導(dǎo)語：行政壟斷規(guī)制中公眾參與一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

市場經(jīng)濟體制尊重市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，但也不可避免地存在市場失靈的現(xiàn)象。壟斷作為市場失靈的主要表現(xiàn)形式之一，在市場經(jīng)濟發(fā)展完善的西方國家多表現(xiàn)為經(jīng)濟壟斷。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，市場機制運行則更多受到來自硬件設(shè)施以及上層建筑等方面限制和影響。在我國，行政權(quán)力不當干預(yù)所引起的行政壟斷就是較為常見一種特殊壟斷形式，除與經(jīng)濟壟斷一樣違背市場經(jīng)濟自由競爭原則，具有導(dǎo)致經(jīng)濟運行低效、阻礙技術(shù)進步和生產(chǎn)率提高等危害之外，還具有其自身獨特的危害特點。

1行政壟斷及其表現(xiàn)

行政壟斷是指國家各級政府、部門及享有行政權(quán)力的機構(gòu)，運用公權(quán)力實施并保護的排除或限制競爭的行為。運用公權(quán)力而使部分或全部市場主體競爭意識不自覺、競爭行動不自主，這是正常企業(yè)無法直接辦到的，其實施者只能是享有行政權(quán)的機關(guān)或被授予行政權(quán)的組織。這種行為不僅是對競爭的歪曲，而且是對市場經(jīng)濟制度本身的直接否定，因而與企業(yè)在市場競爭過程中濫用經(jīng)濟力量排擠競爭對手而形成的經(jīng)濟壟斷有著根本的區(qū)別。［1］此外，與經(jīng)濟壟斷不同的是行政壟斷還表現(xiàn)為一種非法的行政行為:從主體上看，行政壟斷的主體主要是各級政府及其部門或特權(quán)組織;從行為上看，行政壟斷除具有公權(quán)力賦予的強制性以外，往往還以地方規(guī)章、決定、命令或者行業(yè)規(guī)章等公文的形式出現(xiàn)，具有一定的隱蔽性;從現(xiàn)象上看，常以傳統(tǒng)習慣行為滋生，“你不告我不糾”而默許存在，“你控告我繞道”而規(guī)避嬗變，具有一定的頑固性;從目的上看，行政壟斷往往成為開掘和保護地方、部門局部利益的得力工具，具有私利性;從救濟途徑上看，行政壟斷的救濟途徑并不順暢，由于行政壟斷行為多為抽象行政行為，行政訴訟難以規(guī)制，即便表現(xiàn)為具體行政行為，我國《中華人民共和國反壟斷法》(下簡稱《反壟斷法》)做出的由上級機關(guān)責令改正的規(guī)定，實質(zhì)上將此類行為的規(guī)制劃入了一個較為曖昧的地帶;從結(jié)果上看，行政壟斷伴有的政治危害性和社會危害性，破壞社會主義法制統(tǒng)一，滋長不正之風，催生新的社會分配不公、加劇社會矛盾。可見相較經(jīng)濟壟斷而言，行政壟斷對市場經(jīng)濟的破壞性更大，危害更嚴重，是一種超越經(jīng)濟壟斷的壟斷。［2］為保障社會主義市場經(jīng)濟秩序，2007年8月第十屆全國人大常委會通過了《反壟斷法》，并自2008年8月1日起施行。結(jié)合《反壟斷法》的規(guī)定，行政壟斷可以大致歸結(jié)為以下四類。

(1)地區(qū)壟斷。它又稱“地區(qū)封鎖”、“橫向壟斷”、“地方保護主義”，是最嚴重、最典型的行政壟斷形式。地區(qū)壟斷指政府及其所屬部門為了本地區(qū)利益，濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為。它有兩種基本形式:限制本地商品流向外地市場和限制外地商品流入本地市場。

(2)部門壟斷。它又稱為“縱向壟斷”，是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理事務(wù)職能的組織，為了本部門的利益，濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭，損害其他經(jīng)營者或者消費者權(quán)益。部門壟斷也有兩種基本形式:部門分割和壟斷定價。

