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“民惟邦本，本固邦寧。”2009年兩會期間，在政府工作報告中明確提出“把促進增長與擴大就業、改善民生緊密結合起來，讓人民群眾共享改革發展成果。”改善民生是求穩定、保增長的出發點和落腳點，也是構建社會的客觀要求。在國際金融危機持續蔓延、中國經濟發展面臨新挑戰的背景下，如何將轉換政府職能、促進依法行政與改善民生有機結合起來，引發了行政法學界的廣泛關注。

一、民生問題的法理解讀

所謂民生，是指作為個體的公民對于滿足自身生存發展的主觀需求。民生問題由來已久，它起源于人類對于自身生存和發展的認知，并受到特定的社會歷史條件制約。在我國古代，民生的天水含義“民生在勤，勤則不匱”，意即老百性只要勤于生產，生活就會富裕。這里的民生只局限在物質資料的生產生活方面。資產階級的啟蒙運動為民生的含義揭示了新的時代內容，不僅包括了社會物質條件，還涵蓋了人們對精神、文化的需要，以及對主動參與社會事務的訴求。黨的十七大提出了以改善民生為重點的社會建設的執政理念，明確指出黨和國家一切工作的出發點和落腳點都在最大限度地改善民生。在十七大報告中，曾形象地將人民的這種本質需求概括為“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，明確提出政府應充分保障人民群眾受教育的權利、勞動就業的權利和享有社會保障的權利。由此可見，民生是一個動態的、發展變化著的概念，它內涵著人類對自我發展和自我完善的價值需求，并隨著人類對客觀世界和主觀世界的改造而逐漸演進，從法理的角度來看，民生問題體現著人類最基本的權利訴求：人類需要生存、需要發展，這些都離不開對社會資源的公平享有和充分利用；而只有當人民在國家生活中居于主體性地位，對社會資源的公平享有和充分利用才能真正得以實現。

民生的本質在于人民在國家生活中享有主體性地位，這種主體性地位是通過憲法和法律賦予公民的各項權利，在社會生活的各個領域體現出來的。無論是健康權、勞動就業權、受教育權還是知情權，這些權利的實現不僅需要有堅實的物質和政治基礎，更需要有強有力的法律保障和制度安排。由此可見，所謂改善民生，歸根到底就是要在不同的社會歷史時期，最大限度地維護人民群眾的社會主體性地位，保障公民的各項權利，實現社會公平。真正要改善民生、維護人民群眾的主體性地位，一方面國家必須積極推行法治，切實保障公民的各項經濟、政治、文化和社會權利；另一方面，作為社會資源掌控者和利益協調者的政府，應最大可能地向公民提供其生存發展所必需的物質幫助和精神支持，提供法律和制度保障。從這個意義上而言，在現代法治國家，政府理應是改善民生的主要推動者和責任的直接承擔者；政府履行社會管理職能、提供公共服務的過程，實際上也就是改善民生的過程。

二、改善民生與政府職能轉變

綜觀2009年兩會，“問責制”、“醫療改革”、“教育公平”、“修改國家賠償法”等熱門詞匯不斷涌現，體現出公民對政府積極履行職能改善民生寄予厚望。由于我國尚處在人均GDP由1000美元過渡到3000美元的發展關鍵期，經濟轉軌和社會轉型導致各類沖突加劇，民生問題面臨著諸多新矛盾、新挑戰，突出表現為當前我國社會經濟發展的一個主要矛盾，即日益擴大的公共服務需求與嚴重不足的公共服務供給之間的矛盾。這是社會主義社會的主要矛盾在改革發展新階段的突出反映［2］。例如，在以GDP為指標的傳統資源配置模式下，我國實物產品大量過剩，而公共服務供給卻嚴重不足，出現的“看不起病、讀不起書、買不起房”等社會現象，就透視出這種畸形增長方式的弊端。由此可見，面對經濟轉軌、社會轉型的挑戰和諸多不確定的風險因素，我國固有的、基于計劃經濟的“命令—服從”行政管理體制存在著諸多弊端，政府職能亟需轉變。

為解決這一突出矛盾，適應公共行政環境變化的需求，政府必須積極轉變職能，規范自身行為，嚴格依法行政。當前，黨中央明確提出了以人為本、立黨為公、執政為民的理念，緊緊圍繞構建和諧社會的戰略目標，在大力促進經濟發展的同進，把服務人民群眾、尊重民生、重視民生、保障民生和改善民生問題擺在更加突出的位置。這就為我國政府職能轉變提供了一個清晰的思路：要以構建公共服務型政府為目標，以解決民生問題為政府職能轉變的落腳點，讓改革發展的成果為最大多數人所共享，使政府真正轉變為公共產品的提供者、經濟社會環境的創造者、人民權利的維護者。政府職能轉變是一項自我完善的系統性、社會性工程。從行政法的角度而言，衡量政府職能轉變是否到位，存在兩個前提：一是政府職能應轉到為市場主體創造平等競爭環境和充分提供公共服務上來：強化政府公共服務職能，是有效化解社會矛盾的基礎和前提。二是政府職能應轉到為人的生存與發展創造良好、和諧、可持續的環境和提供服務上來，將保障人權、促進人的發展作為政府行政的出發點和歸宿，切實提高人民群眾的生活質量，最大限度地滿足人民群眾對民生問題的現實需求。