導(dǎo)語(yǔ)：非營(yíng)利組織與政府權(quán)力監(jiān)督論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:在改革開放前,我國(guó)政府是公共事務(wù)治理的核心力量,對(duì)于政府權(quán)力的監(jiān)督主要來(lái)自政府內(nèi)部。隨著我國(guó)改革開放的深入,政府權(quán)力不僅需要內(nèi)部分工的監(jiān)督,更重要的是政府以外的社會(huì)力量的監(jiān)督,而作為社會(huì)自治力量代表的非營(yíng)利組織也就自然承擔(dān)了這一角色。本文主要圍繞我國(guó)非營(yíng)利組織對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督展開探討,深入了解其現(xiàn)狀,提出完善、發(fā)展的相關(guān)對(duì)策,對(duì)于構(gòu)建我國(guó)非營(yíng)利組織對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

關(guān)鍵詞:非營(yíng)利組織;政府權(quán)力;監(jiān)督;公眾參與

非營(yíng)利組織,英文全稱是Non-ProfitableOrganization(簡(jiǎn)稱NPO),或者是Non-GovernmentalOrganization(簡(jiǎn)稱NGO),也叫ThirdSector(非營(yíng)利組織)。就是我們?nèi)粘ＫQ的“民間組織”或“社會(huì)團(tuán)體”。它指的是那些具有組織性、非政黨性、民間性、非營(yíng)利性、志愿性、自治性的致力于公益事業(yè)的社會(huì)中介組織,是介于政府組織與經(jīng)濟(jì)組織之外的非政治組織形態(tài)。

國(guó)際社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的概念界定有多種不同的方式,從結(jié)構(gòu)運(yùn)作上界定、從法律法規(guī)上界定、從特殊目的上界定、從子類構(gòu)成上界定,等等。對(duì)NPO的各種概念界定,由于其所觀察的角度及側(cè)重點(diǎn)不同,可能會(huì)導(dǎo)致其所涵概的內(nèi)容相差較大,那么對(duì)NPO認(rèn)識(shí)上的差異就更是在所難免了。綜合學(xué)術(shù)界的各種不同界定,筆者認(rèn)為非營(yíng)利組織就是不以營(yíng)利為目的的組織,它的目標(biāo)通常是支持或處理個(gè)人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件。非營(yíng)利組織所涉及的領(lǐng)域非常廣,從藝術(shù)、慈善、教育、政治、宗教、學(xué)術(shù)等等。我國(guó)“非營(yíng)利組織”的形成是我國(guó)政治體制改革,特別是行政體制改革中誕生的新生事物。它們是在我國(guó)由命令式的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鞯幕旌辖?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,在由單一的集權(quán)式治理方式向民主化實(shí)踐的方式過(guò)渡的過(guò)程中應(yīng)運(yùn)而生并逐漸發(fā)展壯大起來(lái)的。政府依法對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)督,反過(guò)來(lái)非營(yíng)利組織又有監(jiān)督政府的權(quán)利,對(duì)政府行為進(jìn)行約束。這種監(jiān)督方式完善了行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制,促進(jìn)了社會(huì)主義民主政治的發(fā)展以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。

一、我國(guó)非營(yíng)利組織監(jiān)督政府權(quán)力的功能性分析

1、促進(jìn)了政府決策的民主化和科學(xué)化

非營(yíng)利組織從某種意義上說(shuō)也是一種利益組織,它存在的基本價(jià)值之一是促進(jìn)其成員的公共利益。參與黨政機(jī)關(guān)的決策,盡可能地影響黨政機(jī)關(guān)的政策,使之有利于自己的組織和成員,是達(dá)到這一價(jià)值的重要手段。非營(yíng)利組織在對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的過(guò)程中,代表所在的組織或行業(yè)向決策部門反映問(wèn)題、提出要求,促使權(quán)力機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的政策或措施,應(yīng)決策機(jī)關(guān)的請(qǐng)求,對(duì)某些專門政策的制定和實(shí)施發(fā)表意見,而有一些黨政機(jī)關(guān)在制定和實(shí)施某些政策時(shí),通常也會(huì)向相關(guān)的非營(yíng)利組織進(jìn)行政策咨詢,聽取其意見,對(duì)政策作出修改或調(diào)整。例如,第九屆全國(guó)人民代表第一次會(huì)議在修改憲法之前,因?yàn)樾薷臈l款中涉及到了非公有制經(jīng)濟(jì)的定性問(wèn)題,各級(jí)商會(huì)十分積極地認(rèn)真地對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了研究和商討,并通過(guò)種種途徑向人大和黨政權(quán)力機(jī)關(guān)表示修改憲法和相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策以提高非公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和強(qiáng)烈愿望。

