大的違法違規(guī)行為不按規(guī)定集體討論決定；重大違法違規(guī)行為不經(jīng)報批程序直接處罰；不按規(guī)定制作、送達《行政處罰意見告知書》、《行政處罰決定書》或不將其報單位負責人批準擅自向當事人發(fā)出；適用簡易程序不當或?qū)?gòu)成犯罪的案件不移送司法機關(guān)等。

執(zhí)行環(huán)節(jié)：執(zhí)行《行政處罰決定》是稅收執(zhí)法的最后一道關(guān)口，其風險點主要表現(xiàn)在：實施行政處罰時不責令當事人改正或限期改正違法違規(guī)行為；不按規(guī)定處理沒收違法所得或自行收繳罰沒款；對違法違規(guī)行為處罰決定執(zhí)行后不按規(guī)定將所有材料歸檔保管，造成相關(guān)事實、證據(jù)等重要資料遺失等。

二、稅務(wù)稽查執(zhí)法風險產(chǎn)生的原因

稅務(wù)稽查執(zhí)法風險的產(chǎn)生，究其原因，可歸結(jié)為主觀原因和客觀原因兩個方面。

從主觀方面講，其原因主要有四種類型：一是濫用權(quán)力型。稽查人員在行使檢查權(quán)時，明知不符合執(zhí)法規(guī)范及其造成的嚴重后果，但沒有審慎使用其權(quán)力，從而導(dǎo)致執(zhí)法風險。譬如，《行政處罰法》第二十七條規(guī)定，當事人有主動消除或者減輕違法行為危害后果、受他人脅迫有違法行為、配合行政機關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)以及其他依法從輕或者減輕行政處罰的情形之一的，應(yīng)依法從輕或減輕行政處罰。但稽查人員不分青紅皂白，一意孤行，濫用從重處罰條款，導(dǎo)致被執(zhí)行機構(gòu)提訟。二是放棄權(quán)力型。稽查人員在非現(xiàn)場檢查過程中，明知、發(fā)現(xiàn)被檢查機構(gòu)有問題或有違法違規(guī)行為，但不查處或不認真查處或不進行檢查提示，沒有依法使用其權(quán)力，這種不作為行為直接導(dǎo)致執(zhí)法風險發(fā)生。三是誤用權(quán)力型?；槿藛T在行使檢查權(quán)時，由于對執(zhí)法規(guī)范>文秘站:

就客觀方面而言，一是由于經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營方式、經(jīng)營范圍日趨復(fù)雜，偷漏稅行為更加隱蔽和多樣，稽查人員不能適應(yīng)其新變化和發(fā)現(xiàn)新問題，從而導(dǎo)致稽查執(zhí)法風險；二是檢查技術(shù)、處罰手段和強有力的強制性規(guī)范缺乏，且存在有關(guān)法律法規(guī)不適用和法規(guī)制度不健全等問題，給稽查執(zhí)法工作帶來一定的政策性風險；三是稽查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平參差不齊，部分稽查人員未經(jīng)過正規(guī)和系統(tǒng)的培訓(xùn)，對稅收政策法規(guī)和企業(yè)的經(jīng)營狀況掌握甚少，從而存在潛在的執(zhí)法風險；四是監(jiān)督機制不健全。目前，稽查部門內(nèi)部雖然實行了“選案、檢查、審理、執(zhí)行”工作四分離，但大都流于形式，缺乏具有威懾力的事后執(zhí)法檢查監(jiān)督機制，稽查執(zhí)法風險不能得到及時、有效控制。

三、防范稅務(wù)稽查執(zhí)法風險的思路

1、著力構(gòu)建教育培訓(xùn)機制。稅務(wù)稽查工作中風險的客觀存在性決定了必須加強對稽查人員的教育和培訓(xùn)。通過教育、培訓(xùn)等手段，實現(xiàn)防范執(zhí)法風險、提升執(zhí)法水平、提高執(zhí)法效率和維護稅收秩序這四大目標。

一是加強思想道德教育。通過思想道德教育，幫助稽查人員形成規(guī)范執(zhí)法的自律意識，樹立行使執(zhí)法權(quán)利的使命感和神圣感。通過思想道德教育，逐步讓廉潔奉公、堅持原則、敢于碰硬、嚴肅執(zhí)法成為稅務(wù)稽查人員自覺的行動準則，自覺防范執(zhí)法風險。

二是強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由于稅務(wù)稽查工作的特殊性，稅務(wù)稽查人員不僅需要較為全面的稅收法律、會計等相關(guān)知識，還需要對涉稅違法違規(guī)行為有很強的敏感性。因此，對稽查人員培訓(xùn)應(yīng)堅持多樣化和長期性，確保人員素質(zhì)的不斷提高。

2、構(gòu)建激勵機制。激發(fā)稽查人員主動挖掘自身潛能，自我歷煉成才。激勵機制包括政治激勵，即引導(dǎo)激發(fā)稽查人員積極參加組織活動，增強主人翁意識和歸屬感、

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一、確定稅收執(zhí)法和廉政風險點，提出制定規(guī)范個案批復(fù)工作建議

工作實踐中我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實稅收業(yè)務(wù)工作中，包括____機關(guān)在內(nèi)，各級稅務(wù)機關(guān)還存在著大量的、以特定納稅人為對象的稅收個案批復(fù)業(yè)務(wù)。從依法行政的角度講，稅收個案批復(fù)的形式，與建立法治化政府、建設(shè)公平競爭的社會主義市場經(jīng)濟的要求不相符合，從發(fā)展趨勢來看，應(yīng)逐步減少直至取消。但是，在當前我國經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級任務(wù)艱巨，____還需要對某些行業(yè)或企業(yè)在政策上給予適當傾斜和支持的情況下，在處理一些具體涉稅問題時，還需要稅務(wù)機關(guān)給予特殊的政策支持。從這個意義上講，個案批復(fù)還有其存在一定的合理性。

在監(jiān)督工作中我們發(fā)現(xiàn)，在辦理個案批復(fù)工作中，存在著一些不容忽視的問題。一是個案批復(fù)數(shù)量過多，存在應(yīng)當制定規(guī)范性文件未及時制定、已有明確規(guī)定仍予以批復(fù)甚至批復(fù)與現(xiàn)有規(guī)定不盡相符等不規(guī)范的情況；二是批復(fù)主體不清，一些批復(fù)不是以稅務(wù)機關(guān)而是以稅務(wù)機關(guān)的主辦業(yè)務(wù)部門名義做出（即內(nèi)部機構(gòu)發(fā)文）；三是批復(fù)辦理程序缺乏制約、不公開，基本上是在主辦機構(gòu)內(nèi)部封閉運行，自由裁量權(quán)過大，存在由部門或部門內(nèi)部處室甚至少數(shù)人說了算的現(xiàn)象。由于以上原因，致使在個案批復(fù)工作中出現(xiàn)了一些問題，甚至發(fā)生較為嚴重的違法違紀問題，造成嚴重的影響和后果，如20__年____就發(fā)現(xiàn)和查處了____所得稅司副處長游某擅自為企業(yè)制作假公文進行個案批復(fù)的違法犯罪案件，游某被開除公職并被追究刑事責任。由于個案批復(fù)工作的不規(guī)范，權(quán)力缺乏制約，使這類工作中還存在著較大的執(zhí)法風險和廉政風險。

針對上述問題，結(jié)合____機關(guān)推進內(nèi)控機制建設(shè)的工作要求，我們向____領(lǐng)導(dǎo)提出了制定稅收業(yè)務(wù)個案批復(fù)工作規(guī)程的建議，得到____領(lǐng)導(dǎo)的重視，局長、解學(xué)智副局長、馮惠敏紀檢組長相繼做出批示，要求加強調(diào)研，認真落實。根據(jù)____領(lǐng)導(dǎo)的指示，由監(jiān)察局、法規(guī)司牽頭，組織貨物勞務(wù)稅司、所得稅司等業(yè)務(wù)部門，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定了《稅收個案批復(fù)工作規(guī)程》下發(fā)全國稅務(wù)系統(tǒng)執(zhí)行。

二、科學(xué)設(shè)定程序，規(guī)范權(quán)力運行

《規(guī)程》從概念、制度銜接、批復(fù)方式、辦理原則、辦理流程、工作時限、責任追究等方面對稅務(wù)部門個案批復(fù)工作進行了規(guī)范，集中解決了多頭管理、程序混亂以及過程結(jié)果不公開等突出問題，堵塞了制度漏洞。要求稅務(wù)部門辦理稅收個案批復(fù)，應(yīng)當符合法律規(guī)定，注重內(nèi)部分工制約，堅持公開、公平、公正、統(tǒng)一的原則。實現(xiàn)了以下幾個轉(zhuǎn)變：

