導(dǎo)語(yǔ)：行政組織法變革論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：給付行政的發(fā)展，使得行政組織承擔(dān)著多元化的行政任務(wù)。在這樣的背景下，很多行政任務(wù)被不斷交由私人承擔(dān)，而一些私法形式的行政組織也開(kāi)始出現(xiàn)。此外，很多行政任務(wù)也開(kāi)始越來(lái)越依靠地方基層組織。由此，行政組織法的縱向職權(quán)以及橫向職權(quán)如何配置，這都需要加以重新審視。

關(guān)鍵詞：給付行政；行政組織法；行政任務(wù)；多元化一、問(wèn)題的提出作為一種學(xué)理概念，給付行政一詞源自德國(guó)，大多被用于侵害行政，或維護(hù)秩序行政的對(duì)比上。[1]而作為一種對(duì)于社會(huì)現(xiàn)象的描述，給付行政被用來(lái)描述這樣的社會(huì)背景，即伴隨著國(guó)家職能的擴(kuò)展，“行政法使行政與個(gè)人或團(tuán)體之間產(chǎn)生了一種‘指導(dǎo)與服務(wù)性的’法律關(guān)系，來(lái)保障個(gè)人的福祉。”[2]此種背景下，越來(lái)越多地開(kāi)始要求國(guó)家逐漸承擔(dān)公民的生存照顧義務(wù)并積極地給予人民各種利益。例如，社會(huì)保障、公用事業(yè)的提供以及各類補(bǔ)貼、貸款等，國(guó)家的職能也日益由消極轉(zhuǎn)為積極。從這層意義上來(lái)看，給付行政一詞的出現(xiàn)是與國(guó)家行政任務(wù)的變遷密切關(guān)聯(lián)。而行政任務(wù)一詞意指，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法規(guī)范所承擔(dān)的或者以合法的形式執(zhí)行的所有事務(wù)。[3]隨著福利國(guó)家及其給付行政的發(fā)展，行政任務(wù)日益逐漸多元化，這使得已有的行政組織無(wú)力承擔(dān)更多的行政任務(wù)與功能。因此，出現(xiàn)了越來(lái)越多的替代方式，例如私人開(kāi)始在行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮更多作用。非政府組織等也開(kāi)始承擔(dān)越來(lái)越多的行政職能。在這種背景下，政府與其他組織之間如何協(xié)調(diào)以及原有的行政組織在橫向以及縱向上如何分配職權(quán)，這都屬于行政組織法所需要關(guān)心的問(wèn)題。而傳統(tǒng)行政法學(xué)研究往往更多的以行政行為為中心，更多的圍繞行政行為的類型化及其訴訟問(wèn)題展開(kāi)。回溯相關(guān)文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者對(duì)于行政組織法的關(guān)注仍不足以應(yīng)對(duì)行政任務(wù)的多元化背景。本文試圖以給付行政為中心，描述伴隨行政任務(wù)多元化中的給付行政對(duì)行政組織法提出的挑戰(zhàn)及行政組織法的應(yīng)因之道。二、行政組織型態(tài)的多樣化給付行政及福利國(guó)家的發(fā)展，使得行政任務(wù)不在集中于傳統(tǒng)的秩序維護(hù)，而更多的任務(wù)表現(xiàn)為社會(huì)公共福祉的提供。在傳統(tǒng)的秩序維護(hù)階段，為確保組織之間的相互協(xié)調(diào)與控制，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置往往以科層制為中心。這種制度一旦確立，便總是運(yùn)用其權(quán)力維護(hù)其地位，而不是促進(jìn)變遷和革新。[4]而在給付行政領(lǐng)域，單一的依靠行政權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，似乎已經(jīng)變得力不從心。例如，政府與窮人之間所建立的社會(huì)保障關(guān)系，其目標(biāo)在于給予公民基本的生存保障或者更高層次的社會(huì)保險(xiǎn)。而每個(gè)窮人要想獲得社會(huì)保障金，往往需要進(jìn)行一定的家庭調(diào)查，而由于地域不同，獲得的社會(huì)保障金數(shù)額也可能不同。如果想要嚴(yán)格的劃定某一界限，并嚴(yán)格依循某種組織設(shè)定規(guī)則，便容易忽略社會(huì)保障領(lǐng)域中的個(gè)性特征。而貧窮問(wèn)題的解決，政府也并不能嚴(yán)格依循科層制來(lái)設(shè)定層層行政部門，很多情況下還需要依靠社會(huì)自組織的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。因此，在這種背景下，傳統(tǒng)的科層制設(shè)定已并非放之四海而皆準(zhǔn)。此外，由于給付行政通常不需要強(qiáng)制。因此，行政機(jī)關(guān)在選擇以公法形式抑或私法形式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)方面具有一定的選擇自由。這種選擇自由不僅與行政機(jī)構(gòu)的組織形式有關(guān)，而且與給付或者使用關(guān)系的具體形式有關(guān)。[5]這種選擇自由也使得行政組織的型態(tài)，由于行政機(jī)關(guān)的選擇而變得多元化。1.承擔(dān)行政任務(wù)的行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)仍舊作為重要的機(jī)構(gòu)形式存在于給付行政領(lǐng)域之中。而實(shí)際上，盡管各國(guó)在給付行政領(lǐng)域引入了較多社會(huì)力量，而對(duì)于大多數(shù)國(guó)家而言，很多項(xiàng)目仍舊是以政府機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)為主導(dǎo)的，這也是由于這一領(lǐng)域往往涉及到較多的資金與財(cái)政問(wèn)題所致。