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市場經濟體制尊重市場在資源配置中的基礎性作用，但也不可避免地存在市場失靈的現象。壟斷作為市場失靈的主要表現形式之一，在市場經濟發展完善的西方國家多表現為經濟壟斷。在經濟轉型國家，市場機制運行則更多受到來自硬件設施以及上層建筑等方面限制和影響。在我國，行政權力不當干預所引起的行政壟斷就是較為常見一種特殊壟斷形式，除與經濟壟斷一樣違背市場經濟自由競爭原則，具有導致經濟運行低效、阻礙技術進步和生產率提高等危害之外，還具有其自身獨特的危害特點。

1行政壟斷及其表現

行政壟斷是指國家各級政府、部門及享有行政權力的機構，運用公權力實施并保護的排除或限制競爭的行為。運用公權力而使部分或全部市場主體競爭意識不自覺、競爭行動不自主，這是正常企業無法直接辦到的，其實施者只能是享有行政權的機關或被授予行政權的組織。這種行為不僅是對競爭的歪曲，而且是對市場經濟制度本身的直接否定，因而與企業在市場競爭過程中濫用經濟力量排擠競爭對手而形成的經濟壟斷有著根本的區別。［1］此外，與經濟壟斷不同的是行政壟斷還表現為一種非法的行政行為:從主體上看，行政壟斷的主體主要是各級政府及其部門或特權組織;從行為上看，行政壟斷除具有公權力賦予的強制性以外，往往還以地方規章、決定、命令或者行業規章等公文的形式出現，具有一定的隱蔽性;從現象上看，常以傳統習慣行為滋生，“你不告我不糾”而默許存在，“你控告我繞道”而規避嬗變，具有一定的頑固性;從目的上看，行政壟斷往往成為開掘和保護地方、部門局部利益的得力工具，具有私利性;從救濟途徑上看，行政壟斷的救濟途徑并不順暢，由于行政壟斷行為多為抽象行政行為，行政訴訟難以規制，即便表現為具體行政行為，我國《中華人民共和國反壟斷法》(下簡稱《反壟斷法》)做出的由上級機關責令改正的規定，實質上將此類行為的規制劃入了一個較為曖昧的地帶;從結果上看，行政壟斷伴有的政治危害性和社會危害性，破壞社會主義法制統一，滋長不正之風，催生新的社會分配不公、加劇社會矛盾。可見相較經濟壟斷而言，行政壟斷對市場經濟的破壞性更大，危害更嚴重，是一種超越經濟壟斷的壟斷。［2］為保障社會主義市場經濟秩序，2007年8月第十屆全國人大常委會通過了《反壟斷法》，并自2008年8月1日起施行。結合《反壟斷法》的規定，行政壟斷可以大致歸結為以下四類。

(1)地區壟斷。它又稱“地區封鎖”、“橫向壟斷”、“地方保護主義”，是最嚴重、最典型的行政壟斷形式。地區壟斷指政府及其所屬部門為了本地區利益，濫用行政權力排除、限制競爭的行為。它有兩種基本形式:限制本地商品流向外地市場和限制外地商品流入本地市場。

(2)部門壟斷。它又稱為“縱向壟斷”，是指行政機關和法律、法規授權的具有公共管理事務職能的組織，為了本部門的利益，濫用行政權力，排除、限制競爭，損害其他經營者或者消費者權益。部門壟斷也有兩種基本形式:部門分割和壟斷定價。

(3)強制交易。它也稱為行政指定交易，是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人只能將商品或服務出售給自己或自己指定的經營者，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品或服務，從而排擠其他經營者進行公平競爭的行為。它具體分為強制出售和強制購買兩種基本形式。