一是實現(xiàn)了申請理由的含糊向明確轉(zhuǎn)變。

就規(guī)范的內(nèi)容來說，凡是稅務(wù)機關(guān)針對特定稅務(wù)行政相對人的特定事項就如何適用稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或稅收規(guī)范性文件所做的批復(fù)，均被納入了《規(guī)程》的規(guī)制范圍；而稅收法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對稅務(wù)行政相對人普遍適用的審批事項，則不在此列。這就從制度上明確了提出個案批復(fù)的理由條件，避免了納稅人不是因為政策規(guī)定不明確、而是為了少繳或不繳稅款考慮人情因素提出申請情況的發(fā)生。

二是實現(xiàn)了由少數(shù)部門說了算向多部門協(xié)作制衡轉(zhuǎn)變。

《規(guī)程》特別采取了將事實調(diào)查的責任主體與個案批復(fù)主體分開的程序設(shè)計，這是加強監(jiān)督制約的重要舉措。具體來講，由稅務(wù)行政相對人的主管稅務(wù)機關(guān)行使調(diào)查權(quán)，并對調(diào)查的事實負責。個案批復(fù)機關(guān)則不承擔對事實進行調(diào)查的責任。主管稅務(wù)機關(guān)一般位于事件發(fā)生地，相對來說更了解納稅人的情況，由其來行使調(diào)查權(quán)，可以節(jié)約取證時間，有利于盡快查清事實。如果批復(fù)機關(guān)認為事實沒有調(diào)查清楚的，可以按照《規(guī)程》的規(guī)定補充調(diào)查核實。

為杜絕個案批復(fù)由主辦業(yè)務(wù)部門自行以稅務(wù)機關(guān)或本部門的名義直接做出，缺乏必要制約的狀況，《規(guī)程》明確規(guī)定下級稅務(wù)機關(guān)不得執(zhí)行以上級稅務(wù)機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)名義做出的稅收個案批復(fù)。同時，《規(guī)程》從分工制約的原則出發(fā)，規(guī)定有權(quán)做出批復(fù)的稅務(wù)機關(guān)做出個案批復(fù)，應(yīng)當經(jīng)過辦公廳（室）登記分發(fā)、主辦業(yè)務(wù)部門草擬批復(fù)文本、督查內(nèi)審部門以及其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門會簽、政策法規(guī)部門合法性審查、辦公廳（室）核稿、局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)等程序。做出的個案批復(fù)，還應(yīng)當抄送監(jiān)察部門并報送上級稅務(wù)機關(guān)督查內(nèi)審部門備案。多部門參與到個案批復(fù)工作中，各司其職的制度設(shè)計，有利于加強監(jiān)督制約、增加透明度，從而體現(xiàn)公開、公平、公正的法律原則。

三是實現(xiàn)了由部門內(nèi)部操作向公開陽光操作轉(zhuǎn)變。

《規(guī)程》規(guī)定，除涉及____秘密外，稅收個案批復(fù)應(yīng)當自做出之日起30日內(nèi)，由批復(fù)機關(guān)的辦公廳（室）在本級政府公報、稅務(wù)機關(guān)公報、本轄區(qū)范圍內(nèi)公開發(fā)行的報紙或本級政府網(wǎng)站、本稅務(wù)機關(guān)網(wǎng)站上公布。不具備上述規(guī)定公布條件的稅務(wù)機關(guān)，應(yīng)當自稅收個案批復(fù)做出之日起5個工作日內(nèi)，在辦稅服務(wù)場所或公共場所通過公告欄等形式，公布其做出的稅收個案批復(fù)。對個案批復(fù)進行公示，體現(xiàn)了政務(wù)公開的原則，有利于接受社會監(jiān)督，使具 有相同情形的納稅人也能享受同樣的稅收待遇，有利于市場經(jīng)濟公開、公平、法制原則的實現(xiàn)，而最主要的，是可以通過公開，更好地增強稅務(wù)人員的自律意識，促使其正確行使權(quán)力、履行職責，真正做到依法行政。

篇6

一、稅收執(zhí)法風險的類型分析

稅收執(zhí)法風險的存在與稅收執(zhí)法過程是否規(guī)范密不可分，根據(jù)其表現(xiàn)形式，我們可以將稅收執(zhí)法風險分為以下三類：

(一)稅收管理作為類風險

?是指在稅收管理過程中由于執(zhí)法主體在執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)章和其他規(guī)范性文件所賦予的職責職能中應(yīng)作為而未作為、未完全作為或作為了未賦予的職責職能范圍以及作為不當?shù)墓芾硎聞?wù)而形成的影響和后果。其主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)管理工作不到位，未依法保障或侵犯了行政管理相對人合法權(quán)益的行為。未完全執(zhí)行征管工作流程、稅務(wù)登記不準確、納稅人性質(zhì)認定錯誤、一般納稅人資格和增值稅專用發(fā)票領(lǐng)用審核不嚴、減免稅概念劃分錯誤、“雙定戶”定額程序不全、政務(wù)公開不及時、稅收政策宣傳不到位、稅款征收方式不統(tǒng)一、稅率執(zhí)行錯誤、一般納稅人進項抵扣審核不嚴、日常納稅輔導(dǎo)不細致造成納稅漏洞、納稅人只需履行備案手續(xù)的納入了行政審批程序等行為都是其具體體現(xiàn)。

(二)稅務(wù)行政訴訟類風險

是指稅務(wù)執(zhí)法主體因?qū)嵤┒悇?wù) 三是《征管法》潛伏執(zhí)法風險?！墩鞴芊ā芬?guī)定稅務(wù)執(zhí)法主體違反法律應(yīng)承擔責任的條款達12條。譬如，《征管法》第八十二條規(guī)定，“不征少征稅款”屬瀆職行為，輕者給予行政處分，重者追究刑事責任。雖然立意很好，但后患無窮?！巴婧雎毷亍迸c“工作疏忽”有時很難界定，任何導(dǎo)致稅收流失的行為，都有可能被追究責任，執(zhí)法風險可想而知。

四是政策制定不科學(xué)。各級稅務(wù)機關(guān)為了更好地落實好上級文件精神，往往都會結(jié)合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規(guī)定。這些辦法和規(guī)定雖然對提高稅收征管質(zhì)量起到一定的作用，但卻忽視了對本系統(tǒng)人員的法律保護，一旦出了問題，也為司法機關(guān)追究稅務(wù)人員的責任提供了依據(jù)。如目前大力推行的納稅評估方式，既沒有明確的法律定位，又缺乏規(guī)范的操作規(guī)程，就是國家稅務(wù)總局臨時制定的《納稅評估管理辦法》，其操作性也不是很強。各基層單位在實際操作中方式各不相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隱患較大。像納稅評估稅款的定性及入庫問題，在當前使用的“綜合征管軟件v2.0”中就沒有這一模塊，如果按“查補稅款”入庫，就變成了稽查模式;如果按一般申報入庫，又變成了征管模式。有些稅務(wù)機關(guān)為了取得納稅人的配合，向納稅人宣傳納稅評估是稅務(wù)機關(guān)開展的一項優(yōu)化服務(wù)措施，在納稅評估中發(fā)現(xiàn)的偷稅行為也不轉(zhuǎn)交稽查處理。目前檢察機關(guān)已對國稅系統(tǒng)的納稅評估給予了高度的重視，如果我們不能有效解決納稅評估在政策適用上的問題，將會帶來嚴重的執(zhí)法風險。

(二)稅務(wù)部門自身因素引發(fā)執(zhí)法風險

目前，有相當一部分稅收執(zhí)法人員，對依法治稅缺乏全面深入的理解，思維方式落后于時代要求，法律意識跟不上形勢的發(fā)展，認為依法治稅就是針對納稅人而言，而忽略了自身的法律意識的提高，直接引發(fā)稅收執(zhí)法風險，主要表現(xiàn)在：一是稅收執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟，違反法定程序。部分稅務(wù)執(zhí)法人員不思進取，得過且過，不深入學(xué)習(xí)和鉆研稅收業(yè)務(wù)，不懂裝懂，憑感覺、憑經(jīng)驗執(zhí)法而造成執(zhí)法錯誤。二是稅收執(zhí)法人員對稅法及相關(guān)法律的理解有偏差，執(zhí)法質(zhì)量不高。如制作稅務(wù)執(zhí)法文書不嚴謹、不規(guī)范，使用文書或引用法律條文錯誤，能夠引用高階位的法律法規(guī)卻引用低階位的規(guī)章、規(guī)范性文件，執(zhí)法中不注意收集證據(jù)或收集的證據(jù)證明力不強等，給司法機關(guān)追究留以口實。三是僥幸心理導(dǎo)致風險。許多稅務(wù)人員明知程序不到位、操作不合法，仍我行我素，不加糾正，以為以前都沒事，別人都沒事，自己也不會有事。最典型的就是在進行納稅檢查或送達稅務(wù)文書時，因熟人熟臉而不出示稅務(wù)檢查證明或一人前往等。四是稅務(wù)人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊帶來的風險。如不征或少征稅款，徇私出售發(fā)票，虛假抵扣稅款、出口退稅，得了好處不移送達到刑事標準的稽查案件等。