例如，我國(guó)的社會(huì)保障領(lǐng)域，民政部與勞動(dòng)與社會(huì)保障部仍發(fā)揮著重要的監(jiān)管職能。這兩個(gè)部門作為社會(huì)保障領(lǐng)域的主要監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)災(zāi)害救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)以及社會(huì)福利等多種項(xiàng)目。從二者的權(quán)屬劃分來(lái)看，前者主要負(fù)責(zé)維持公民最低生存的保障項(xiàng)目及有關(guān)緊急狀態(tài)下的救助，而后者則負(fù)責(zé)一個(gè)更為常規(guī)化、持續(xù)化的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目包涵養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療、生育等，這些多與公民的勞動(dòng)權(quán)益相關(guān)聯(lián)。這些部門之間涉及到的核心問(wèn)題是職權(quán)如何分配。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，其涵義為行政機(jī)關(guān)依法享有的對(duì)某一個(gè)特定社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)限，這是行政權(quán)的具體化。“行政管理權(quán)限的劃分問(wèn)題是行政立法中最復(fù)雜的問(wèn)題。許多法律草案起草了十幾年也出不了臺(tái)，原因之一就是對(duì)法律中所涉及到的行政管理權(quán)限劃分不清”。[6]給付行政涉及到的項(xiàng)目較多，而每一項(xiàng)目均關(guān)聯(lián)到公民利益的實(shí)現(xiàn)；此外，諸如水、電、公共基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，又往往涉及到豐富的經(jīng)濟(jì)利益，無(wú)論對(duì)政府權(quán)限而言還是對(duì)企業(yè)的實(shí)施而言，這都可能引發(fā)更多的部門利益之爭(zhēng)。這都為相關(guān)部門的權(quán)限劃分提出了挑戰(zhàn)。而基于選擇自由，行政機(jī)關(guān)往往又可以選擇私法形式的行政組織，這種情形又使得原有的行政機(jī)關(guān)從直接的參與者轉(zhuǎn)為對(duì)其他組織的監(jiān)督者，這些組織可能是企業(yè)、非營(yíng)利組織等，這也改變了固有的官僚制設(shè)計(jì)。在這一階段，行政組織的主要任務(wù)在于增進(jìn)社會(huì)的公共福祉。2.私法形式的行政組織20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些國(guó)家掀起了聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，其主題在于政府不斷讓渡一些職能于市場(chǎng)。通過(guò)民營(yíng)化的方式，可以由政府、企業(yè)與社會(huì)共同承擔(dān)公共福祉的提供，緩解政府財(cái)政壓力并促進(jìn)社會(huì)服務(wù)質(zhì)量與效率的提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理下的共贏。正如美國(guó)學(xué)者薩瓦斯所言：“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。”[7]在這種背景下，諸多行政組織也由原先的公法形式轉(zhuǎn)為私法形式。其中，某些情形下可由國(guó)家依私法規(guī)定設(shè)立企業(yè)，例如電力公司負(fù)責(zé)提供電力等。在公司治理結(jié)構(gòu)上，這些企業(yè)往往采取政府直接參股或完全占有全部資本的形式。此類行政組織的私法化，一般認(rèn)為應(yīng)受到私法或特別組織法規(guī)之拘束。其導(dǎo)致的結(jié)果之一為母體行政組織由原先自己承擔(dān)行政任務(wù)履行最后責(zé)任的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)子公司承擔(dān)監(jiān)督與影響之責(zé)。[8]在我國(guó)，很多事業(yè)單位與企業(yè)單位，承擔(dān)了較多的行政任務(wù)，但是其往往以私法出現(xiàn)，這些也應(yīng)納入組織法的視野。這些單位承擔(dān)了更多的以公益為目的的給付職能，主要集中于教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)。其上級(jí)部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門，其行為依據(jù)有關(guān)法律，所做出的決定多具有強(qiáng)制力。而在我國(guó)政企改革中，一些特殊的企業(yè)模式也應(yīng)加以區(qū)分，即所謂的“行政性公司”，這類企業(yè)往往既行使行政權(quán)力、擔(dān)負(fù)行政職能，同時(shí)又進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)。但是，這種企業(yè)不同于我們此處所言的公用企業(yè)，前者更多遵循市場(chǎng)規(guī)律，而后者則是我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)變以及機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，由原政府主管部門轉(zhuǎn)變或改建而成，往往被稱為“翻牌公司”，此種企業(yè)類型與政企分開(kāi)的精神不相符合。實(shí)際上，設(shè)立國(guó)有企業(yè)，可能存在兩種目標(biāo)，一種為營(yíng)利，另外一種則為組織的私法化，依此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。因此，純粹的依據(jù)公司法進(jìn)行國(guó)有化改造，往往會(huì)忽視國(guó)有企業(yè)的不同功能。[9]