2、對(duì)政府行為構(gòu)成了有力的制約

非營(yíng)利組織的有效監(jiān)督使政府的權(quán)力和行為受到了一定的制約。改革開放前,對(duì)政府行為和權(quán)力的制約主要來(lái)自政府內(nèi)部的權(quán)力制衡,外部監(jiān)督非常薄弱,隨著非營(yíng)利組織的大量生長(zhǎng)、規(guī)模的日益擴(kuò)大,政府開始受到來(lái)自外部的制約。一些非營(yíng)利組織在發(fā)現(xiàn)本地或本部門的政策明顯不合理或違反國(guó)家法律后,有組織地抵制這些政策,在許多情況下政府迫于非營(yíng)利組織的壓力往往能夠改變?cè)瓉?lái)的政策。非營(yíng)利組織越是強(qiáng)大的地方,政府的壓力就愈大。一個(gè)明顯的例證是,在村民委員會(huì)十分健全和有力的村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法亂紀(jì)的現(xiàn)象就要比其他村少得多。

3、提高了整個(gè)社會(huì)的政治溝通能力

善治的實(shí)質(zhì)在于政府與公民的良好合作,但這種合作并不總是直接的,相反常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào),非營(yíng)利組織就是這樣一個(gè)中介。非營(yíng)利組織在實(shí)施監(jiān)督的過(guò)程中,一方及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來(lái),轉(zhuǎn)達(dá)政府;另一方面,又把政府的政策意圖和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理意見轉(zhuǎn)達(dá)其成員。非營(yíng)利組織在這一利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)過(guò)程中,推動(dòng)了政府與公民的合作,促進(jìn)了善治。作為中國(guó)農(nóng)民最重要的非營(yíng)利組織的村民委員會(huì),其主要的職責(zé)之一,便是通過(guò)各種方法,動(dòng)員其成員參與縣級(jí)以下人民代表的選舉和村民委員會(huì)的選舉。政府權(quán)力的改革既需要內(nèi)部的動(dòng)力,更需要外部的動(dòng)力。在推動(dòng)政府改革的外部動(dòng)力中既有來(lái)自公民個(gè)人的,也有來(lái)自非營(yíng)利組織的,而且后者通常要比前者更強(qiáng)大。

二、我國(guó)非營(yíng)利組織對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督的主要方式

1、新聞媒體監(jiān)督。新聞媒介的監(jiān)督是非營(yíng)利組織對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督的重要工具,其監(jiān)督方式主要有報(bào)道、評(píng)論和調(diào)查,對(duì)有損人民利益的決策或事件進(jìn)行曝光。西方許多政治家認(rèn)為,輿論自由的存在和輿論工具的多樣化將會(huì)增加對(duì)自由的捍衛(wèi),公共討論本身就是對(duì)政府專橫地使用權(quán)力的最好制約。雖然新聞監(jiān)督本身并不具有制裁力,但卻具有動(dòng)員群眾的實(shí)際能力。1999年,汕尾市市長(zhǎng)徐尚武向廣東省農(nóng)電檢查組這樣鄭重表示:到年底一定要把3.8元的電價(jià)降到1元以下。引人關(guān)注的是,為使這個(gè)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn),汕尾在全省首次提出了搞新聞“曝光”的辦法,為農(nóng)電價(jià)格下調(diào)保駕護(hù)航。國(guó)家、地方、集體及個(gè)人皆有投資,價(jià)格高、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的汕尾市農(nóng)電網(wǎng),一直是全省農(nóng)電“兩改一同價(jià)”工作的難點(diǎn),但這次汕尾動(dòng)起了真格,全市各新聞單位都開設(shè)了專欄,對(duì)農(nóng)電改革工作進(jìn)行跟蹤報(bào)道。汕尾市一位負(fù)責(zé)人說(shuō):“新聞監(jiān)督是無(wú)所不在的,下面的縣、區(qū)想打馬虎眼也不行!”

2、質(zhì)詢、調(diào)查、投不信任票等方式。非營(yíng)利組織對(duì)政府某項(xiàng)決策,以個(gè)人或集體名義,通過(guò)口頭或書面形式向政府部門主要官員提出詢問(wèn)和質(zhì)問(wèn),要求即席或書面答復(fù),防止政府官員運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行非法或錯(cuò)誤的決策行為。2004年,針對(duì)怒江大壩工程對(duì)環(huán)境可能造成的影響,眾多環(huán)保組織對(duì)中央政府提出質(zhì)詢,最核心的力量是北京的“綠家園”和“云南大眾流域”這兩個(gè)民間環(huán)保組織,這些非營(yíng)利組織的呼吁和推動(dòng),中央領(lǐng)導(dǎo)人批示,暫時(shí)擱置了一度如箭在弦的怒江大壩工程。非營(yíng)利組織的活動(dòng)和聲音極大地影響了中央政府的決策,這是一個(gè)標(biāo)志性的、甚至具有里程碑意義的事件。