(三)外部環(huán)境存在風險誘因

一是形勢發(fā)展增加執(zhí)法風險。生產(chǎn)經(jīng)營方式日新月異，日益復(fù)雜化，納稅人偷逃稅形式多樣、手段翻新、日趨隱蔽化，這些都增加了稅務(wù)部門稅源監(jiān)控、稅務(wù)檢查的難度，增大了執(zhí)法風險。二是外界對稅務(wù)工作的熟悉度和關(guān)注度增強考驗著執(zhí)法水平。隨著社會政治、經(jīng)濟的發(fā)展和社會法制的完善，廣大納稅人的維權(quán)意識增強，越來越注重用法律維護自己的權(quán)益，稅務(wù)人員任何損害納稅人正當權(quán)益的執(zhí)法行為都可能引發(fā)行政訴訟，而且敗訴率極高。同時，各級黨委政府對稅收工作的要求越來越高，檢察機關(guān)和紀檢檢察部門對稅務(wù)行業(yè)的熟悉程度、關(guān)注程度也越來越高，從近年來檢察部門查辦的涉稅案件中就可以看出。稅收工作任務(wù)重、責任大、矛盾多，成為一個高風險職業(yè)。三是地方政府行為增加執(zhí)法風險。一些地方政府為促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，加大招商引資力度，替納稅人說情，致使稅收政策難以執(zhí)行到位，執(zhí)法風險卻由稅務(wù)部門獨自承擔。

三、規(guī)避和防范稅務(wù)執(zhí)法風險的建議

(一)完善稅法體系，規(guī)避政策風險

稅法紕漏產(chǎn)生的風險是最大的風險。因此，完善稅法體系，修正稅法紕漏，是規(guī)避風險的治本之策。一要提高稅法層次。根據(jù)稅收法定原則，稅法主體的權(quán)利義務(wù)及稅法的構(gòu)成要素等必須且只能由代表民意的國家立法機關(guān)以法律明確規(guī)定，行政法規(guī)只是在法律的約束下對法律規(guī)定的事項進行補充、細化和說明。考察世界各國的稅收立法狀況，大多數(shù)國家也都是以稅收法律為主、稅收行政法規(guī)為輔。而我國除了企業(yè)所得稅和個人所得稅是由稅收法律調(diào)整的，其他稅種都是由國務(wù)院的暫行條例調(diào)整的，在構(gòu)成稅法體系的形式結(jié)構(gòu)方面，占主體地位的還不是稅收法律，而是稅收行政法規(guī)。因此，建議將《中華人民共和國增值稅暫行條例》、《中華人民共和國消費稅暫行條例》等其他稅種的暫行條例修訂升級，上升為法律，提高法律效力，減少執(zhí)法風險系數(shù)。二要修訂現(xiàn)行法律法規(guī)，從根本上降低執(zhí)法風險。如《增值稅暫行條例》、《消費稅暫行條例》都是國務(wù)院1993年制定的，迄今已近15年，為適應(yīng)稅收形勢的變化，財政部和稅務(wù)總局制定了很多補充性的規(guī)范性文件，如與增值稅有關(guān)的減免稅規(guī)定、消費稅稅目和稅率的調(diào)整等，應(yīng)把這些內(nèi)容直接加進暫行條例里，逐步完善。

再如，《征管法》在對偷稅處理時規(guī)定0.5倍以上5倍以下罰款，使得稅務(wù)機關(guān)在處罰時自由裁量權(quán)太大，一定范圍內(nèi)會對稅收執(zhí)法的合理性、公正性造成影響，應(yīng)適當修改。三要規(guī)范稅收規(guī)范性文件。稅收規(guī)范性文件是指導(dǎo)具體工作、解決具體問題的直接依據(jù)，直接影響執(zhí)法結(jié)果，制約執(zhí)法效果。規(guī)范稅收規(guī)范性文件是規(guī)避執(zhí)法風險的需要，具體要求為：制發(fā)宜慎重，切忌過多過濫，稅務(wù)機關(guān)制定各類操作規(guī)程、辦法，須經(jīng)法規(guī)部門審查，并深入基層搞好調(diào)研、研討，對其可行性、科學(xué)性全面論證，防止出臺與法律相悖、與政策相左的文件;表述宜嚴謹、周密、清楚，力戒模棱兩可、含糊不清、產(chǎn)生歧義;政策宜穩(wěn)定，切忌朝令夕改，前后矛盾，文件打架，讓人無所適從;清理要及時，對過時、失效文件及時清理，公布廢除，避免基層錯把“雞毛”當令箭，導(dǎo)致執(zhí)法失當?shù)娘L險。

(二)強化風險意識，化解現(xiàn)實風險

要想打造平安國稅，當好平安稅收執(zhí)法者，首先要有風險意識。一要增強法制觀念。與檢察院、法院等部門聯(lián)系，為稅務(wù)干部長期開設(shè)“法律課堂”，結(jié)合開展預(yù)防職務(wù)犯罪警示教育，引導(dǎo)稅收執(zhí)法人員清醒認識新形勢下的稅收執(zhí)法環(huán)境，知法、懂法，克服執(zhí)法行為中的僥幸和麻痹心理，做到警鐘長鳴，防微杜漸。二要端正執(zhí)法觀念。要在稅收管理理念、稅收服務(wù)意識、稅收征收習(xí)慣、稅收道德觀念等方面與時俱進，提高對事務(wù)的判斷力，提升處事經(jīng)驗;改變習(xí)慣的、傳統(tǒng)的工作思維和征收方式，屏蔽求簡單而忽略程序，求快捷而忽略方式的現(xiàn)象，避免和減少執(zhí)法過程中的拖拉和隨意性，盡可能不給執(zhí)法風險留余地。三要搞好風險預(yù)測。研究和探討稅務(wù)人員涉稅犯罪規(guī)律，定期結(jié)合崗位實際自查執(zhí)法風險點，提高防范針對性;定期不定期召開稅收工作評議會，邀請納稅人代表、特邀監(jiān)察員等對稅收工作“把脈問診”，對問題做到及早發(fā)現(xiàn)，及時糾正，防患未然。

篇7

一）執(zhí)法效能不高體制調(diào)整改革后，全省工商系統(tǒng)案件數(shù)、罰沒款數(shù)均呈明顯下降態(tài)勢。從全省情況看，全系統(tǒng)年、年、年一季度查辦案件總數(shù)分別為件、件、件，罰沒款數(shù)分別為、、億元；從市級局情況看，寶雞、榆林等經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)影響相對較小，關(guān)中絕大部分地區(qū)和陜南經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)影響相對較大，其中渭南市工商系統(tǒng)辦案數(shù)和罰沒款數(shù)分別下滑和，安康市下滑和從縣級局情況看，整體處于下滑趨勢，以延安為例，幅度最大的黃陵、吳旗縣罰沒款數(shù)分別下滑和，全市平均下滑幅度為?？傮w來看，全省工商系統(tǒng)辦案工作滑坡較大，其原因：一是體制變化后，部分縣級局取消了罰沒款建議指標，辦案工作沒有考核壓力；二是職能劃轉(zhuǎn)后，工商部門不再辦理涉及流通環(huán)節(jié)食品安全的案件，流失了部分辦案工作領(lǐng)域；三是工商登記制度改革，市場準人門檻降低，使得注冊登記方面的案件數(shù)量大幅下降。

二）執(zhí)法風險增大工商行政管理改革對工商行政執(zhí)法透明度、規(guī)范度和公信力提出新要求，同時隨著社會主義法制化進程的加速推進，公民的法律意識明顯增強，社會各界對工商行政執(zhí)法的關(guān)注程度不斷提高，因行政不作為、行政許可等具體行政行為弓丨起的復(fù)議訴訟案件明顯增多，工商行政執(zhí)法風險呈增大趨勢。從近兩年受理行政復(fù)議訴訟案件的情況看，弓丨起復(fù)議訴訟的行政行為類型主要集中在行政不作為、登記許可和信息公開這三個方面。年度全省工商系統(tǒng)共辦理行政復(fù)議、應(yīng)訴案件件，被駁回件、撤銷件、確認違法件，其中行政不作為案件件，登記許可案件件，信息公開類案件件。年一季度全省工商系統(tǒng)共辦理行政復(fù)議、應(yīng)訴案件件，被駁回件、撤銷件、確認違法件，其中行政不作為案件件，登記許可案件件，信息公開類案件件。行政不作為、登記許可和信息公開這三類案件的增加，外因在于行政相對人——特別是職業(yè)舉報人法律意識的增強，內(nèi)因在于執(zhí)法人員思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，內(nèi)外因素都增加了工商行政執(zhí)法風險。