(4)強制聯合限制競爭。它指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，濫用行政權力，強制本地區或者本部門的企業聯合起來以排除、限制競爭的行為。在我國，政府從本地區、本部門的利益出發，為了對抗外來競爭，動用行政權力，強制企業聯合組建所謂的企業集團也不鮮見。這種政府出面硬性“捆綁”組建的集團企業違背了企業自身意愿，往往“集而不團”、貌合神離，難以形成利益共同體，更無法發揮整體優勢，嚴重侵害了企業的自主性以及市場公平競爭機制的正常運作。《反壟斷法》實施三年多以來，在規制壟斷行為、規范市場秩序、服務經濟發展方面發揮了基礎性作用，實現了我國在反壟斷領域內有法可依，有章可循，顯示了我國發展社會主義市場經濟、深化經濟體制改革的堅定決心。然而，我國現階段對于行政壟斷的規制仍有諸多方面不盡如人意。2007年，中國青年報社會調查中心開展的一項調查顯示:1082名參與者中，51．8%的人認為最該反對的壟斷是行政壟斷，而71%的人認為，目前《反壟斷法》對行政壟斷的規定仍顯不足。［3］加之城鄉之間、區域之間以及行業之間收入差距不斷擴大，社會公平與和諧受到侵蝕，其間行政壟斷所扮演的推波助瀾角色不僅折射出公權力的不當干預并未能從市場有效撤出，而且使得規制行政壟斷陷入了“專捏軟柿子”、“無齒之虎”等等質疑聲中。《反壟斷法》雖然作為當前規制行政壟斷的基本法律依據，但該法并非專門針對行政壟斷企業制定。所以面對根深蒂固、盤根錯節、花樣迭出的行政壟斷現實，《反壟斷法》顯得“道高一尺，魔高一丈”，律條蒼白，主體無力。特別是獨立、權威的反壟斷執法機關一直未能建立，以紀代法、以權弄法、多頭執法、協調難、扯皮多等行政痼疾的困擾，使得越來越多的人開始尋求行政壟斷規制的多元化方式。

2行政壟斷規制體系應引入公眾參與機制

2．1引入公眾參與機制的必要性現有的對于行政壟斷的規制手段主要表現為立法、執法等“硬規制”手段。不可否認，無論從理論上還是國外已有經驗來看，此類方法都應當成為規制的最有力手段。但應當看到的是:一方面，我國現有的反行政壟斷的諸多立法大都采取列舉規定的形式，很難窮盡行政壟斷的全部，給規制行政壟斷形成“網漏”;另一方面，行政行為具有的自由裁量性、靈活性等特點，使得行政壟斷形式不斷嬗變、新樣迭出，這與法律規制的穩定性、滯后性形成了常態化矛盾。此外，我國的《行政訴訟法》只賦予公民、法人和其他組織對具體行政違法行為的起訴權，而現實中大量存在的行政壟斷行為恰恰表現為政府及其所屬部門通過制定政府規章、部門規章等抽象行政行為，因而逃避了行政訴訟司法審查。再從行政機關系統內的救濟來看，我國《行政復議法》雖然擴大了對行政規范性文件的行政復議權，但需看到行政復議法規定對行政規范性文件的審查只是一種附帶性審查，并非專門針對抽象性行政行為而進行。因此，實踐中依靠行政復議規制層出不窮的行政壟斷行為也很難奏效，造成了行政壟斷規制的“硬傷”。以上列舉的這些“網漏”、矛盾、“硬傷”充分說明單純的司法、行政“硬規制”手段難以完全適應行政壟斷規制的現實要求。隨著我國民主法治進程的不斷深化，“公眾參與”這一概念已越來越為人們所熟知和接受。這種來自公眾的監督本身并不具有強制效力，而是作為一種與法律規制相對應的“軟規制”來發揮作用。