3.承擔(dān)行政任務(wù)的私人除上述私法形式的行政組織之外，私人在給付行政中越來(lái)越發(fā)揮著積極的作用。例如，完全的市場(chǎng)化模式，即將行政任務(wù)完全交由私人實(shí)現(xiàn)，其往往通過(guò)企業(yè)化模式運(yùn)作，政府在資金等各方面已不再直接參與。在給付行政領(lǐng)域，較為典型的兩種方式為外包（Contractingout）及特許經(jīng)營(yíng)。外包適用于各個(gè)領(lǐng)域，包涵垃圾收集、基建服務(wù)、道路養(yǎng)護(hù)、街道清潔等各個(gè)領(lǐng)域。而特許經(jīng)營(yíng)則一般適用于各種場(chǎng)所的特殊使用以及具有壟斷性特征的領(lǐng)域。這些方式的出現(xiàn)是各國(guó)行政改革所具備的共同點(diǎn)。這些方式的存在改變了原有的公共行政任務(wù)空間。此外，最為明顯的特征在于，非營(yíng)利組織和第三部門承擔(dān)著越來(lái)越多的行政任務(wù)。一般而言，它們往往承擔(dān)以下功能：從事社會(huì)公益活動(dòng)、扶貧、保護(hù)環(huán)境、扶持弱勢(shì)群體、幫助失學(xué)兒童、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展等，它能夠有效地利用和配置社會(huì)資源。它一般被看作是國(guó)家官僚政治與精英管理的替代選擇和政府與市場(chǎng)二者之間的公共領(lǐng)域。第三部門與非營(yíng)利組織在我國(guó)立法中的表現(xiàn)，經(jīng)歷了從“社會(huì)團(tuán)體”到“民間組織”的變化。根據(jù)1989年10月國(guó)務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、研究會(huì)、基金會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、促進(jìn)會(huì)、商會(huì)等屬于社會(huì)團(tuán)體。由于單位制改革的逐漸深入，由國(guó)家興辦的事業(yè)單位開(kāi)始部分轉(zhuǎn)向由私人或社會(huì)資金興辦，20世紀(jì)90年代“民辦事業(yè)單位”開(kāi)始出現(xiàn)。國(guó)務(wù)院1998年頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定，民辦非企業(yè)單位為“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”，社會(huì)團(tuán)體為“由中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”。民政部原社會(huì)團(tuán)體管理司也被改為“民間組織管理局”。從立法中來(lái)看，協(xié)會(huì)、基金會(huì)等都被納入了第三部門。這一類型的組織在我國(guó)給付行政領(lǐng)域，尤其是社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。例如，各種慈善協(xié)會(huì)與社會(huì)保障基金等，這減輕了政府財(cái)政積累以及實(shí)際承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的壓力。此類組織與行政機(jī)關(guān)之間，可能也存在某種授權(quán)或委托關(guān)系。政府為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)可將給付提供的職能委托給第三部門進(jìn)行，也可以通過(guò)與協(xié)會(huì)或?qū)I(yè)團(tuán)體簽訂協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)職能委托。政府部門不再直接提供服務(wù)，而是由第三部門通過(guò)非政府組織通過(guò)平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制獲得政府的資助，簽訂相關(guān)合同并履行相應(yīng)義務(wù)。在目前行政改革中，第三部門的作用也是富有爭(zhēng)議和令人關(guān)注的命題之一。例如，民間行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展與其自治性、政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)持有的態(tài)度等。由于很多行業(yè)協(xié)會(huì)往往受控于業(yè)務(wù)主管部門，失去了其作為自治組織的應(yīng)有之義。從未來(lái)的發(fā)展方向來(lái)看，強(qiáng)調(diào)協(xié)會(huì)的自立性，并要求政府更好地輔助第三部門是方向之一。例如，為社會(huì)公益事業(yè)，諸如福利院、養(yǎng)老院等設(shè)施提供減免稅的優(yōu)惠等。4.承擔(dān)行政任務(wù)的公營(yíng)造物一般而言，給付行政一方面通過(guò)為個(gè)人提供特定目的的支持，如社會(huì)救助、助學(xué)金等，另一方面則通過(guò)建設(shè)公共設(shè)施（交通企業(yè)、養(yǎng)老院、幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院）等，保障與改善公民的生活條件。[10]而后者往往與德國(guó)法上的“公營(yíng)造物”概念相關(guān)聯(lián)。