(3)強制交易。它也稱為行政指定交易，是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個人只能將商品或服務(wù)出售給自己或自己指定的經(jīng)營者，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品或服務(wù)，從而排擠其他經(jīng)營者進行公平競爭的行為。它具體分為強制出售和強制購買兩種基本形式。

(4)強制聯(lián)合限制競爭。它指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，濫用行政權(quán)力，強制本地區(qū)或者本部門的企業(yè)聯(lián)合起來以排除、限制競爭的行為。在我國，政府從本地區(qū)、本部門的利益出發(fā)，為了對抗外來競爭，動用行政權(quán)力，強制企業(yè)聯(lián)合組建所謂的企業(yè)集團也不鮮見。這種政府出面硬性“捆綁”組建的集團企業(yè)違背了企業(yè)自身意愿，往往“集而不團”、貌合神離，難以形成利益共同體，更無法發(fā)揮整體優(yōu)勢，嚴重侵害了企業(yè)的自主性以及市場公平競爭機制的正常運作。《反壟斷法》實施三年多以來，在規(guī)制壟斷行為、規(guī)范市場秩序、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)了我國在反壟斷領(lǐng)域內(nèi)有法可依，有章可循，顯示了我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、深化經(jīng)濟體制改革的堅定決心。然而，我國現(xiàn)階段對于行政壟斷的規(guī)制仍有諸多方面不盡如人意。2007年，中國青年報社會調(diào)查中心開展的一項調(diào)查顯示:1082名參與者中，51．8%的人認為最該反對的壟斷是行政壟斷，而71%的人認為，目前《反壟斷法》對行政壟斷的規(guī)定仍顯不足。［3］加之城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及行業(yè)之間收入差距不斷擴大，社會公平與和諧受到侵蝕，其間行政壟斷所扮演的推波助瀾角色不僅折射出公權(quán)力的不當干預(yù)并未能從市場有效撤出，而且使得規(guī)制行政壟斷陷入了“專捏軟柿子”、“無齒之虎”等等質(zhì)疑聲中。《反壟斷法》雖然作為當前規(guī)制行政壟斷的基本法律依據(jù)，但該法并非專門針對行政壟斷企業(yè)制定。所以面對根深蒂固、盤根錯節(jié)、花樣迭出的行政壟斷現(xiàn)實，《反壟斷法》顯得“道高一尺，魔高一丈”，律條蒼白，主體無力。特別是獨立、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機關(guān)一直未能建立，以紀代法、以權(quán)弄法、多頭執(zhí)法、協(xié)調(diào)難、扯皮多等行政痼疾的困擾，使得越來越多的人開始尋求行政壟斷規(guī)制的多元化方式。

2行政壟斷規(guī)制體系應(yīng)引入公眾參與機制

2．1引入公眾參與機制的必要性現(xiàn)有的對于行政壟斷的規(guī)制手段主要表現(xiàn)為立法、執(zhí)法等“硬規(guī)制”手段。不可否認，無論從理論上還是國外已有經(jīng)驗來看，此類方法都應(yīng)當成為規(guī)制的最有力手段。但應(yīng)當看到的是:一方面，我國現(xiàn)有的反行政壟斷的諸多立法大都采取列舉規(guī)定的形式，很難窮盡行政壟斷的全部，給規(guī)制行政壟斷形成“網(wǎng)漏”;另一方面，行政行為具有的自由裁量性、靈活性等特點，使得行政壟斷形式不斷嬗變、新樣迭出，這與法律規(guī)制的穩(wěn)定性、滯后性形成了常態(tài)化矛盾。此外，我國的《行政訴訟法》只賦予公民、法人和其他組織對具體行政違法行為的起訴權(quán)，而現(xiàn)實中大量存在的行政壟斷行為恰恰表現(xiàn)為政府及其所屬部門通過制定政府規(guī)章、部門規(guī)章等抽象行政行為，因而逃避了行政訴訟司法審查。再從行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的救濟來看，我國《行政復(fù)議法》雖然擴大了對行政規(guī)范性文件的行政復(fù)議權(quán)，但需看到行政復(fù)議法規(guī)定對行政規(guī)范性文件的審查只是一種附帶性審查，并非專門針對抽象性行政行為而進行。因此，實踐中依靠行政復(fù)議規(guī)制層出不窮的行政壟斷行為也很難奏效，造成了行政壟斷規(guī)制的“硬傷”。以上列舉的這些“網(wǎng)漏”、矛盾、“硬傷”充分說明單純的司法、行政“硬規(guī)制”手段難以完全適應(yīng)行政壟斷規(guī)制的現(xiàn)實要求。隨著我國民主法治進程的不斷深化，“公眾參與”這一概念已越來越為人們所熟知和接受。這種來自公眾的監(jiān)督本身并不具有強制效力，而是作為一種與法律規(guī)制相對應(yīng)的“軟規(guī)制”來發(fā)揮作用。