2．2引入公眾參與機制的預期目的具體來講，公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的地參與與政府管理相關的活動。根據我國行政活動已有的實踐，公眾參與的常見形式可大致概括為:信息公開、公眾參與決策、社會組織參與社會公共治理、公眾參與評價反饋四種形式。［4］通過引入公眾參與，加強公權力部門與各利益相關方之間雙向交流，達到以下幾個目的。首先，集公眾之智，舉社會之力，提升行政行為的科學性，降低決策失誤的風險。市場經濟環境下，政府必須從計劃經濟下的“全能角色”中擺脫出來，其決策行為必須遵循市場經濟的規律。公眾參與應當成為政府角色轉變的監督、約束力量，力求避免因行政行為失誤而導致的社會資源浪費。其次，提升決策可接受性，減小行政行為實施阻力，降低政策執行的成本。民主化已經成為當前政治和行政發展的重要價值取向。通過建立公眾參與機制增強了公眾與政府之間的良性互動，減少政策執行中的阻力，降低行政成本，有利于政策順利實施;與此同時還增加了公眾對行政壟斷規制活動的理解和信任，有助于建立政府與公民間的良性互動關系，起到事半功倍的作用。再者，要全面考慮各方利害關系人的正當利益，保障相對方的合法權益，遏制行政權力的濫用。行政行為的單方性、強制性特點很容易造成行政權的濫用，而行政壟斷中牽涉的利益關系復雜微妙，正所謂“陽光是最好的防腐劑。”通過引入公眾參與將規制活動公開化、透明化，防止行政權力的不當運用，同時也可以彌補《反壟斷法》規定的行政機關自我監督、自我規制的缺陷。此外，須看到保障公眾參與本身就是對公民的國家權力主體地位的一種肯定，是我國憲法“主權在民”原則的具體體現，符合現代民主國家對尊重公民權力的精神，也與我國行政法要求的公開、公正、參與的行政程序原則相契合。

由此可見，在行政壟斷規制當中引入“軟規制”，不僅在打破行政機關的自我監督、自我規制，有效規范行政權力的運用、避免行政壟斷規制的僵硬和形式化等方面有著現實必然性，更有其內在的的憲法和行政法依據。

3公眾參與規制行政壟斷的實施建議

3．1踐行信息公開制度，切實保障公眾知情權公正、公開、便民、及時、準確是對政府信息公開提出的基本要求。知情權是公眾實現參與權、表達權、監督權的基礎。行政機關與公眾之間的信息不對等，公眾參與也就失去了意義。然而現實卻存在諸多問題，例如政府規定的各種限制價格變動并不公布經濟依據，相對方很難弄清變動是否適度;再如，各行政壟斷行業內部的利益分配情況外界難以獲知，很難確定該行業是否通過內部人員利潤分配消化了超額壟斷利益;甚至行政機關干預經濟的原則和職權范圍、反壟斷執法機關的授權范圍也存在相當程度的模糊。除此之外，信息公開的方式上還存有分工不明確、方法不科學、時間不及時等等問題，使得公眾在實現知情權的過程中困難重重。信息缺失已經實質侵害了公眾的合法權益，將公眾置于信息的孤島上很難談行政的公正、透明。

3．2建立健全公共參與決策制度，保障行政相對方合法權益公共參與決策制度已為越來越多的管理領域所接納和確認，實踐中方法不斷多元化和制度化。其中聽證、專家咨詢會、座談會等已成為行政機關廣泛采用的方式。自1996年《中華人民共和國行政處罰法》首次規定聽證程序以來，聽證活動在行政機關涉及群眾切身利益和社會普遍關注的經濟社會問題的決策中已經屢見不鮮，且取得了良好的經濟社會效果。在行政壟斷規制中，應當發揮聽證會雙向溝通的優勢，對于政府限制價格的規定、壟斷行業的利潤分配、“封閉”行業的特殊要求等情況加以商討確定、公開通告。此外，互聯網的普及也為公共參與提供了有利條件，通過網絡征集公眾意見雖然互動性相對不足，但其所受時間、空間的限制較小，方便匯總，影響面廣，不失為一種實用的參與方式。與普通公眾相對應，一些具有專門知識技能背景的專家、社會組織在行政決策過程中的作用也應得到充分的重視和發揮。行政壟斷規制中，舉辦專家咨詢會、座談會，針對市場經濟運行過程中遇到的諸如經濟運行的癥結分析、市場失靈的預見判斷、政府干預的正確措施、行政績效的預見評估等等具有較強專業性的問題，展開研討、論證、形成專業的意見、結論，為政府機關尋求必要的智力和技術支持。