三）執(zhí)法面臨新環(huán)境實行分級管理后，工商行政執(zhí)法不同程度地受到社會環(huán)境影響，導(dǎo)致基層工商干部存在著“不敢為”、“不愿為”、“不能為”思想，一定程度上影響了工商部門職責履行。非本職性工作任務(wù)干擾行政執(zhí)法。管理體制調(diào)整后，一些地方工商部門除了履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法等本職工作外，還承擔了一些非職責職能內(nèi)的工作任務(wù)。市容整治、招商引資、衛(wèi)生創(chuàng)建、社會治安綜合治理、扶貧包村、新農(nóng)村建設(shè)等工作也成為縣級工商局的工作任務(wù)，使得原本有限的執(zhí)法力量難以集中到市場監(jiān)管和執(zhí)法辦案上來，更無時間和精力進行行政執(zhí)法工作分析研究。發(fā)展與執(zhí)法的矛盾比較突出。有的地方政府從保護本地區(qū)經(jīng)濟利益出發(fā)，把服務(wù)發(fā)展與監(jiān)管執(zhí)法對立起來，認為服務(wù)就是放寬政策、降低門檻，就是要少檢查、少罰款。有的領(lǐng)導(dǎo)認為我們對企業(yè)的例行檢查，對違法企業(yè)依法實施的行政處罰，影響投資人的積極性，影響投資環(huán)境。一些地方黨委政府對行政執(zhí)法的態(tài)度模糊，支持的力度不夠，一定程度上影響了行政執(zhí)法。行政干預(yù)妨礙行政執(zhí)法。一些地方政府出于追求或政績的考慮，要求工商部門突破、放寬法律政策限制，對一些嚴重違法違規(guī)的市場主體實行變通處理；有的地方政府要求工商部門超越權(quán)限提供服務(wù)，承諾“首次不罰”、“先上車、后買票”等，以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象比較突出，一定程度上影響了法律的嚴肅性。

四）工商職能發(fā)揮不到位執(zhí)法力度不大。執(zhí)法領(lǐng)域不寬，案件類型單一，基層執(zhí)法辦案仍局限于對傳統(tǒng)集貿(mào)市場、個體案件、無照經(jīng)營等違法行為的查處，對生產(chǎn)資料市場、生產(chǎn)要素市場、新興網(wǎng)絡(luò)市場等領(lǐng)域的監(jiān)管不到位，商業(yè)賄賂、制假售假、違法廣告、商業(yè)欺詐、公用企業(yè)不正當競爭、侵犯消費者權(quán)益等一些嚴重違法案件得不到及時立案查處。執(zhí)法資源分散。目前，工商機關(guān)仍按照個體、企業(yè)、商標、廣告、合同、市場、公平交易等條線實施分頭監(jiān)管、分散辦案。隨著工商體制調(diào)整改革的不斷深人，現(xiàn)行執(zhí)法模式難以適應(yīng)跨區(qū)域、跨業(yè)務(wù)的精細化監(jiān)管要求，一定程度上限制了工商機關(guān)查辦大案要案的空間。執(zhí)法力量薄弱?；鶎訄?zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，人員老化、短缺，斷代的現(xiàn)象比較嚴重；基層監(jiān)管對象點多、面廣、線長，監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)繁重；基層執(zhí)法人員缺乏高質(zhì)量的培訓(xùn)，學(xué)習(xí)培訓(xùn)機會少，視野不寬，執(zhí)法辦案仍習(xí)慣于低端領(lǐng)域的案件查處，對查辦高端領(lǐng)域違法案件經(jīng)驗不足。

二、加強工商行政執(zhí)法工作的幾點建議

一）堅持依法行政依法行政是對行政執(zhí)法機關(guān)的基本要求。面對工商行政管理改革新形勢、新任務(wù)、新要求，要強化“抓好依法行政工作是本職、不抓是失職、抓不好是不稱職”的理念，堅持依法行政生命線地位不動搖，樹立法律授權(quán)意識，做到“法無明文規(guī)定不得為”；要增強公共權(quán)力意識，法律賦予的公共權(quán)力必須行使，不能放棄，否則就是失職不作為，法無授權(quán)的，行政機關(guān)不得為之，否則就是越權(quán)、亂作為；要加強執(zhí)法監(jiān)督，強化執(zhí)法責任，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償，促進依法行政、陽光行政。

二）明確執(zhí)法依據(jù)加大立法立規(guī)和制度建設(shè)力度，為全面深化改革提供制度保障。一是繼續(xù)推動《廣告法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》、《電子商務(wù)法》等法律的修改工作，為工商行政執(zhí)法提供有力依據(jù)。二是及時清理公布法律法規(guī)，明確現(xiàn)行有效的法律法規(guī)和規(guī)范性文件。三是抓好《企業(yè)信息公示暫行條例》及總局五部配套規(guī)章的學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)，使工商執(zhí)法人員人人學(xué)習(xí)《條例》、人人弄懂《條例》、人人善用《條例》。

三）提高隊伍素質(zhì)工商行政管理改革發(fā)展需要高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍作支撐。一是抓好執(zhí)法人員法律知識和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，提格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的能力和水平，定期對行政執(zhí)法人員進行崗位職責紀律教育，培養(yǎng)嚴格履行法定職責的自覺性，樹立廉潔奉公、秉公執(zhí)法的品質(zhì)與作風。二是配強執(zhí)法隊伍，把那些敬業(yè)精神強、思想好、素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、善于學(xué)的同志作為好鋼用在刀刃上。三是培養(yǎng)執(zhí)法人員愛崗敬業(yè)精神，這是一個精神狀態(tài)問題，沒有對工商事業(yè)的追求和熱愛，沒有好的精神狀態(tài)，就不可能有較髙的工作質(zhì)量和工作效率。

四）規(guī)范執(zhí)法行為一是規(guī)范行政許可行為。認真落實《行政許可法》、《企業(yè)信息公示暫行條例》，優(yōu)化登記注冊程序，降低市場主體準入門檻，擠壓權(quán)力尋租空間；按照“誰許可、誰監(jiān)管、誰負責”的原則，落實行政許可責任，有效防范和糾正以許可權(quán)力趨利、謀利的違法行為。二是規(guī)范行政處罰行為。認真執(zhí)行《行政處罰法》和《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規(guī)定》，規(guī)范行使自由裁量權(quán)，杜絕濫用行政裁量權(quán)行為；規(guī)范行政處罰信息公示，提高執(zhí)法透明度和公信力。三是規(guī)范監(jiān)督檢查行為。依法履行監(jiān)督檢查職責，做到依法、嚴格、規(guī)范、文明督查，不越位、不缺位、不錯位；改革市場巡查制，實行“隨機抽查、一巡多查、職能涵蓋”的市場督查模式。

五）強化執(zhí)法辦案一是開展執(zhí)法改革試點。整合執(zhí)法辦案力量，充分發(fā)揮經(jīng)檢機構(gòu)査辦案件主力軍作用，推行“一支隊伍辦案”模式?！耙恢ш犖檗k案”對于提高執(zhí)法辦案效率，規(guī)范辦案的裁量權(quán)，有效克服多頭辦案的隨意性，解決指揮紊亂、唯利爭案、相互推諉的問題具有重要作用。二是建立健全執(zhí)法辦案激勵機制。完善執(zhí)法辦案獎勵機制和重大違法經(jīng)營行為舉報獎勵辦法，對辦案突出集體給予經(jīng)費補貼，對辦案有功人員給予獎勵。三是開展“亮劍”行動。每年就某個重點領(lǐng)域組織開展專項清查整治，全省統(tǒng)一行動，查處一些有影響力、有代表性的案件，總結(jié)辦案經(jīng)驗，為各級工商機關(guān)執(zhí)法辦案工作做好示范。

篇8

近年來社會經(jīng)濟的發(fā)展和全球經(jīng)濟一體化進程的加劇，航運業(yè)不斷發(fā)展壯大，這就導(dǎo)致航線擁擠，水上交通事故頻發(fā)。與此同時，我國法治進程的不斷加快和依法行政工作的不斷推進，國家對行政機關(guān)執(zhí)法行為的管理和監(jiān)控不斷加強，行政相對人保護自己合法權(quán)益的意識日益強化，社會輿論監(jiān)督的力度也在逐漸加大，因此行政機關(guān)因執(zhí)法不當而需要承擔的責任風險也在不斷增大。根據(jù)《海上交通安全法》第九條規(guī)定，中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，是對沿海水域的交通安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的主管機關(guān)。海事管理機構(gòu)作為水上交通事故調(diào)處的主管機關(guān)，必須增強執(zhí)法責任風險防范意識，提高自身的風險應(yīng)對能力。

?藎水上交通事故調(diào)處及執(zhí)法責任風險的涵義

水上交通事故調(diào)處是水上交通事故調(diào)查處理的簡稱，包括事故調(diào)查和處理兩個環(huán)節(jié)。水上交通事故調(diào)查是為查明水上交通事故發(fā)生的原因、經(jīng)過、造成損害的程度、范圍，確定事故的性質(zhì)和判明事故當事人的責任，而依法進行的一系列活動。水上交通事故處理是指海事管理機構(gòu)在水上交通事故調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出加強安全管理的措施或建議、處罰違法人員、公布調(diào)查結(jié)果，以及對因水上交通事故引起的民事糾紛進行調(diào)解的一系列活動。

“風險”一詞的基本含義是未來結(jié)果的不確定性或損失，即遭受損失、傷害、不利或毀滅的可能性。水上交通事故調(diào)處執(zhí)法責任風險是指海事管理機構(gòu)及海事執(zhí)法人員在事故調(diào)處過程中未按照或未完全按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章的要求履行職責，因此損害事故當事人的利益或造成不良社會影響，或履行法定職責過程中存在一定缺陷，導(dǎo)致事故處理結(jié)果未達到應(yīng)然狀態(tài)而依法承擔相應(yīng)責任的可能性。