這一概念源自德國(guó)，其創(chuàng)始者為德國(guó)行政法學(xué)者奧托？麥耶（OttoMayer），根據(jù)他的定義，公營(yíng)造物是人與物的結(jié)合。公營(yíng)造物可能表現(xiàn)為，醫(yī)院、圖書(shū)館、養(yǎng)老院、孤兒院等社會(huì)福利設(shè)施以及博物館、美術(shù)館等為公民提供文教性服務(wù)的機(jī)構(gòu)。隨著國(guó)家任務(wù)的不斷擴(kuò)充，國(guó)家承擔(dān)了大量的服務(wù)行政任務(wù)，有些任務(wù)具有特殊性與技術(shù)性，出于執(zhí)行的便利，便成立了公共營(yíng)造物，以此來(lái)執(zhí)行這些任務(wù)，其中最明顯的如郵政、銀行、鐵路、公路、水電事業(yè)、專賣事業(yè)等。可見(jiàn)公共營(yíng)造物的大量出現(xiàn)是行政分權(quán)的產(chǎn)物，行政機(jī)關(guān)與國(guó)家將其任務(wù)分散到其他獨(dú)立的行政主體。因?yàn)椋m然有使用人與工作人員，但是卻并無(wú)相應(yīng)的成員。[11]從我國(guó)目前的法律法規(guī)來(lái)看，尚不存在對(duì)于公營(yíng)造物的明確規(guī)定，這也就使得當(dāng)依托于這些公營(yíng)造物實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，缺乏足夠的法律保障。此種型態(tài)在我國(guó)行政組織法中如何定位，以及在相關(guān)的法律上如何規(guī)定，都是需要研究的課題。三、給付行政功能下的中央與地方行政組織伴隨著福利國(guó)家與給付行政的發(fā)展，各國(guó)紛紛建立各種社會(huì)保障措施以及相關(guān)的公用設(shè)施。在這一過(guò)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始發(fā)現(xiàn)福利制度所帶來(lái)的物質(zhì)主義非但能夠帶來(lái)人們所期望的幸福感，反而成為釀就新的城市貧困、社會(huì)排斥邊緣群體的溫床。[12]在這種狀況下，居委會(huì)與街道辦事處等地方組織的功能被開(kāi)始重新審視。這為行政職權(quán)的縱向配置，主要涉及到中央與地方行政組織的關(guān)聯(lián)，注入了新的元素并提供了新的發(fā)展可能。1.中央行政組織的調(diào)整與職權(quán)分配以我國(guó)為例，為適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革以及不斷增加的公共事務(wù)要求，民政部與勞動(dòng)與社會(huì)保障部門的管理體制也逐漸變革。1998年以前，作為給付行政重要組成部分的社會(huì)保障，其管理權(quán)限往往為“多龍治水”。例如，社會(huì)保險(xiǎn)事項(xiàng)分屬勞動(dòng)部、人事部、民政部及鐵道部以及交通部等各個(gè)部門。1998年之后，國(guó)家首先在政府內(nèi)部理順了社會(huì)保障管理體制，在保留民政部并調(diào)整其職能之后，新組建勞動(dòng)與社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)等事務(wù)。[13]除此之外，兩個(gè)部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)的調(diào)整與并立。以民政部的變革為例，1981年的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)中，民政部便撤銷了史料室，將該室的烈士褒揚(yáng)部分合并到優(yōu)撫局；縮減信訪局、優(yōu)撫局、安置局和辦公廳的編制，使民政部機(jī)關(guān)的總編制仍保持不變。而1998年機(jī)構(gòu)改革中，則作出了多項(xiàng)調(diào)整。例如，將優(yōu)撫局與安置司合并為優(yōu)撫安置局；社會(huì)福利司與社會(huì)事務(wù)司合并為社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司；社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位管理司更名為民間組織管理局。調(diào)整后共有10個(gè)職能司（廳、局）。民政部與勞動(dòng)社會(huì)保障部門的改革是在整體機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中進(jìn)行的。經(jīng)歷數(shù)次的政府機(jī)構(gòu)改革之后，在部門的設(shè)定方面已經(jīng)較為合理，從整體上來(lái)看，中央政府基于財(cái)政以及一些需要政府信賴的事務(wù)考慮，依舊承擔(dān)著一定的公共服務(wù)以及社會(huì)福利提供職能。例如，全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)保障基金監(jiān)管，以及一些大型工程的建設(shè)與實(shí)施，一些重大的國(guó)際扶貧項(xiàng)目的承擔(dān)等等。因此，同其他部門改革一樣，這往往是“運(yùn)動(dòng)式”的變革，缺乏整體上長(zhǎng)期的規(guī)劃及其設(shè)計(jì)。這也是今后行政組織法完善所需要注意的問(wèn)題。

