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【論文摘要】

行政強制措施是國家行政機關或者法律授權的組織依其職權采取的對相對人的人身自由、財產予以強制限制的一種具體行政行為。它具有強制性、具體性、可訴性、限權性、從屬性和非制裁性六大法律特征。

行政強制措施既可以適用于行政強制執行的場合，以實現已生效的具體行政行為；也可以適用于事態緊急的場合，以制止危害、消除危險；還可以適用于調查、取證或可能對相對人的人身、他人或公共利益造成危害的場合，以保證具體行政行為的做出。場合不同，目標追求的差異，使行政強制措施呈現出不同的形態。

根據所使用的場合和所追求目標的不同，行政強制措施可以分為以下三種類型：第一種類型是執行性強制措施。執行性強制措施是行政主體針對不履行具體行政行為所確定的義務的行政相對人，為促使其履行義務或是實現與履行義務相同狀態而采取的強制措施。第二種類型是即時性強制措施。即時性強制措施是行政主體在事態緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險，來不及先行做出具體行政行為就直接對相對人的人身、財產或行為采取的即時行動。第三種類型是一般性強制措施。一般性強制措施是行政機關為了查明情況，或者是為了預防、制止、控制違法或危害狀態，或者是為了保障行政管理工作的順利進行，根據現實的需要，依照職權對有關對象的人身或財產權利進行暫時性限制的強制措施。

在實踐中，行政強制措施容易引起行政爭議，導致行政復議和行政訴訟。如何通過立法對各種行政強制措施進行規范，這是一項長期的工作。

【關鍵詞】行政強制措施特征類型規范

當前，我國正在加緊制定《中華人民共和國行政強制法》，行政強制措施是行政強制法的重要內容，因此，筆者試圖根據行政強制措施的法理，結合我國已有的行政強制措施法律規范，對行政強制措施做以粗淺探討，以期拋磚引玉。

一、行政強制措施的涵義

行政強制措施是指國家行政機關或者法律授權的組織在行政管理活動中，出于維持社會管理秩序的需要，為了預防或制止正在發生或可能發生的違法行為、危險狀態以及不利后果，或者為了保全證據、確保案件查處工作的順利進行而依其職權采取的對相對人的人身、財產予以強制限制的一種具體行政行為。

行政強制措施的主體是作為行政主體的行政機關或法律法規授權的組織。行政機關或法律法規授權的組織在本身沒有直接采取行政強制措施權力的情況下，也可以申請人民法院實施強制。

行政強制措施的對象是不履行行政法上義務的行政相對人，或對社會秩序、他人人身健康、安全可能構成危害或其本身處在某種危險狀態下的行政相對人。

人民法院對拒絕履行行政判決、裁定的行政機關也可以采取強制執行措施。對拒不履行判決、裁定，情節嚴重的構成犯罪的，依法追究主管人員和直接責任人員的刑事責任。

人民法院對公民、法人或者其他組織采取強制執行措施，不得超出被執行人應當履行義務的范圍，而且應當保留其生活必需費用和生活必需品。人民法院裁定凍結、劃撥存款或者扣留、提取收入時，應當發出協助執行通知書，被通知單位必須辦理。強制執行查封、扣押財產時，應通知被執行人到場，拒不到場的，不影響執行。對于被查封、扣押的財產，執行人員必須造具清單。執行人員應當責令被執行人在指定的期間內履行法律文書確定的義務，被執行人逾期不履行的，人民法院可以按規定交有關單位拍賣。

二、行政強制措施的特征

一般認為，行政強制措施具有以下六大法律特征：

（一）強制性。強制性是作為國家公權利體現的具體行政行為的一個共同特性，具體行政行為作為體現國家意志的公法行為都具有強制性。但是行政強制措施具有相對于其他具體行政行為更強、更直接的強制性。這一強制性主要表現在當行政主體實施某一行政強制措施行為時，被強制人負有容忍和配合的義務；被強制人違反這一容忍義務，將不得不承擔更為不利的法律后果。

（二）具體性。行政強制措施是行政主體為實現特定的行政目的，針對特定的行政相對人及其行為或是特定的物，就特定的事項所做出的具體行政行為。行政強制措施必然是具體行政行為。

（三）可訴性。因為行政強制措施是具體行政行為的一種，所以它具有可訴性，在法律救濟上可適用行政復議和行政訴訟。根據《中華人民共和國行政復議法》第6條規定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：……（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的……。”和《中華人民共和國行政訴訟法》第11條規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：……（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的……。”的規定，行政相對人對行政主體的行政強制措施不服的，可以申請行政復議和提起行政訴訟。