?藎水上交通事故調(diào)處各環(huán)節(jié)執(zhí)法責任風險分析

1、搜集事故證據(jù)階段

對于水上交通事故調(diào)處來說，證據(jù)的搜集是關(guān)鍵。這個過程包括了現(xiàn)場勘查、物證搜集、當事人詢問等方面，在這個過程中尤其要注意調(diào)查取證的合法性。一旦取證程序不合法、證據(jù)保存不規(guī)范，就會造成取得的證據(jù)缺乏客觀性、合法性和權(quán)威性，證據(jù)效力低下，易被相對人駁倒的后果。

海事調(diào)查官的航海業(yè)務(wù)知識和英語水平能否勝任海事調(diào)查將直接決定《水上交通事故報告書》的質(zhì)量。如果一個海事調(diào)查官連調(diào)查所需的航海專業(yè)知識都不懂，那更談不上調(diào)查取證了。另外，在涉及外國籍船舶的事故調(diào)查中，對海事調(diào)查官英語水平也提出更高的要求。這些都將決定形成的《水上交通事故報告書》能否為當事各方所接受，是否具有權(quán)威性。

執(zhí)法手段的限制也會導(dǎo)致執(zhí)法責任風險的存在。水上交通事故一般發(fā)生在海上，受客觀環(huán)境、取證手段、當事人故意毀滅對自己不利的證據(jù)等條件的限制，取證難度較大。這會導(dǎo)致一些事故發(fā)生的重要證據(jù)無法搜集，《水上交通事故報告書》所依賴的證據(jù)效力不強。

2、分析事故原因階段

造成水上交通事故的原因有很多，有直接原因，也有間接原因；有人為原因，也有環(huán)境原因；有航運公司管理的原因，也有船員自身的原因。事故原因的復(fù)雜性要求海事調(diào)查人員在分析事故的時候必須具備綜合的業(yè)務(wù)知識，對事故原因的分析要全面深刻，而這也不得不受海事調(diào)查官業(yè)務(wù)能力的制約。任何一個事故調(diào)處，如果對原因分析得不夠客觀全面，都可能導(dǎo)致事故原因分析錯誤、《水上交通事故報告書》缺乏被當事人接受的可能性等后果。

3、判明事故責任階段

在查明事故原因的基礎(chǔ)上，應(yīng)當確認當事方對事故應(yīng)負的責任。若原因不明、責任不清就實施行政處罰，則有可能引起行政復(fù)議或訴訟。但在現(xiàn)實中，責任認定的尺度難以把握。目前并沒有劃分主次責任和判定過失輕重的法律依據(jù)和統(tǒng)一標準，而是憑各方過失數(shù)量的簡單加減和海事調(diào)查官的主觀判斷。對于同一事故，責任的判定結(jié)果具有明顯的不確定性，是對當事人最大的不公平?！逗Ｉ辖煌ㄊ鹿收{(diào)查處理條例》第十六條規(guī)定《海上交通事故調(diào)查報告書》應(yīng)寫明“當事人各方的責任及依據(jù)”，而沒有嚴格地區(qū)分判明“責任”是“行政責任”還是“民事責任”。所以在判明責任時，易出現(xiàn)“行政責任”與“民事責任”不分現(xiàn)象。

4、出具《水上交通事故調(diào)查報告書》階段

目前在實踐中，海事法院審理海事案件的時候十分重視海事管理機構(gòu)出具的《水上交通事故報告書》的證據(jù)作用，除非有有力證據(jù)可以證明事故報告書的內(nèi)容不正確，否則其將成為法院判決所依靠的主要證據(jù)。然而究其性質(zhì)而言，《水上交通事故報告書》到底是一種具體行政行為的產(chǎn)物還是僅僅是一種技術(shù)調(diào)查報告卻難有定論，而這恰恰決定了事故當事方是否可以對其提出行政復(fù)議或行政訴訟的依據(jù)。如果事故報告書是具體行政行為的產(chǎn)物，那么事故當事方就可以向上級海事管理機構(gòu)申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議的結(jié)果不滿意的還可以提起行政訴訟。如將其定性為是一種技術(shù)調(diào)查報告，那么當事方則不能對其提出行政復(fù)議或行政訴訟。因此，明確這一點，將對降低海事執(zhí)法人員責任風險意義重大。

?藎規(guī)范水上交通事故調(diào)處，防范執(zhí)法責任風險

要加強海事調(diào)查官隊伍的建設(shè)。提高海事調(diào)查官的業(yè)務(wù)素質(zhì)是加強水上交通事故調(diào)處工作，降低執(zhí)法風險的前提和保證。一是要加強對航海專業(yè)知識的掌握與更新，并通過有針對性的船上實踐，提高對現(xiàn)代化事故調(diào)處設(shè)備的運用能力。二是要加強對專業(yè)英語的學(xué)習(xí)，提升英語溝通能力，提高涉外事故調(diào)查的效率和水平。

《水上交通事故報告書》的格式應(yīng)與國際接軌。《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理條例》規(guī)定我國“水上交通事故報告書”的編寫應(yīng)包括7方面的內(nèi)容，但沒有包括“加強安全管理的建議或措施”，相反第6點包括了“對當事各方的責任認定及依據(jù)”，這不符合IMO對報告的編寫要求。責任認定書應(yīng)從《水上交通事故報告書》分離出來，由其它執(zhí)法部門來編寫。另外，事故報告書也不應(yīng)該判明當事各方的責任?！端辖煌ㄊ鹿蕡蟾鏁纷鳛楹Ｊ鹿芾頇C構(gòu)對違反水上交通安全法律法規(guī)的當事人進行行政處罰的依據(jù)無可厚非，但其不能成為民事責任和刑事責任的處罰依據(jù)。

建議完善水上交通事故調(diào)處機制及程序。一是在責任認定原則中，確定行政強制規(guī)章的法律地位，以此作為責任認定的首要原則，避免不同的海事調(diào)查官對同一水上交通事故得出不同的結(jié)論。二是完善海事調(diào)查處理程序，程序的制定要符合建立質(zhì)量體系的要求，要按照質(zhì)量管理的要求規(guī)范事故調(diào)處行為。三是事故調(diào)處要逐步淡出調(diào)解，轉(zhuǎn)向注重調(diào)查，通過事故調(diào)查做好事故預(yù)防，明確事故調(diào)查的根本目的在于從事故中吸取教訓(xùn)。

篇9

2003年以來，相繼發(fā)生了非典、人禽流感、甲流、手足口病等傳染病爆發(fā)疫情，公共衛(wèi)生問題受到各級政府和全社會的高度重視和關(guān)注，社會各界對傳染病防治工作有了新的正確認識，國務(wù)院和衛(wèi)生部相繼頒布政府令，出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《傳染病防治法》（修訂）、《傳染病信息報告管理規(guī)范》等一系列針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病防治的法律、法規(guī)。特別是 2004年修訂實施的 《中華人民共和國傳染病防治法》( 以下簡稱 《傳染病防法 》 ) , 以法律的形式提出了加強傳染病預(yù)防控制、醫(yī)療救治和監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè), 明確了政府衛(wèi)生行政部門在傳染病防治工作中的法定監(jiān)督職責、內(nèi) 容和 程序[1]。 2010年九月，衛(wèi)生部印發(fā)了《傳染病防治日常衛(wèi)生監(jiān)督工作規(guī)范》，進一步規(guī)范了傳染病防治衛(wèi)生監(jiān)督工作。但在實際工作中,由于傳染病監(jiān)督中配套使用的法律法規(guī)可操作性不強、監(jiān)管對象不重視、執(zhí)法人員能力素質(zhì)等原因，致使傳染病監(jiān)督執(zhí)法過程中存在諸多的無奈和尷尬。執(zhí)法相對人即使沒有真正落實防控傳染病的各項措施, 也得不到相應(yīng)的處罰, 從而造成了傳染病傳播流行的隱患，本文從傳染病監(jiān)督執(zhí)法過程中可能存在的風險隱患及防范對策進行分析。

1 傳染病防治日常衛(wèi)生監(jiān)督工作內(nèi)容

傳染病防治日常衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)管對象主要涉及醫(yī)療機構(gòu)、疾病預(yù)防控制機構(gòu)、學(xué)校及托幼機構(gòu)、消毒產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營單位，監(jiān)督工作內(nèi)容主要有[2]：

1.1制訂本行政區(qū)域內(nèi)傳染病防治衛(wèi)生監(jiān)督工作計劃，明確衛(wèi)生監(jiān)督的項目、重點內(nèi)容及環(huán)節(jié)，并組織落實；