2.地方行政組織承擔(dān)的行政任務(wù)在傳統(tǒng)行政管理體制改革過(guò)程中，地方治理作為實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)所采取的一種新型理念與制度，為許多學(xué)者與改革實(shí)踐者所倡導(dǎo)。研究人員還發(fā)現(xiàn)，中央政府將行政與公共事務(wù)管理權(quán)下放至地方或者轉(zhuǎn)移給民營(yíng)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織，原因還在于一些發(fā)展中國(guó)家政府的行政管理與財(cái)政能力都相對(duì)較弱，缺乏必要的人力與財(cái)力支持其戰(zhàn)略發(fā)展。因此，中央政府也必然通過(guò)分權(quán)化治理的結(jié)構(gòu)，通過(guò)向地方分權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)公共管理與服務(wù)的提供。[14]在給付行政領(lǐng)域更是如此。例如，在德國(guó)戰(zhàn)后，地方政府機(jī)關(guān)成為了福利政策的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)。地方在城市規(guī)劃、交通、住房津貼，以及社會(huì)福利和教育方面的職責(zé)幅度增加。即使在英國(guó)，也是如此，大量的地方政府部門承擔(dān)著越來(lái)越多的公共設(shè)施提供以及社會(huì)福利職能。[15]在我國(guó)，從客觀需要來(lái)看，由于現(xiàn)代行政事務(wù)的不斷增加，隨著現(xiàn)代公共事務(wù)的不斷增加，一些專業(yè)性或者更適合地方執(zhí)行的任務(wù)已轉(zhuǎn)由地方執(zhí)行。同時(shí)，在給付行政領(lǐng)域，由于往往涉及到中央與地方之間的預(yù)算以及財(cái)政分配，因此為了緩解過(guò)多的財(cái)政壓力，更多的事務(wù)也被轉(zhuǎn)移到地方政府來(lái)執(zhí)行。例如，在我國(guó)，大部分國(guó)營(yíng)特困企業(yè)的職工集中在地方，相應(yīng)的縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)在大量的教育、醫(yī)療、貧困者的福利、公共項(xiàng)目等方面承擔(dān)著大量的職能。因而，在這個(gè)過(guò)程中，地方基層自治組織開(kāi)始發(fā)揮著日益重要的作用。實(shí)際上，很多給付制度與這些部門之間原本就具有法律上的關(guān)聯(lián)。例如，根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》，城市居民最低生活保障制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制。由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市居民最低生活保障的管理工作。由縣級(jí)人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府（以下統(tǒng)稱管理審批機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的具體管理審批工作。這些均表明地方在承擔(dān)給付行政職能中的重要地位。在這個(gè)過(guò)程中，盡管我國(guó)并非分權(quán)制也并非聯(lián)邦制國(guó)家，但在地方行政組織的建設(shè)方面仍可以吸收某些聯(lián)邦制國(guó)家地方治理的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)上述論述，我們可以看出，以給付行政為重心，地方政府承擔(dān)著越來(lái)越多的公共服務(wù)職能，而對(duì)于中央政府而言，也開(kāi)始出現(xiàn)以相關(guān)的行政事務(wù)為中心來(lái)調(diào)整行政組織類型的情形。這其中，直接關(guān)涉到給付行政的質(zhì)量與提供程度的問(wèn)題即財(cái)政分配體制改革的問(wèn)題。這是因?yàn)椋瑢?duì)于給付行政而言，它往往直接關(guān)聯(lián)到社會(huì)資源的再分配，其中相關(guān)的資金分配是最為現(xiàn)實(shí)的要素之一。因而，財(cái)政分配體系的變革對(duì)于中央與地方行政組織實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)，尤其是給付功能的實(shí)現(xiàn)而言具有更為現(xiàn)實(shí)的意義。自1994年稅務(wù)改革以來(lái)，中央向省級(jí)政府進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付比例大幅度提高，但仍不足以彌合相關(guān)的開(kāi)支責(zé)任和稅收資源間的落差。因此，從給付行政的實(shí)現(xiàn)來(lái)看，政府的財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)在與公民密切相關(guān)的給付領(lǐng)域增加投入，例如，社會(huì)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。以此，中央及地方行政組織的改革才具備了關(guān)鍵性支持，才不至于成為“無(wú)源之水”。

四、給付行政與行政組織規(guī)范的構(gòu)建以給付為目的的行政任務(wù)不斷增加，為行政職權(quán)的縱向與橫向劃分提出了新的挑戰(zhàn)與問(wèn)題。特別是私人作用的不斷引入，很多傳統(tǒng)行政組織所承擔(dān)的行政任務(wù)出現(xiàn)了公私混合性質(zhì)的中間領(lǐng)域，這都使得更為關(guān)注官僚制的傳統(tǒng)行政組織法，需要組織規(guī)范上的進(jìn)一步調(diào)整。1.行政組織的類型建構(gòu)在以官僚制為中心的傳統(tǒng)行政組織法規(guī)范中，行政組織法的研究?jī)?nèi)容和對(duì)象更為關(guān)注各個(gè)部門之間的職權(quán)配置，尤其是上級(jí)對(duì)下級(jí)部門的命令、指導(dǎo)以及監(jiān)督與控制。而這期間，行政組織法的規(guī)范要素中，行政機(jī)關(guān)以及各級(jí)行政機(jī)關(guān)中的公務(wù)員研究占有相當(dāng)空間。