（四）限權性。行政強制措施是一種限權行為，而不是賦權行為。就被執行強制措施的行政相對人而言，行政強制措施對其是不利的，是對當事人權利的一種限制。如在對行政相對人的財務執行扣押后，被扣押人就無法使用這部分財物了，這顯然對行政相對人不利。當然，這里所說的行政強制措施對相對人的“不利性”，是從行為對相對人的直接影響方面來說的。從社會整體利益而言以及從相對人的長遠利益來說，它是有利的。如《治安管理處罰條例》規定，對本人有危險或者對他人安全有威脅的醉酒狀態中的醉酒人，公安機關可強行約束其到酒醒為止。從該強制約束行為的直接法律效果而言，它無疑是對醉酒者人身自由的一種限制。但無論是從安全角度考慮，無論是對醉酒者本人還是對不特定的他人，這一強制措施都是有益的，可有效的避免可能的危害結果發生。行政強制措施也不是處分行為。就是說，行政強制措施與處分性的行政決定不同，它只是限制當事人對權利的行使，而沒有剝奪當事人對權利的擁有。換言之，行政強制措施是對當事人權利的一種限制使用（如扣押財物），而不是對其權利的一種強制處分（如沒收財物）。

（五）從屬性。采取行政強制措施的目的是為實現一定的行政目的，具體來說就是為保障其它具體行政行為的順利做出或實現而采取的一些行政手段。就它與被保障的具體行政行為之間的關系而言，它是一種從行為，而不是主行為。如扣押、凍結等，只是為了防止行政相對人轉移財物，以保證相關行政決定的順利做出與實施。

（六）非制裁性。行政強制措施不以制裁違法為直接目的，其目的是為實現某一具體行政目標。因此，行政強制措施并非須以當事人違法為前提。它可以針對違法的當事人做出，也可針對合法的當事人做出。如果說行政強制措施與當事人的違法行為有聯系，那也只是為了預防或制止違法，而不是制裁違法。制裁違法是行政處罰的任務。

從以上行政強制措施的特征可以看出，行政強制措施作為具體行政行為的一種，與行政執法過程是緊密聯系的，是在行政執法過程中可能采取的一類強制性手段，也常常是行政機關做出行政處理決定的前奏和準備。它既可以適用于行政強制執行的場合，以實現已生效的具體行政行為；也可以適用于事態緊急的場合，以制止危害、消除危險；還可以適用于調查、取證或可能對相對人的人身、他人或公共利益造成危害的場合，以保證具體行政行為的做出。場合不同，目標追求的差異，使行政強制措施呈現出不同的形態，與相對人權益的關系、法律對其規范和要求的側重點、救濟的渠道和途徑也因此有了許多的差異。

三、行政強制措施的類型

根據所使用的場合和所追求目標的不同，有些學者將行政強制措施劃分為以下三種類型：

（一）執行性強制措施。執行性強制措施是行政主體針對不履行具體行政行為所確定的義務的行政相對人，為促使其履行義務或是實現與履行義務相同狀態而采取的強制措施。執行性強制措施作為行政強制措施的一種，是我國行政執法實踐中經常使用的手段。當然，也有人將執行性強制措施直接的就稱為行政強制執行。有學者就認為，現代法治國家中行政強制措施最基本的類型之一就是行政強制執行，并將行政強制執行同即時強制和行政調查并列置于行政強制措施之下，作為行政強制措施的不同類別而存在。也就是將行政強制執行等同于執行性強制措施，并作為行政強制措施的一種，而且是基本類型的一種來看的。但也有學者反對這種看法，認為行政強制執行是以具體義務的存在為前提，是實現具體義務的程序性活動，屬于某個實體性具體行政行為的一部分，即執行程序部分；而行政強制措施則不一定以某種具體義務的存在為前提，是獨立存在的實體性具體行政行為。行政強制執行與行政強制措施是一種相互交叉和包容的關系，沒有行政強制措施，行政強制執行可能就很難實現，但行政強制措施行為又僅只是行政強制執行可以運用的一種手段。很明顯，這種觀點則是把行政強制措施看作是可以應用于行政強制執行過程的措施，用于行政強制執行過程的措施就是行政強制執行措施。其實也不然，稍加分析就可以看出，行政強制執行與其說是一種行為，倒不如說是一個過程。在這個過程中，行政主體采取相應的強制措施，直接作用于相對人，以確保義務內容的實現。對這種行政強制措施，法律也有主體、方式、程序和時限等各方面的要求，并且采取這種行政強制措施的目的是實現義務的內容，故筆者認為，應將其稱為執行性強制措施，而區別于行政強制執行。它理應成為整個行政強制措施的一種形態或一個組成部分。將執行性行政強制措施等同于行政強制執行，而將其排除在行政強制措施之外，在邏輯上是說不通的。