3．3積極引導社會組織參與社會公共治理，形成行業、政府良性互動在健全成熟的市場經濟環境中，社會組織應當得到充分的發展。作為區別于政府機關和企業單位的第三類市場參與者，社會組織并不隸屬于政府的管理機構體系，而是以實現其自身以及內部成員的共同利益為目的履行社會事務的管理功能。長久以來，我國的社會組織發展一直未能擺脫行政機關的干預和影響，定位不明，職能萎縮，難以擔當“第三主體”連接政府和市場橋梁紐帶的職能。針對行政壟斷現狀，應當給行政行為確定邊界，為社會組織發展留足空間，積極引導以行業協會為代表的社會組織參與公共治理。行業協會介于政府與企業之間，商品生產與經營者之間是以服務、咨詢、溝通、協調、監督、公正、自律為職能的社會組織。通過行業協會的運作，對內可以加強行業自律，提高全行業公平競爭意識，開展行業熱點、難點問題調研，提出相應對策意見;對外應當積極開展與政府部門有效溝通，參與政策與法規制定，加強維權工作，服務會員單位;此外，還應加強宣傳，積極引導社會輿論，維護公平競爭的市場環境。相較而言，行業協會貼近民眾，行動靈活，兼具專業性和廣泛性。當前，如何幫助行業協會脫離政府機關的過度束縛，使其真正發揮好“社會細胞”的活動力、經濟發展的調適力、公共服務的輔助力以及社會矛盾的消化力，應成為規制行政壟斷的重要課題。

3．4借鑒“說明理由”制度，構建富有成效的公共參與評價反饋機制西方行政程序法中規定了“說明理由”制度:行政主體在作出對行政相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，除法律有特別規定外，必須向行政相對人說明該行政行為的事實依據、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。［6］建立此種制度的目的無非是確保合理的公眾意見得到吸收和采納，針對行政行為的單方意志性作出必要限制，保障參與主體正當利益。社會公眾參與所形成的建議成果，不能僅僅停留在決策方的辦公桌上而沒有任何反饋，政府應當對這些建議提出合理的評價和答復，認真說明接受或者反對的理由和依據。政府履行對公眾意見負有的這個義務是整個公眾參與制度實現的關鍵因素，它反映了公眾對政府行為所做出的評價和反饋究竟在何種程度上產生了影響和作用，也反映出公眾參與對行政決策具有的約束力，更體現了人民政府為人民的服務本質。以上的四點建議探討了公眾參與的四種主要方式在行政壟斷規制中的實施建議，但在實際運作當中，還需注意以下方面以保障公共參與的實施。一方面，行政機關應轉變理念，主動引導公眾參與。在行政實踐中，部分行政機關由于傳統行政中權力慣性的影響，往往對公民的參與權給予漠視，消極抵制，甚至借故阻撓其參與權利的行使，對于公眾提出的合理意見缺乏必要的尊重和重視。

行政機關應當牢固樹立“公仆”意識，擯棄舊時代居高臨下的“官老爺”姿態，切實保障公民的知情權、參與權和決定權，充分運用公眾參與規制行政壟斷，維護市場經濟公平競爭秩序。另一方面，推進公眾參與制度建設，完善配套規則制定，增強公眾參與的可操作性。公眾參與應當建立長效機制而非一曝十寒的作秀之舉，只有制度化、常態化才能保證其反壟斷目的的真正實現。在制度建設過程中尤其應當制定合理可行的配套實施細則，注重規則的可操作性。例如政府信息公開、公告的程序、內容、形式，價格聽證會的程序、參與的人選，行業協會的活動規范，政府的公眾意見反饋方式、內容、時間限制等等。穩定方向性指引，細化規則，明確要求，務求落實。此外，還應嚴肅程序規則的執行，為參與者設置、疏通救濟渠道，保障社會公眾與政府進行平等對話、協商談判的權利，防止公眾參與流于形式。在行政壟斷規制中引入公眾參與，既是法制建設中的一個重大課題，也是民主政治建設的一項積極嘗試，符合憲法和法律的精神，契合我國行政壟斷規制現狀，應當積極試行，有序推進。