在給付行政中，由于多種樣態(tài)的行政組織不斷出現(xiàn)，以事務(wù)和公共行政任務(wù)為中心的組織大量出現(xiàn)。例如，美國(guó)社會(huì)保障管理中的“信托基金會(huì)”以及與此較為類似的我國(guó)的社會(huì)保障基金理事會(huì)[16]，這類機(jī)構(gòu)往往具有一定的行政管理職能，但在具體的組織建構(gòu)等方面又引入了企業(yè)化管理的色彩。因而，對(duì)于它們來(lái)說(shuō)往往集獨(dú)立性、企業(yè)性與公共性為一身。而其中的“公共性”即意味著這類機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大量的公共行政任務(wù)實(shí)現(xiàn)職能。因而，對(duì)于行政組織法而言，在諸多特性形成的光譜中，最為重要的即是“公共性”，這也是將它們納入行政組織法調(diào)整范圍的重要基礎(chǔ)之一。因而，這其中便可能包涵：傳統(tǒng)行政組織法意義上的行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員、承擔(dān)公共行政任務(wù)的私人組織、公設(shè)財(cái)團(tuán)法人以及政府公司、獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)等要素，這些要素均應(yīng)成為行政組織法的類型。同時(shí)，伴隨著社會(huì)發(fā)展，除政府行政之外的社會(huì)公共行政也應(yīng)納入行政組織法的關(guān)注范圍。例如，非政府組織的相關(guān)法律制度研究，同樣需要行政組織法的視野。它們往往履行一定的行政任務(wù)，并以多種方式參與在公共政策的制定之中，與行政機(jī)關(guān)之間往往呈現(xiàn)出一種新型的協(xié)商關(guān)系。當(dāng)然，這并不意味著便以此為依據(jù)排除了其他部門法的調(diào)整。對(duì)于很多組織來(lái)說(shuō)，例如基金會(huì)，其在組織體系建構(gòu)中，往往會(huì)受到公司法及其他法律規(guī)范的調(diào)整，這正是公法與私法相互交融的印證。2.縱向行政職權(quán)配置的調(diào)整在中央和地方行政組織規(guī)范中，正如上文所言，以給付行政為重心，中央與地方行政職權(quán)劃分所呈現(xiàn)的狀態(tài)與不同功能。因而，對(duì)于中央行政機(jī)關(guān)而言，考慮到給付行政中行政任務(wù)的多樣性，可以以“任務(wù)”和“功能”為改革導(dǎo)向，使得為解決同一問(wèn)題的行政組織成為同一機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，面臨著日趨復(fù)雜的行政事務(wù)，各個(gè)部門之間不可避免會(huì)發(fā)生各種各樣的權(quán)限爭(zhēng)議，此時(shí)，設(shè)立或者規(guī)定一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)它們之間的爭(zhēng)議是富有意義的。同時(shí)，可以增補(bǔ)一些特殊行政領(lǐng)域內(nèi)的特殊行政機(jī)關(guān)種類。例如，我國(guó)已經(jīng)設(shè)立的保監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)的設(shè)立便符合了這樣的要求。今后，還可以根據(jù)較為集中的事務(wù)領(lǐng)域設(shè)立一定的特殊行政機(jī)關(guān)。這是對(duì)社會(huì)多元利益的考量，同時(shí)也往往因?yàn)楣残姓蝿?wù)具有高度的專業(yè)化需求。[17]從地方基層組織的改革來(lái)看，也存在諸多需要解決的問(wèn)題。例如，街道辦事處作為人民政府的派出機(jī)構(gòu)，十六屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》中明確了機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。在以往改革中，政府只對(duì)街道辦事處的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制進(jìn)行調(diào)整，但對(duì)街道辦事處在行政管理體制中存在的突出矛盾和問(wèn)題，卻沒(méi)有通過(guò)改革得到根本解決。再如，根據(jù)城市居民委員會(huì)條例的規(guī)定，居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在城市居民以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為目的的社區(qū)自治活動(dòng)中，在事關(guān)居民切身利益的社會(huì)治安、社區(qū)環(huán)境、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等方面，居委會(huì)正在越來(lái)越多地承擔(dān)起《城市居民委員會(huì)組織法》賦予它的職能。而在實(shí)際情況中，居委會(huì)所扮演的角色更是一種半官方的行政組織，這便引發(fā)了諸多與法律規(guī)范不符的情形。因此，在行政組織法的變革中，應(yīng)對(duì)其應(yīng)有地位加以審視，應(yīng)將這類所組織認(rèn)定為一個(gè)獨(dú)立的公法人，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)地方行政擁有決策權(quán)，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。它對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)其自治權(quán)的行為，有權(quán)通過(guò)向司法機(jī)關(guān)提起行政訴訟的方式來(lái)維護(hù)自己的自治權(quán)利。[18]此外，社區(qū)以及私人業(yè)主委員會(huì)等，在住房制度改革中，也成為了一種新型的地方基層組織。這些組織往往也承擔(dān)著鄰里照顧等社會(huì)功能。這些問(wèn)題同樣需要我們加以關(guān)注。