2．2引入公眾參與機制的預(yù)期目的具體來講，公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的地參與與政府管理相關(guān)的活動。根據(jù)我國行政活動已有的實踐，公眾參與的常見形式可大致概括為:信息公開、公眾參與決策、社會組織參與社會公共治理、公眾參與評價反饋四種形式。［4］通過引入公眾參與，加強公權(quán)力部門與各利益相關(guān)方之間雙向交流，達到以下幾個目的。首先，集公眾之智，舉社會之力，提升行政行為的科學性，降低決策失誤的風險。市場經(jīng)濟環(huán)境下，政府必須從計劃經(jīng)濟下的“全能角色”中擺脫出來，其決策行為必須遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律。公眾參與應(yīng)當成為政府角色轉(zhuǎn)變的監(jiān)督、約束力量，力求避免因行政行為失誤而導(dǎo)致的社會資源浪費。其次，提升決策可接受性，減小行政行為實施阻力，降低政策執(zhí)行的成本。民主化已經(jīng)成為當前政治和行政發(fā)展的重要價值取向。通過建立公眾參與機制增強了公眾與政府之間的良性互動，減少政策執(zhí)行中的阻力，降低行政成本，有利于政策順利實施;與此同時還增加了公眾對行政壟斷規(guī)制活動的理解和信任，有助于建立政府與公民間的良性互動關(guān)系，起到事半功倍的作用。再者，要全面考慮各方利害關(guān)系人的正當利益，保障相對方的合法權(quán)益，遏制行政權(quán)力的濫用。行政行為的單方性、強制性特點很容易造成行政權(quán)的濫用，而行政壟斷中牽涉的利益關(guān)系復(fù)雜微妙，正所謂“陽光是最好的防腐劑。”通過引入公眾參與將規(guī)制活動公開化、透明化，防止行政權(quán)力的不當運用，同時也可以彌補《反壟斷法》規(guī)定的行政機關(guān)自我監(jiān)督、自我規(guī)制的缺陷。此外，須看到保障公眾參與本身就是對公民的國家權(quán)力主體地位的一種肯定，是我國憲法“主權(quán)在民”原則的具體體現(xiàn)，符合現(xiàn)代民主國家對尊重公民權(quán)力的精神，也與我國行政法要求的公開、公正、參與的行政程序原則相契合。

由此可見，在行政壟斷規(guī)制當中引入“軟規(guī)制”，不僅在打破行政機關(guān)的自我監(jiān)督、自我規(guī)制，有效規(guī)范行政權(quán)力的運用、避免行政壟斷規(guī)制的僵硬和形式化等方面有著現(xiàn)實必然性，更有其內(nèi)在的的憲法和行政法依據(jù)。