1.2組織開展本行政區(qū)域內(nèi)傳染病疫情報告的衛(wèi)生監(jiān)督；

1.3組織開展本行政區(qū)域內(nèi)傳染病疫情控制措施的衛(wèi)生監(jiān)督；

1.4組織開展本行政區(qū)域內(nèi)消毒隔離制度執(zhí)行情況的衛(wèi)生監(jiān)督；

1.5組織開展本行政區(qū)域內(nèi)醫(yī)療廢物處置情況的衛(wèi)生監(jiān)督；

1.6組織開展本行政區(qū)域內(nèi)疾病預(yù)防控制機構(gòu)菌（毒）種管理情況的衛(wèi)生監(jiān)督；

1.7組織開展本行政區(qū)域內(nèi)傳染病防治違法案件的查處；

1.8承擔上級部門指定或交辦的傳染病防治衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)。

2 傳染病監(jiān)督執(zhí)法過程中可能存在的風險隱患

2.1傳染病監(jiān)督執(zhí)法隊伍業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

隨著傳染病防治工作逐步走上法制化、規(guī)范化道路，傳染病監(jiān)督工作面廣，專業(yè)性強，要求監(jiān)督員要既要熟悉傳染病防控、消毒隔離、醫(yī)院感染控制技術(shù)，又要了解傳染病防治的法律、法規(guī)及衛(wèi)生監(jiān)督程序。

當前基層衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)工作量大，人員少，專業(yè)人員流到性大，普遍缺乏全面系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，監(jiān)督員的業(yè)務(wù)水平參差不齊，這些嚴重制約了傳染病監(jiān)督工作的開展。

2.2學(xué)校及托幼機構(gòu)傳染病監(jiān)督存在的風險隱患

2.2.1傳染病防控工作制度不健全

深圳是個外來人口較多的城市，同時民辦學(xué)校占的比例較大，例如深圳市坪山新區(qū)轄區(qū)共有學(xué)校24所，托幼機構(gòu)26所；其中民辦學(xué)校12所，占學(xué)?？倲?shù)的50 %，民營托幼機構(gòu)24所，占總數(shù)的92 %。通過近幾年我們對學(xué)校的監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)民辦學(xué)校、托幼機構(gòu)未建立健全的傳染病防控工作制度，未制訂傳染病防控工作預(yù)案、方案，校領(lǐng)導(dǎo)對傳染病防控不夠重視。

2.2.2學(xué)校傳染病防控措施落實不到位

學(xué)校是個特殊的環(huán)境，人群高度集中，學(xué)生從千家萬戶來，又分散到千家萬戶，相互傳播的機會非常多，極易造成傳染病的爆發(fā)流行。近幾年來，坪山轄區(qū)發(fā)生的傳染病爆發(fā)疫情主要集中在學(xué)校及托幼機構(gòu)，這一現(xiàn)象提示抓好學(xué)校及托幼機構(gòu)傳染病防控是當前傳染病防控的重點。2006年衛(wèi)生部下發(fā)的《學(xué)校和托幼機構(gòu)傳染病疫情報告工作規(guī)范》（試行），明確了教育、衛(wèi)生行政部門的相關(guān)職責，指導(dǎo)學(xué)校和托幼機構(gòu)具體落實傳染病防控措施。通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)，由于學(xué)校衛(wèi)生保健人員流動大、經(jīng)費不足、制度不健全等原因影響，學(xué)校和托幼機構(gòu)落實晨檢、因病缺課追蹤、傳染病早期發(fā)現(xiàn)及隔離、疫情報告、消毒、健康教育等防控措施不到位，使得傳染病散發(fā)病例由于未得到及時有效的處置，從而容易發(fā)展成為一次傳染病的爆發(fā)流行事件。

2.2.3學(xué)校傳染病監(jiān)督缺乏相應(yīng)可操作性強的法律法規(guī)

現(xiàn)階段規(guī)范學(xué)校及托幼機構(gòu)傳染病防控工作多由上級有關(guān)部門的文件、通知形式下達，缺乏相應(yīng)配套的法律、法規(guī)。《傳染病防治法》及其配套的多數(shù)法規(guī)對違法行為的處理規(guī)定是警告、責令改正、通報批評及對有關(guān)責任人的行政處分，這些行政處罰措施對民辦學(xué)校、托幼機構(gòu)缺乏約束力，且操作性不強。在實際監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)部分民辦學(xué)校及托幼機構(gòu)對傳染病防控工作中存在的問題不及時改正，而衛(wèi)生監(jiān)督部門卻無法進行強有力的處罰，從而影響了衛(wèi)生監(jiān)督在社會的公信力和執(zhí)行力。

2.2.4《消毒管理辦法》缺乏對學(xué)校、托幼機構(gòu)消毒管理工作規(guī)范的條款

《消毒管理辦法》第二條明確指出，消毒管理辦法適用于醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、消毒服務(wù)機構(gòu)及從事消毒產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營活動的單位和個人。第十一條雖然有規(guī)定托幼機構(gòu)應(yīng)當健全和執(zhí)行消毒管理制度，對室內(nèi)空氣、餐（飲）具、毛巾、玩具和其他幼兒活動的場所及接觸的物品定期進行消毒[3]，但罰則卻沒有規(guī)定對違法行為如何進行處罰。

這樣造成了我們在對學(xué)校、托幼機構(gòu)消毒管理工作進行監(jiān)督時無合適的處罰法律法規(guī)，例如在檢查中發(fā)現(xiàn)以下違法行為：學(xué)校、托幼機構(gòu)未開展相應(yīng)的場所及物品消毒；疾控部門對托幼機構(gòu)進行消毒效果監(jiān)測時發(fā)現(xiàn)監(jiān)測項目不合格；學(xué)校、托幼機構(gòu)在購買消毒產(chǎn)品時未索取廠家衛(wèi)生許可證及產(chǎn)品批件等，一般只能要求進行整改，無法進行行政處罰。

2.3醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)傳染病監(jiān)督存在的風險隱患

篇10

健全和穩(wěn)定的法律制度是風險投資得以順利發(fā)展的重要保證。而在對我國風險投資法律制度進行設(shè)計之前，應(yīng)該清楚地認識到我國現(xiàn)行風險投資法律制度的現(xiàn)狀及存在的主要缺陷。惟有如此，才能有的放矢、對癥下藥，對我國的風險投資法律制度進行合理的設(shè)計，進而為我國風險投資業(yè)的發(fā)展提供良好的制度保證。

1.我國風險投資法律制度的現(xiàn)狀。我國的風險投資從萌芽到現(xiàn)在已經(jīng)有十幾年的歷史，其間，我國也陸續(xù)制定了一些與風險投資相關(guān)的行政法規(guī)，如《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認證條件和辦法》、《關(guān)于設(shè)立風險投資機制的若干意見》等。這些法規(guī)為我國高技術(shù)風險投資的發(fā)展起了積極的作用，為高技術(shù)風險投資法的制定打下了堅實的基礎(chǔ)。但隨著我國高技術(shù)風險投資的不斷發(fā)展，新問題的不斷出現(xiàn)，已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。我國目前還缺乏風險投資的基本法，與其密切相關(guān)的輔助法律制度也很不完善。這種立法滯后的狀況嚴重制約了我國風險投資業(yè)的運作和發(fā)展。

2.我國風險投資法律制度存在的主要缺陷。

(1)關(guān)于風險投資公司組織形式的限制?！豆痉ā芬?guī)定：“本法所稱公司是指依照本法在中國境內(nèi)設(shè)立的有限責任公司和股份有限公司?！薄逗匣锲髽I(yè)法》為合伙企業(yè)設(shè)計了一套既要承擔無限責任，又要雙重征稅的具有中國特色的組織形式。這使得我國的合伙企業(yè)這種組織形式對風險投資者來說毫無吸引力可言。目前在國際上已被證明最有效率的風險投資公司的組織形式是有限合伙制。在采取有限合伙制的公司中，少數(shù)掌握廣泛專業(yè)知識的風險投資家作為普通合伙人對內(nèi)管理公司，對外承擔無限責任，在承擔高風險的同時也享受高回報，能夠有效地激發(fā)其工作熱情；大多數(shù)提供風險資金絕大部分的投資者作為有限合伙人，對內(nèi)不參與管理，對外承擔有限責任，亦可以獲得相對穩(wěn)定的回報，從而保證了風險投資基金的來源?？梢?，有限合伙制是組建風險投資公司最行之有效的組織形式。另外，《合伙企業(yè)法》第九條規(guī)定：“合伙人應(yīng)當為具有完全民事行為能力人。”這一限制顯然不合理。有限合伙是投資的組合，為了促進風險投資的發(fā)展，允許“機構(gòu)”充當合伙人使之與國際慣例接軌應(yīng)是可行的立法方向?！逗匣锲髽I(yè)法》的這一規(guī)定限制了風險投資規(guī)模的進一步擴大。

(2)關(guān)于風險投資公司投資金額的限制?！豆痉ā返谑l規(guī)定：“公司向其他有限責任公司、股份有限公司投資的，除國務(wù)院規(guī)定的投資公司和控股公司外，所累計投資額不得超過本公司凈資產(chǎn)的50%?！边@一限制無疑將造成大量資金閑置，無法充分發(fā)揮風險投資基金的增值作用，限制了各種資金采用風險投資形式支持高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展。