而對(duì)于中央政府與地方各級(jí)政府的關(guān)系，考慮到地方功能以及各個(gè)領(lǐng)域的不同特色，在完善地方組織法過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步明確地方行政職權(quán)的合法性依據(jù)以及中央與地方之間的權(quán)限劃分并不斷調(diào)整相應(yīng)組織規(guī)范。將地方行政組織的職權(quán)主要限定為：貫徹國(guó)家法律法規(guī)以及制定地方性法規(guī)；調(diào)整地方性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及區(qū)域性公共產(chǎn)品與收益項(xiàng)目的分配；基層政府之間的行政、經(jīng)濟(jì)管理以及社會(huì)關(guān)系以及涉及地方福利的資產(chǎn)管理等項(xiàng)目上。而在一些具體制度的執(zhí)行上，地方政府則應(yīng)發(fā)揮更為積極的作用。例如，城市最低生活保障制度、社區(qū)服務(wù)以及地方公共設(shè)施的建設(shè)等。3.私人履行行政任務(wù)的相關(guān)規(guī)范“在理解現(xiàn)代行政國(guó)發(fā)展時(shí)，私人組織和政府之間的交互作用是重要的。行政機(jī)關(guān)一般將許多科學(xué)任務(wù)承包出去，利用私人組織負(fù)責(zé)執(zhí)行方案并且提供服務(wù)。即使，司法機(jī)關(guān)也使用那些作為法律人的專家……打破傳統(tǒng)行政法分類的進(jìn)一步努力，將要求承認(rèn)私人部門所承擔(dān)的事實(shí)認(rèn)定者、政策制定者和管理者角色。”[19]在各國(guó)規(guī)制緩和的潮流下，政府權(quán)限及其執(zhí)行業(yè)務(wù)開(kāi)始不斷縮小，公民的社會(huì)生活不再完全由國(guó)家掌控，作為結(jié)果之一，行政任務(wù)被不斷民營(yíng)化與外包，如何認(rèn)定私人履行行政任務(wù)的界限以及如何確定哪些行政任務(wù)可以通過(guò)外包形式實(shí)現(xiàn)行政目的，這些問(wèn)題都開(kāi)始被納入行政法學(xué)的關(guān)注視野。這其中的關(guān)鍵問(wèn)題在于，哪些行政事務(wù)可以委托給私人進(jìn)行？正如上文所述，并非所有的行政任務(wù)都能交由私人執(zhí)行。傳統(tǒng)的一些警察項(xiàng)目和某些大型的公益項(xiàng)目仍需要行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施。具體到各個(gè)不同的給付領(lǐng)域，也應(yīng)有所區(qū)別。例如，在社會(huì)保障領(lǐng)域，某些涉及公民的最低生活保障項(xiàng)目仍應(yīng)由行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施。同時(shí)，一些帶有強(qiáng)制性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)也屬于政府職能的范圍。一般的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)可以轉(zhuǎn)由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。由此，可以有效緩解國(guó)家的行政和財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，某些具有一定規(guī)則性且數(shù)量眾多的事務(wù)可由行政機(jī)關(guān)委托給私人執(zhí)行。例如，大量的垃圾處理以及社區(qū)服務(wù)工作便可以交由私人公司來(lái)執(zhí)行。這些都需要在法律規(guī)范上，即以行政組織法為核心的相關(guān)規(guī)范中加以確認(rèn)，應(yīng)對(duì)可以授權(quán)、委托的情形加以明確確認(rèn)并不能與憲法相違背。當(dāng)然，這些授權(quán)或委托行為的增加，行政機(jī)關(guān)是否因此可以逃避行政責(zé)任的承擔(dān)以及相關(guān)司法審查，同樣可能會(huì)給法院的審查帶來(lái)諸多困擾。對(duì)于這類組織與政府之間的關(guān)系，同樣需要謹(jǐn)慎處理。一般來(lái)說(shuō)，政府可以出于實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的目標(biāo)并根據(jù)所要實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的性質(zhì)來(lái)判斷其介入程度。例如，一些已經(jīng)具備高度市場(chǎng)化特征的機(jī)構(gòu)，政府便不能介入太多。原則上，應(yīng)對(duì)已經(jīng)企業(yè)化的組織形態(tài)適用公司法的相關(guān)規(guī)定。而一些與公共事務(wù)密切關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，政府則可以介入。例如，一些社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。當(dāng)然，此類機(jī)構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)交由私法組織進(jìn)行，因而對(duì)它的控制是否可以納入行政組織法的調(diào)整范圍，仍舊是一個(gè)尚待論證的話題。但是，目前在行政組織法體系內(nèi)的關(guān)注則是必要的。