3公眾參與規(guī)制行政壟斷的實施建議

3．1踐行信息公開制度，切實保障公眾知情權(quán)公正、公開、便民、及時、準確是對政府信息公開提出的基本要求。知情權(quán)是公眾實現(xiàn)參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。行政機關(guān)與公眾之間的信息不對等，公眾參與也就失去了意義。然而現(xiàn)實卻存在諸多問題，例如政府規(guī)定的各種限制價格變動并不公布經(jīng)濟依據(jù)，相對方很難弄清變動是否適度;再如，各行政壟斷行業(yè)內(nèi)部的利益分配情況外界難以獲知，很難確定該行業(yè)是否通過內(nèi)部人員利潤分配消化了超額壟斷利益;甚至行政機關(guān)干預(yù)經(jīng)濟的原則和職權(quán)范圍、反壟斷執(zhí)法機關(guān)的授權(quán)范圍也存在相當程度的模糊。除此之外，信息公開的方式上還存有分工不明確、方法不科學、時間不及時等等問題，使得公眾在實現(xiàn)知情權(quán)的過程中困難重重。信息缺失已經(jīng)實質(zhì)侵害了公眾的合法權(quán)益，將公眾置于信息的孤島上很難談行政的公正、透明。

3．2建立健全公共參與決策制度，保障行政相對方合法權(quán)益公共參與決策制度已為越來越多的管理領(lǐng)域所接納和確認，實踐中方法不斷多元化和制度化。其中聽證、專家咨詢會、座談會等已成為行政機關(guān)廣泛采用的方式。自1996年《中華人民共和國行政處罰法》首次規(guī)定聽證程序以來，聽證活動在行政機關(guān)涉及群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的經(jīng)濟社會問題的決策中已經(jīng)屢見不鮮，且取得了良好的經(jīng)濟社會效果。在行政壟斷規(guī)制中，應(yīng)當發(fā)揮聽證會雙向溝通的優(yōu)勢，對于政府限制價格的規(guī)定、壟斷行業(yè)的利潤分配、“封閉”行業(yè)的特殊要求等情況加以商討確定、公開通告。此外，互聯(lián)網(wǎng)的普及也為公共參與提供了有利條件，通過網(wǎng)絡(luò)征集公眾意見雖然互動性相對不足，但其所受時間、空間的限制較小，方便匯總，影響面廣，不失為一種實用的參與方式。與普通公眾相對應(yīng)，一些具有專門知識技能背景的專家、社會組織在行政決策過程中的作用也應(yīng)得到充分的重視和發(fā)揮。行政壟斷規(guī)制中，舉辦專家咨詢會、座談會，針對市場經(jīng)濟運行過程中遇到的諸如經(jīng)濟運行的癥結(jié)分析、市場失靈的預(yù)見判斷、政府干預(yù)的正確措施、行政績效的預(yù)見評估等等具有較強專業(yè)性的問題，展開研討、論證、形成專業(yè)的意見、結(jié)論，為政府機關(guān)尋求必要的智力和技術(shù)支持。

3．3積極引導(dǎo)社會組織參與社會公共治理，形成行業(yè)、政府良性互動在健全成熟的市場經(jīng)濟環(huán)境中，社會組織應(yīng)當?shù)玫匠浞值陌l(fā)展。作為區(qū)別于政府機關(guān)和企業(yè)單位的第三類市場參與者，社會組織并不隸屬于政府的管理機構(gòu)體系，而是以實現(xiàn)其自身以及內(nèi)部成員的共同利益為目的履行社會事務(wù)的管理功能。長久以來，我國的社會組織發(fā)展一直未能擺脫行政機關(guān)的干預(yù)和影響，定位不明，職能萎縮，難以擔當“第三主體”連接政府和市場橋梁紐帶的職能。針對行政壟斷現(xiàn)狀，應(yīng)當給行政行為確定邊界，為社會組織發(fā)展留足空間，積極引導(dǎo)以行業(yè)協(xié)會為代表的社會組織參與公共治理。行業(yè)協(xié)會介于政府與企業(yè)之間，商品生產(chǎn)與經(jīng)營者之間是以服務(wù)、咨詢、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、公正、自律為職能的社會組織。通過行業(yè)協(xié)會的運作，對內(nèi)可以加強行業(yè)自律，提高全行業(yè)公平競爭意識，開展行業(yè)熱點、難點問題調(diào)研，提出相應(yīng)對策意見;對外應(yīng)當積極開展與政府部門有效溝通，參與政策與法規(guī)制定，加強維權(quán)工作，服務(wù)會員單位;此外，還應(yīng)加強宣傳，積極引導(dǎo)社會輿論，維護公平競爭的市場環(huán)境。相較而言，行業(yè)協(xié)會貼近民眾，行動靈活，兼具專業(yè)性和廣泛性。當前，如何幫助行業(yè)協(xié)會脫離政府機關(guān)的過度束縛，使其真正發(fā)揮好“社會細胞”的活動力、經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)適力、公共服務(wù)的輔助力以及社會矛盾的消化力，應(yīng)成為規(guī)制行政壟斷的重要課題。