(3)關(guān)于風險投資公司設(shè)立條件的限制。《公司法》對股東人數(shù)作了如下限制：“有限責任公司由二個以上五十個以下股東共同出資成立?！边@里對股東人數(shù)規(guī)定了上限，而“五十個”股東的上限顯然不足以為風險投資公司籌集大量的風險投資資金，風險投資資金的籌集需要更多的股東參與。對于股份有限公司而言，雖然在股東人數(shù)上尚未規(guī)定上限，但是卻對發(fā)起人認購的股份作了如下限制：“以募集設(shè)立方式設(shè)立股份有限公司的發(fā)起人認購的股份不得少于公司股份總數(shù)的35%，其余股份應(yīng)向社會募集?！笔聦嵣希趪獍l(fā)起成立風險投資公司的大多為專業(yè)性人才，他們組建風險投資公司主要是為風險投資公司提供專業(yè)化的管理，并不是也不可能是風險投資資金的主要提供者?！豆痉ā穼τ陲L險投資公司發(fā)起應(yīng)認購股份的規(guī)定未免過高。

(4)關(guān)于風險投資基金供給的限制。風險投資運作的重要條件是有巨大的風險資本來源和通暢的風險資本籌集渠道。風險投資多是以分散投資以降低風險，這就要求風險資本較為雄厚，渠道來源較為多樣。在美國及歐洲其他國家，風險投資基金供給來源不僅包括個人和政府基金，更為重要的是諸如養(yǎng)老基金、保險公司、投資銀行等機構(gòu)投資者。我國的養(yǎng)老基金、保險公司和商業(yè)銀行等也是目前最有實力參與風險投資的機構(gòu)投資者。但是我國的《商業(yè)銀行法》、《養(yǎng)老基金管理規(guī)定》都不允許其參與風險投資活動。《保險法》對保險基金的運用雖然有所放開，可以以一定方式投入股市，但是對從事高風險、高收益的風險投資行業(yè)則缺乏合理的規(guī)范和指導(dǎo)，極有可能導(dǎo)致保險基金從事風險投資的盲目性和過度性。這在很大程度上影響了我國風險資本的有效供給量和風險投資業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度。

(5)關(guān)于風險投資退出機制的限制?！豆痉ā返谝话偎氖艞l規(guī)定：“公司不得收購本公司的股票，但為減少公司資本而注銷股份或者持有本公司股票的其他公司合并時除外?！焙茱@然，按照這條規(guī)定，風險投資家無法要求風險企業(yè)回購其持有的股份?！蹲C券法》第七十八條規(guī)定：“上市公司收購可以采用要約收購或協(xié)議收購的方式。”這條規(guī)定是允許風險投資家采用邀約收購方式的退出策略。但現(xiàn)行的《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》第四十七條和第四十八條同時又規(guī)定，收購方在持有目標公司發(fā)行在外的普通股達到5%時要作出公告，以后每增持股份2%時要作出公告，且自該事實發(fā)生日起兩日內(nèi)不得購買該股票，當持股數(shù)達到30%時應(yīng)當發(fā)出要約收購。由于初次公告時持股比例偏低，只有5%，致使收購者目的過早暴露；持續(xù)購買的比例只有2%，當購買股數(shù)達到30%發(fā)出要約收購時，收購方要公告13次，這樣必然會使收購目標的股票價格持續(xù)不斷上漲，給收購方帶來巨大的成本障礙。因而這顯然是不利于風險投資家采用要約收購的方式從被投資企業(yè)退出風險資本。

(6)缺乏專門的稅收優(yōu)惠制度。為了鼓勵風險投資的發(fā)展，大多數(shù)國家對風險投資有各種稅收優(yōu)惠，即向投資于風險投資行業(yè)的人傾斜，靠對個人所得的免稅政策來吸引更多的人愿意把資金投向風險投資領(lǐng)域，即使投資失敗了還有稅收減免來減少損失。而我國目前沒有專門針對風險投資的稅收法律和政策，我國現(xiàn)行稅法對企業(yè)所得稅納稅人的判斷標準是采用“獨立核算”原則。根據(jù)《企業(yè)所得稅暫行條例》第二條的規(guī)定，在我國境內(nèi)除外商投資企業(yè)和外國企業(yè)以外的實行獨立核算的企業(yè)或組織，都是企業(yè)所得稅的納稅人。風險投資公司要執(zhí)行一般實業(yè)投資公司的稅收規(guī)定，對投資公司的收入征一次稅，同時對投資人分得的收入又征一次稅，這種重復(fù)征稅的行為顯然不符合國際通行的做法。顯然，我國現(xiàn)行的稅收政策，不利于境外資金進入我國風險投資業(yè)。

(7)缺乏有限合伙法律制度。1997年頒布的《合伙企業(yè)法》是繼《公司法》之后，按照訂立協(xié)議、區(qū)別處理出資方式和投資者責任形式等法律要求制定的又一重要的市場主體立法。它為我國市場經(jīng)濟的發(fā)展理應(yīng)提供一個有利健康的法制環(huán)境。該法為普通合伙制建立了完善的法律框架，卻完全沒有考慮到有限合伙制這種企業(yè)組織形式，也沒有估計到我國經(jīng)濟發(fā)展對這一企業(yè)組織形式的需求。所以，該法為普通合伙制量身定制，卻限制了有限合伙制的發(fā)展。該法第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責任字樣。”第八條規(guī)定：所有合伙人“都是依法承擔無限責任者”，這就排除了部分合伙人承擔有限責任的合法性。

(8)知識產(chǎn)權(quán)法律制度不完善。在風險投資運作中，知識產(chǎn)權(quán)的保護是一個重要的內(nèi)容。沒有嚴密的知識產(chǎn)權(quán)保護體系，就不可能有效保護風險投資的創(chuàng)新規(guī)律，風險投資的迅速發(fā)展也就無從談起。目前，我國已經(jīng)建立了包括《專利法》、《商標法》、《著作權(quán)法》、《計算機軟件保護法》、《反不正當競爭法》等一系列法律法規(guī)在內(nèi)的比較健全的知識產(chǎn)權(quán)保護體系，并參加了若干國際知識產(chǎn)權(quán)保護公約，在相關(guān)制度上逐步與國際接軌。但是，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和更新對現(xiàn)有的知識產(chǎn)權(quán)法律制度以及整個法律體系產(chǎn)生了巨大沖擊，以他人商標或商號搶注為域名、將他人的著作放入互聯(lián)網(wǎng)供公眾閱覽下載、擅自將他人在互聯(lián)網(wǎng)上的信息收編成書、利用互聯(lián)網(wǎng)侵害他人人身權(quán)、名譽權(quán)或散布法律禁止的其他信息等問題，傳統(tǒng)的知識產(chǎn)權(quán)保護制度均未涉及到。另外，在知識產(chǎn)權(quán)保護執(zhí)法過程中，有法不依、執(zhí)法不嚴的問題仍普遍存在，尤其在風險投資的重要領(lǐng)域之一——軟件業(yè)內(nèi)，盜版猖獗，屢禁不止，必須進一步完善相關(guān)法律，加大執(zhí)法力度。另外，關(guān)于商業(yè)秘密保護的配套法規(guī)尚顯不足，應(yīng)進一步完善。

二、我國風險投資法律制度的設(shè)計構(gòu)想

針對目前我國風險投資法律制度存在的上述缺陷，并借鑒世界各國風險投資法律制度的成功經(jīng)驗，筆者認為可以從以下幾個方面來設(shè)計我國的風險投資法律制度。

1.修改完善現(xiàn)行法律為風險投資的發(fā)展掃除障礙。風險投資是知識經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，其運行規(guī)則與傳統(tǒng)經(jīng)濟的運行規(guī)則有重大差異，而我國現(xiàn)有法律體系是建立在傳統(tǒng)經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的，是對傳統(tǒng)經(jīng)濟的法律調(diào)整。由于新舊兩種經(jīng)濟的運行方式和運行機制的差異，使調(diào)整兩種經(jīng)濟運行方式的法律制度也有所不同。新經(jīng)濟的出現(xiàn)對現(xiàn)有法律體系造成巨大沖擊，也是對現(xiàn)有法律體系突破?，F(xiàn)有法律體系由于時代局限，并為對新經(jīng)濟時代的風險投資加以調(diào)整，現(xiàn)有法律的許多內(nèi)容甚至對風險投資的運行構(gòu)成法律障礙。這已在上面進行了詳細的論述。為了培育我國風險投資市場，逐步建立風險投資運行機制，指導(dǎo)、規(guī)范、推動風險投資業(yè)的健康發(fā)展，我國應(yīng)該對現(xiàn)行的法律進行修改完善，消除現(xiàn)行法律法規(guī)對風險投資設(shè)置的障礙。具體來說：