（二）即時性強制措施。即時性強制措施是行政主體在事態緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險，來不及先行做出具體行政行為就直接對相對人的人身、財產或行為采取的即時行動。即時性強制措施決定的做出與行為的實施往往同時做出，二者之間一般沒有時間先后。也就是說行政主體采取的是一個斷然行動，有關相對人能感知到的僅是限制或影響其自身權益的手段或措施，這是人們一般對行政即時強制和行政即時強制措施不加區分的主要原因。此外，由于行政即時強制是在事態緊急的情況下實施的，其過程相對短暫，程序也比較簡單，甚至沒有強制性程序，故在實際效果上行政即時性強制措施也確實與行政即時強制區別不大。但是在理論上，我們仍然應該將行政即時強制措施理解為行政即時強制過程中所采取的一項措施，應區分于行政即時強制。

（三）一般性強制措施。

1.一般性強制措施的概念

一般性強制措施是行政機關為了查明情況，或者是為了預防、制止、控制違法或危害狀態，或者是為了保障行政管理工作的順利進行，根據現實的需要，依照職權對有關對象的人身或財產權利進行暫時性限制的強制措施。

與執行性強制措施不同，在采取這類強制措施之前，并沒有為被強制的行政相對人設定義務的具體行政行為的存在。采取這類強制措施的目的也不是為了促使相對人履行義務，其具體目的因遇到的具體情況和行政機關追求的目標不同而不同，可能是為了查明情況，也可能是為了預防、制止或控制違法行為或是危害狀態，還可能是為了保障和輔助后續具體行政行為的做出。一般性行政強制措施，既不是為了行政強制執行而設，也不是為了應對緊急事態而設，其應用的時間和條件，分別是在行政機關做出最終行政處理決定之前，和行政機關在日常行政管理過程中情況尚不清楚，或情況雖已清楚，但為了保障后續具體行政行為的做出和有效實現，仍需要對相對人的權利進行暫時性限制的場合。采取一般性行政強制措施純粹是為了查明情況或保障后續具體行政行為的有效做出。其功能主要是限制、控制、制止和防范。由于一般性行政強制措施應用范圍較廣，使用頻率較高，法律對其規范的程度較低，行政機關采用一般性行政強制措施的隨意性較大，一般性行政強制措施引起了立法機關、理論界和實務界普遍關注，以致于人們在談到行政強制措施時，往往主要指這一類。

2.一般性強制措施的分類

根據采取強制措施的目的和適用場合的不同，可將一般性強制措施劃分為行政強制檢查措施、行政強制預防措施、行政強制制止措施和行政強制保障或輔助措施。行政強制檢查措施是行政機關為查清事實，依職權對有關公民采取的傳喚、留置盤問和對相關場所、行駛車輛進行強制性檢查等措施。行政強制檢查措施不以相對人違法為前提，通常適用于事實尚不清楚的場合。行政強制預防措施是行政機關對可能危害行政管理秩序或他人合法權益的人或是物實行強制控制，以防止危害發生的行政強制措施。行政強制制止措施是指行政機關針對正在實施危害行政管理秩序或他人合法權益行為的相對人，為制止其危害行為而對其人身自由或財產采取的強制措施，如交通管理法律、法規規定的對超速車輛的扣留，海關法規定的強制帶離現場等措施都屬此類。行政強制制止措施適用于危害正在發生而尚未結束的場合，其目的是為了防止危害的擴大。行政強制保障或輔助性措施，是為保障以后的行政管理工作能正常有效地進行或者輔助具體行政行為的做出而實施的強制措施。沒有該強制措施的保障或輔助，行政管理工作可能就無法或很難有效進行，后續的具體行政行為也可能無法實施或很難有效的實施。行政執法中的查封、扣押、凍結、強制檢查等措施即屬此類。行政強制保障或者輔助性措施多適用于懲罰性具體行政行為做出之前，而相對人又有明顯逃避懲罰跡象的場合,其目的是保證后續具體行政行為的順利實施并保障其內容落到實處。