3、代表特定群體公眾與政府進(jìn)行交涉。非營(yíng)利組織具有良好的群眾基礎(chǔ),他們代表了廣大人民的利益,站在人民的最前面對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督,政府有損群眾利益的任何決策或?yàn)E用手中的權(quán)力進(jìn)行危害人民利益的任一行為,都能激起非營(yíng)利組織及人民群眾的抗議性舉動(dòng),這樣會(huì)迫使政府改變決策,從而有效地進(jìn)行監(jiān)督。2004年由于認(rèn)為規(guī)費(fèi)等營(yíng)運(yùn)成本太高,成都市青白江的112輛出租車司機(jī)要求相關(guān)部門盡快提高出租車價(jià)格。在與當(dāng)?shù)卣簧婧荛L(zhǎng)一段時(shí)間沒(méi)有結(jié)果后,百余輛出租車停止?fàn)I運(yùn),聚集在青白江區(qū)新廣場(chǎng),當(dāng)?shù)亟煌ň直硎?相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)已與出租車司機(jī)代表就漲價(jià)一事進(jìn)行協(xié)商。

4、聽證會(huì)。我國(guó)非營(yíng)利組織中的一些組織能參與政府的政策決定,對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的、重要的意見向政府進(jìn)行反映,使其成為立法的根據(jù),維護(hù)人民利益的同時(shí)又能對(duì)政府決策實(shí)施監(jiān)督。《立法法》規(guī)定,行政法規(guī)在起草的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)廣泛地聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。參加與本行業(yè)有關(guān)的立法聽證是行業(yè)組織參與政府決策的主要方式。光明日?qǐng)?bào)北京2003年7月15日電,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)今天在北京舉行價(jià)格聽證會(huì),聽取消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者及專家學(xué)者代表對(duì)《民航國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸價(jià)格改革方案》的意見。來(lái)自全國(guó)各地的15名代表們陸續(xù)提出了很有分量的質(zhì)詢。一些代表認(rèn)為,現(xiàn)在民航社會(huì)平均成本中有許多不合理的地方,比如國(guó)內(nèi)航油價(jià)格每噸高出國(guó)際800元到1000元,機(jī)票銷售費(fèi)用過(guò)高等。他們的建議得到了有關(guān)部門的高度重視。三、完善我國(guó)非營(yíng)利組織對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督的機(jī)制

1、加快政府職能轉(zhuǎn)變,提高非營(yíng)利組織的獨(dú)立性

對(duì)中國(guó)的政治傳統(tǒng)來(lái)說(shuō),最致命的缺陷就是從來(lái)沒(méi)有公域與私域明確劃分的實(shí)踐和觀念。從現(xiàn)代的政治實(shí)踐來(lái)看,對(duì)人民生活、社會(huì)正常運(yùn)行的過(guò)多干預(yù)等眾多弊病,都是因?yàn)槎叩姆秶鷽](méi)有明確界定,但在一個(gè)現(xiàn)代性的政治生活中,這兩個(gè)領(lǐng)域的明確區(qū)分不僅是一國(guó)公共領(lǐng)域現(xiàn)代性的標(biāo)志,更是一國(guó)公共權(quán)力理性而科學(xué)地活動(dòng)的基礎(chǔ)。只有從權(quán)力和職能上明確限定政府,減少其直接管理和微觀管理職能,推進(jìn)權(quán)力社會(huì)向能力社會(huì)的轉(zhuǎn)變,從單向控制的行政體制向協(xié)商合作管理機(jī)制轉(zhuǎn)變,將行業(yè)性、社會(huì)性和公益性事務(wù)盡可能交給非營(yíng)利組織,才能一方面強(qiáng)化政府自身的宏觀調(diào)控,維護(hù)社會(huì)公平和公正;另一方面讓非營(yíng)利組織獨(dú)立發(fā)展,完善其自身建設(shè),使得非營(yíng)利組織對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制得到最大限度的發(fā)展空間,從而加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督力度。

2、提高非營(yíng)利組織的監(jiān)督意識(shí)