3．4借鑒“說明理由”制度，構(gòu)建富有成效的公共參與評價反饋機制西方行政程序法中規(guī)定了“說明理由”制度:行政主體在作出對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明該行政行為的事實依據(jù)、法律依據(jù)以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。［6］建立此種制度的目的無非是確保合理的公眾意見得到吸收和采納，針對行政行為的單方意志性作出必要限制，保障參與主體正當利益。社會公眾參與所形成的建議成果，不能僅僅停留在決策方的辦公桌上而沒有任何反饋，政府應(yīng)當對這些建議提出合理的評價和答復(fù)，認真說明接受或者反對的理由和依據(jù)。政府履行對公眾意見負有的這個義務(wù)是整個公眾參與制度實現(xiàn)的關(guān)鍵因素，它反映了公眾對政府行為所做出的評價和反饋究竟在何種程度上產(chǎn)生了影響和作用，也反映出公眾參與對行政決策具有的約束力，更體現(xiàn)了人民政府為人民的服務(wù)本質(zhì)。以上的四點建議探討了公眾參與的四種主要方式在行政壟斷規(guī)制中的實施建議，但在實際運作當中，還需注意以下方面以保障公共參與的實施。一方面，行政機關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，主動引導(dǎo)公眾參與。在行政實踐中，部分行政機關(guān)由于傳統(tǒng)行政中權(quán)力慣性的影響，往往對公民的參與權(quán)給予漠視，消極抵制，甚至借故阻撓其參與權(quán)利的行使，對于公眾提出的合理意見缺乏必要的尊重和重視。

行政機關(guān)應(yīng)當牢固樹立“公仆”意識，擯棄舊時代居高臨下的“官老爺”姿態(tài)，切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，充分運用公眾參與規(guī)制行政壟斷，維護市場經(jīng)濟公平競爭秩序。另一方面，推進公眾參與制度建設(shè)，完善配套規(guī)則制定，增強公眾參與的可操作性。公眾參與應(yīng)當建立長效機制而非一曝十寒的作秀之舉，只有制度化、常態(tài)化才能保證其反壟斷目的的真正實現(xiàn)。在制度建設(shè)過程中尤其應(yīng)當制定合理可行的配套實施細則，注重規(guī)則的可操作性。例如政府信息公開、公告的程序、內(nèi)容、形式，價格聽證會的程序、參與的人選，行業(yè)協(xié)會的活動規(guī)范，政府的公眾意見反饋方式、內(nèi)容、時間限制等等。穩(wěn)定方向性指引，細化規(guī)則，明確要求，務(wù)求落實。此外，還應(yīng)嚴肅程序規(guī)則的執(zhí)行，為參與者設(shè)置、疏通救濟渠道，保障社會公眾與政府進行平等對話、協(xié)商談判的權(quán)利，防止公眾參與流于形式。在行政壟斷規(guī)制中引入公眾參與，既是法制建設(shè)中的一個重大課題，也是民主政治建設(shè)的一項積極嘗試，符合憲法和法律的精神，契合我國行政壟斷規(guī)制現(xiàn)狀，應(yīng)當積極試行，有序推進。