(1)修訂《公司法》?！豆痉ā冯m然為規(guī)范風險投資奠定了最基本的法律基礎(chǔ)，但在某些具體規(guī)定上存在著不少與風險投資發(fā)展相沖突的地方，因此，應(yīng)該對之進行修訂。具體來說：修改關(guān)于我國現(xiàn)有公司組織形式的規(guī)定，加入有限合伙這種公司形式，給予有限合伙以合法的法律地位；修改關(guān)于有限責任公司股東不能自由轉(zhuǎn)讓出資的條款；第一百四十七條關(guān)于發(fā)起人持有股份有限公司的股份，自公司成立之日起三年內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓的條款；第一百四十九條關(guān)于公司不得收購本公司的股票的條款；第一百五十二條規(guī)定上市公司條件的條款。刪除第十二條關(guān)于一般有限公司和股份有限公司對外投資時，累計投資額不得超過本公司凈資產(chǎn)的50%的條款或者修改為由公司根據(jù)自身的具體情況自行確定其對外投資的數(shù)額和比例；改統(tǒng)一資本金實收制為例外資本金承諾制；擴大知識產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)作價出資的金額在公司注冊資本的比重，以知識產(chǎn)權(quán)入股的比例可由出資人協(xié)商確定，法律不作硬性規(guī)定；放寬風險企業(yè)上市的條件等等。

(2)修訂《合伙企業(yè)法》?！逗匣锲髽I(yè)法》作為一部規(guī)范投資者出資方式、協(xié)調(diào)投資者權(quán)利與責任的重要法律，理應(yīng)為推進我國風險投資業(yè)的發(fā)展提供強有力的法律保障。因此，應(yīng)該修訂《合伙企業(yè)法》，明確規(guī)定有限合伙制為我國合伙的一個重要組織形式，以充分發(fā)揮有限合伙制在處理出資方和投資者責任形式方面的重要作用。另外，從合伙制在美國的運作可以看出，合伙企業(yè)的行為所受的約束是合伙內(nèi)部有限合伙人和普通合伙人、普通合伙人和普通合伙人之間的相互約束。這種合伙內(nèi)部約束的執(zhí)行比法律更及時和有效。同時，這種約束的內(nèi)容由合伙人之間討價還價決定，有利于形成自發(fā)性的制度創(chuàng)新。所以，修訂《合伙企業(yè)法》的目的應(yīng)該在于明確社會對合伙的約束，同時明確合伙的合法權(quán)益，而不應(yīng)該對相關(guān)細節(jié)規(guī)定過細。

(3)修改有關(guān)限制風險投資供給的法律法規(guī)。包括《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《養(yǎng)老基金管理辦法》。對這些法律法規(guī)予以修改，適當放寬對這些機構(gòu)投資者的投資限制，允許它們適度地參與風險投資，如允許一定比例的養(yǎng)老基金、保險金和商業(yè)銀行存貸差額資金參與風險投資，同時規(guī)定只能通過高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資基金或創(chuàng)業(yè)投資基金的形式進行。這樣做不僅可以滿足養(yǎng)老基金、保險費用長期保值增值和增強商業(yè)銀行自身生存與長遠發(fā)展的需要，同時也能解決我國目前風險資本有效供給不足和風險投資公司風險資本規(guī)模偏小的現(xiàn)實難題。

2.制定風險投資核心法律——《風險投資法》和《風險投資基金法》。在對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行修訂、補充和完善的基礎(chǔ)上，一旦條件成熟，可制定風險投資基本法——《中華人民共和國風險投資法》。《風險投資法》是指導(dǎo)我國未來風險投資業(yè)發(fā)展的基本法，在風險投資法律體系中處于主導(dǎo)地位，對于推動我國風險投資業(yè)的發(fā)展起著關(guān)鍵和決定性的作用。這部法律主要是調(diào)整投資人、基金公司、基金管理公司、基金托管銀行以及監(jiān)管部門之間的投資權(quán)益和義務(wù)關(guān)系，應(yīng)該對風險投資主體、對象、運行機制、退出機制、法律責任等作出詳細的規(guī)定。從指導(dǎo)思想上應(yīng)該是保護投資人的權(quán)益和規(guī)范基金的運作為核心，鼓勵和支持風險投資，充分保障風險投資參與者的正當權(quán)益，以促進高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，推動社會主義市場經(jīng)濟的穩(wěn)定、快速、高效發(fā)展。

風險投資基金作為投資工具，通過專業(yè)人員的管理進行分散的組合投資，從而分散風險。因此，風險投資基金是風險投資制度迅速發(fā)展的必要準備和關(guān)鍵。而我國目前還缺乏這方面的專門性法律。因此，針對我國風險投資業(yè)發(fā)展的客觀實際并借鑒世界各國風險投資業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗來制定《風險投資基金法》顯得尤為必要。制定《風險投資基金法》時應(yīng)充分賦予其對基金的發(fā)起、募集、設(shè)立和運作全過程進行嚴格監(jiān)管的法律權(quán)威。這就要求《風險投資基金法》應(yīng)對風險投資基金的運作監(jiān)管作出盡可能具有可操作性的規(guī)定?！讹L險投資基金法》至少應(yīng)該規(guī)定以下內(nèi)容：(1)投資主體；(2)基金的組織形態(tài)；(3)基金的募集方式；(4)基金的交易方式；(5)基金投資的監(jiān)管，等等。

3.建立風險投資輔助法律制度和政策。在風險投資業(yè)運作過程中還需要包括稅收、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購、風險投資保險等輔助法律制度的支持，因此，應(yīng)該盡快建立完善的風險投資輔助法律制度體系，以促進風險投資業(yè)的加快發(fā)展。

(1)修改完善稅收法律制度。首先，生產(chǎn)型增值稅應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型增值稅。我國目前主要實行的是生產(chǎn)型增值稅。生產(chǎn)型增值稅不允許企業(yè)固定資產(chǎn)所含的進項稅額得到抵扣，不利于鼓勵投資和鼓勵資本密集型、技術(shù)密集型的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，因此有必要借鑒大多數(shù)實行市場經(jīng)濟的WTO成員的經(jīng)驗，考慮生產(chǎn)型增值稅向避免投資重復(fù)征稅的消費型增值稅轉(zhuǎn)變。這意味著本期購入的固定資產(chǎn)已納稅金可以在本期憑發(fā)票全部抵扣，盡管固定資產(chǎn)的價值并不會全部轉(zhuǎn)化到當期的產(chǎn)品或服務(wù)中去。所以，盡管總的稅額不會減少，但會減輕當期納稅負擔，從而有利于鼓勵高技術(shù)企業(yè)的設(shè)備更新和技術(shù)改造，消除增值稅重復(fù)征收帶來的弊端。另外還應(yīng)該適度降低增值稅的稅率，加強增值稅的稅收征管等等。其次，應(yīng)該將判斷納稅人的標準由“獨立核算”原則改為“獨立法人”原則，以解決合伙的雙重稅負問題，引導(dǎo)民間資金流入風險資本市場。

(2)制定《高技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)保護法》。相對于美、日等風險投資業(yè)比較發(fā)達的國家，我國在高技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)保護方面的立法較為落后。政府有關(guān)部門應(yīng)組織高技術(shù)專家和法學(xué)家調(diào)查評估我國現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)保護法及相關(guān)的法律對高技術(shù)保護的能力，發(fā)現(xiàn)存在的問題；對高技術(shù)領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護存在的問題進行跟蹤研究；探討符合中國高技術(shù)發(fā)展實際需要又與國際水平一致的保護模式。在上述研究的基礎(chǔ)上，調(diào)整和完善現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)法的相關(guān)內(nèi)容，進而制定專門的《高技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)保護法》。

(3)制定新的《破產(chǎn)法》。在實踐中，總會有一部分風險投資難免失敗，其中一部分甚至是血本無歸的，這就使得破產(chǎn)清算成為風險投資退出方式的一種明智決策。因為如果不及時將投資退出，只能帶來更大的損失。目前我國《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》僅僅適用于國有企業(yè)的破產(chǎn)案件，《民事訴訟法》所規(guī)定的破產(chǎn)還債程序的規(guī)定過于粗疏，因而應(yīng)加緊制定新的《破產(chǎn)法》，其中對于風險投資企業(yè)和風險投資公司的破產(chǎn)問題應(yīng)做相應(yīng)規(guī)定。

(4)完善風險投資中介機構(gòu)的法律制度。一是確立嚴格的準入制度；二是填補法律空白；三是加強對中介機構(gòu)法律控制力度。目前最重要的是有關(guān)法律規(guī)定的具體化和可操作性，這是有關(guān)法律控制能落實到位的關(guān)鍵。

三、結(jié)束語

風險投資的有效運作對法律制度環(huán)境有著較高的要求，完善的風險投資法律制度是風險投資事業(yè)得以正常高效運作的重要制度保證。然而我國奉行投資法律制度存在的諸多缺陷決定了我國風險投資法律制度設(shè)計任務(wù)的艱巨性。因此，為了充分發(fā)揮法律對風險投資事業(yè)的保駕航護作用，我國尚需抓緊立法，彌補原有法律制度的漏洞和缺陷。爭取在短期內(nèi)為風險投資事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的法律制度環(huán)境。

【參考文獻】