我國(guó)目前非營(yíng)利組織的內(nèi)部發(fā)展嚴(yán)重不成熟,與政府之間的隱性關(guān)系使成員的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。非營(yíng)利組織應(yīng)大力加強(qiáng)其自身管理。非營(yíng)利組織必須充分發(fā)揮作用,有所為才能有所發(fā)展,應(yīng)與時(shí)俱進(jìn),盡快塑造成專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的民間組織并能真正發(fā)揮實(shí)際作用的民間組織,提高成員的自我能力,加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督的強(qiáng)化意識(shí)。大多數(shù)非營(yíng)利組織及其領(lǐng)導(dǎo)人在處理與政府關(guān)系的過(guò)程中,應(yīng)把對(duì)政府的監(jiān)督和制約作為自己工作中的—項(xiàng)內(nèi)容,而不是更多地強(qiáng)調(diào)爭(zhēng)取政府的支持,與政府進(jìn)行合作,甚至將自己直接看作政府的附屬體和延伸物,過(guò)分強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織與政府保持一致,協(xié)助政府進(jìn)行管理,不能給政府添亂子、找麻煩,要充分認(rèn)識(shí)它本身所應(yīng)具有的獨(dú)立地位以及對(duì)政府權(quán)力所具有的監(jiān)督作用,在這種正確觀念支配下,非營(yíng)利組織對(duì)政府的監(jiān)督制約關(guān)系將會(huì)日見成熟。

3、加強(qiáng)非營(yíng)利組織的自身建設(shè),增強(qiáng)其監(jiān)督能力

協(xié)助非營(yíng)利組織建立健全自律機(jī)制,規(guī)范非營(yíng)利組織行為。建立自我約束、自我發(fā)展、自我服務(wù)的自律機(jī)制是非營(yíng)利組織管理工作走向成熟的標(biāo)志。政府在有計(jì)劃有目的的培育和發(fā)展非營(yíng)利組織的同時(shí),還要指導(dǎo)非營(yíng)利組織逐步建立自律機(jī)制。通過(guò)建立非營(yíng)利組織章程審核制度,規(guī)范章程,幫助非營(yíng)利組織建立和健全以章程為核心的內(nèi)部管理制度。同時(shí),通過(guò)政府的行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和新聞?shì)浾?規(guī)范非營(yíng)利組織的行為,促進(jìn)非營(yíng)利組織走向成熟,以確保非營(yíng)利組織對(duì)政府權(quán)力的反監(jiān)督能力的加強(qiáng)。

4、完善相關(guān)的法律法規(guī),保障非營(yíng)利組織的監(jiān)督權(quán)利

要加大法制建設(shè)力度,完善管理非營(yíng)利組織的法律體系。首先要針對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行專門立法,將非營(yíng)利組織納入法制軌道,滿足發(fā)展的合法性和持續(xù)性要求,其次要從法律上確認(rèn)非營(yíng)利組織的公益地位,明確其公益責(zé)任,保障非營(yíng)利組織的監(jiān)督權(quán)利,還要從法律上對(duì)非營(yíng)利組織的不規(guī)范行為進(jìn)行制裁,以維護(hù)非營(yíng)利組織作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者的公正形象,提高人們對(duì)非營(yíng)利組織的信任,從而確保非營(yíng)利組織實(shí)行監(jiān)督的順利進(jìn)行,權(quán)利得到保障。從監(jiān)督權(quán)力配置上來(lái)看,在我國(guó)的法律體系中,關(guān)于非營(yíng)利組織對(duì)政府監(jiān)督制約的權(quán)力的規(guī)定應(yīng)相應(yīng)擴(kuò)大,操作性需要加強(qiáng),應(yīng)給予非營(yíng)利組織實(shí)質(zhì)性的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的有效監(jiān)督。

總之,中國(guó)的非營(yíng)利組織已經(jīng)取得了一定的發(fā)展,對(duì)我國(guó)政府權(quán)力的監(jiān)督也在初步實(shí)行,但仍處于起步階段,自身發(fā)展的缺陷導(dǎo)致對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督存在嚴(yán)重的不足。隨著我國(guó)政治改革的推進(jìn),帶來(lái)了社會(huì)力量的不斷壯大,權(quán)力的天平不斷向社會(huì)領(lǐng)域傾斜,非營(yíng)利組織獲得越來(lái)越多的權(quán)力要素,再者經(jīng)濟(jì)生活的市場(chǎng)化為非營(yíng)利組織的發(fā)展開辟了廣闊的制度空間,我國(guó)非營(yíng)利組織對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督體制將會(huì)越加成熟。

參考文獻(xiàn):

[1]王名等:中國(guó)社團(tuán)的興起，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2001。

[2]蕭新煌:非營(yíng)利部門組織與運(yùn)作，臺(tái)北，巨流出版社,2000。

[3]陳飛:論行政司法運(yùn)行的道德保障機(jī)制，湖南大學(xué)學(xué)報(bào)，2006年第9期。

[4]李珍剛:當(dāng)代中國(guó)政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)關(guān)系研究，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2004。

[5]劉清:非政府組織的政治功能，武漢工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，第15卷第4期，2003。

[6]孔春梅、張成勇、李建斌:非政府發(fā)展的若干思考，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào),第1卷第3期.2003。