無論哪一種一般性強制措施，都有一個共同點，即都不是為實現某個具體行政行為的內容而采取的，也不是出于事態緊急而實施的。一般性行政強制措施是法律、法規和規章賦予某些行政機關進行日常行政管理的一類手段或辦法，通常是在行政機關行政執法或履行其職責過程中使用。就現有的規定這類行政強制措施的法律、法規和規章的規定來看，采取這類行政強制措施的前提條件和情勢范圍尚不很明確，在這一方面行政機關有較大的自由裁量權。

通過上述分析可以看出，因適用場合和目標的不同，行政強制措施存在不同的種類或不同的形態。不同種類和不同形態的行政強制措施有許多差別，但不能因此就人為地將某些種類和形態的強制措施排除在行政強制措施之外。行政強制措施作為強制辦法和手段，既可以在強制實現義務內容的行政強制執行中運用，也可以在行政即時強制中運用，還可以在日常行政管理中為查明情況或有效控制違法危害狀態而使用。

四、行政強制措施的可訴性

行政強制措施的可訴性問題也是學者討論的一個熱點問題。我國《行政訴訟法》第11條第1款第（二）項規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的。”由此可見，行政強制措施屬于法院行政案件的受理范圍，這是對行政強制措施可訴性的概括性規定。

可進行行政訴訟的行政強制措施包括預防和制止性強制行為以及行政強制執行行為。前者如強制治療某種疾病，對酒醉司機的某種約束等，后者如強制劃撥、扣繳、拆除違章建筑、強制銷毀違禁物品等。相對人對強制執行行為提起行政訴訟，其理由應是強制措施本身侵權，如相對人認為強制措施所執行的行政決定違法，則不能以強制執行措施為訴訟客體，而只能以原具體行政行為為客體提起行政訴訟。作為行政訴訟案受案范圍的行政強制措施不限于《行政訴訟法》第11條第1款第（二）項所列舉的限制人身自由的強制措施和對財產的查封、扣押、凍結措施，而應包括所有行政強制措施。

筆者認為，事實上因對行政強制執行措施不服而提起的行政訴訟可以分兩種情況：第一種情況是，如果行政強制執行措施所實現的完全是原某項具體行政行為所確定的義務，而未導致產生新的義務，那么，該行政強制措施只是原某項具體行政行為的一個有機組成部分，即具體行政行為的執行部分，相對人對這種行政強制執行措施不服不能向法院提起行政訴訟；第二種情況是，如果行政強制執行措施在實現原某項具體行政行為所確定義務的同時，又導致形成了新的義務，那么就新的義務部分而言，該行政強制執行措施就是一項新的具體行政行為，相對人不服，可以單獨對其提起行政訴訟。

五、行政強制措施的法律規范

由此可見，可以認為行政強制措施是一個范圍寬廣的概括性、包容性概念。它可以適用于不同的場合，所追求目標的也各不相同，從我國現行法對它的規定來看，也有很大的差異。一種是各個領域的單行法律、法規和規章規定的形式。這種形式的規定，一般都不直接使用行政強制措施的名稱，而是使用最能直觀地描述強制手段的語言和叫法，如強制約束、強制帶回、限制活動范圍、強制離境、強制立即離境、扣留、查封、扣押、凍結、強制扣款、強制拆除、強行拍賣等等。另一種是《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》和《立法法》規定的形式。這種形式的規定，都是用行政強制措施概括地指稱單行法律、法規和規章規定的名稱不一的各種強制手段，如《行政訴訟法》第11條第1款第（二）項規定的“限制人身自由或者對財產查封、扣押、凍結等行政強制措施”。

立法通過對各種行政強制措施進行規范，來規范行政行為，尤其是行政強制。法律規定哪些機關通過什么形式可以設定哪些種類的行政強制措施，規定何種機關可以在什么條件下，按何種程序采用行政強制措施，采用行政強制措施限制相對人權利可以限制到何種程度，以及相對人對行政機關采用的行政強制措施（行為）不服，如何尋求救濟和救濟的途徑等。通過法律對行政強制措施的上述規定，可以排除未經法律規定的行政強制措施的存在，也使有關行政機關采取行政強制措施的行為能受到法律的規范、約束和控制，還可以為復議機關和人民法院審查采取行政強制措施行為的合理性和合法性提供標準和依據。因此，從依法行政的角度出發，研究規范行政強制措施是一項長期的工作，值得我們探討。

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