五、結(jié)語(yǔ)以給付行政為中心的現(xiàn)代行政組織法的建構(gòu)，與其說(shuō)是對(duì)某些領(lǐng)域中組織規(guī)范的調(diào)整，毋寧說(shuō)它關(guān)涉到以行政權(quán)以及政府職能為中心的整個(gè)行政法學(xué)體系的調(diào)整，即伴隨著越來(lái)越多樣化的行政任務(wù)，行政組織已不再承擔(dān)傳統(tǒng)原有的行政職權(quán)，這使得以公權(quán)力行使為中心的行政法學(xué)，開(kāi)始更為強(qiáng)調(diào)公益的實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，如果以公權(quán)力的優(yōu)越性為重心的警察行政法形成了警察國(guó)家的主要架構(gòu)，而在法治國(guó)家中，行政法的重點(diǎn)由警察行政領(lǐng)域轉(zhuǎn)為個(gè)人的權(quán)利保護(hù)，而社會(huì)國(guó)家中則強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大行政機(jī)能的給付行政與民生建設(shè)行政領(lǐng)域的重要性。[20]因此，在這種背景下，以給付行政為中心的相關(guān)研究，更是一種行政法學(xué)研究視角的更新，即在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，行政法所要發(fā)揮的“功能”及相關(guān)的行政法學(xué)內(nèi)容應(yīng)如何轉(zhuǎn)變與更新。--------------------------------------------------------------------------------[1][日]室井力：《現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第23頁(yè)。[2]《行政法之任務(wù)——彼德·巴杜拉的“自由主義法治國(guó)與社會(huì)法治國(guó)中的行政法”》，載陳新民：《公法學(xué)札記》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第93頁(yè)。[3]陳愛(ài)娥：《國(guó)家角色變遷下的行政任務(wù)》，《月旦法學(xué)教室》第3期，2003年1月，第106頁(yè)。[4][美]彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會(huì)的科層制》，馬戎等譯，學(xué)林出版社2001年版，第149頁(yè)。[5][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第37頁(yè)。[6]張明杰、莫紀(jì)宏：《行政法的新理念》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1997年版，第97頁(yè)。[7][美]E.S.薩瓦斯著：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第350頁(yè)。[8]詹鎮(zhèn)榮：《民營(yíng)化后國(guó)家影響與管制義務(wù)之理論與實(shí)踐——以組織私法化與任務(wù)私人化之基本型為中心》，東吳大學(xué)法律學(xué)報(bào)第十五卷第一期，第15頁(yè)。[9]李洪雷：《其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體》，載應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法》，中國(guó)方正出版社2004年版，第419頁(yè)。[10][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第8頁(yè)。[11]李洪雷：《德國(guó)行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期，第76－95頁(yè)。[12]楊團(tuán)：《社區(qū)公共服務(wù)論析》，華夏出版社2002年版，第2頁(yè)。[13]鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第26頁(yè)。[14]孫柏英：《當(dāng)代地方治理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第39頁(yè)。[15][德]埃克哈特·施羅德、曼費(fèi)雷德·羅貝爾：《英國(guó)和德國(guó)的地方政府部門》，載赫爾穆特·沃爾曼等編：《比較英德公共部門改革——主要傳統(tǒng)與現(xiàn)代化的趨勢(shì)》，王鋒等譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第173頁(yè)。[16]這類機(jī)構(gòu)都引入了理事會(huì)形式作為內(nèi)部組織規(guī)范。例如，美國(guó)社會(huì)保障信托基金理事會(huì)每屆任期四年，由財(cái)政部長(zhǎng)、社會(huì)保障總署署長(zhǎng)、勞工部長(zhǎng)、健康人力資源服務(wù)部長(zhǎng)等共六人組成。它的主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)對(duì)兩個(gè)基金項(xiàng)目并確保它們的保障與增值。同時(shí)，這個(gè)部門還要在每年的4月1日之前向國(guó)會(huì)呈交一份年度報(bào)告。我國(guó)的社會(huì)保障基金理事會(huì)也是如此，它作為國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，是負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)全國(guó)社會(huì)保障基金的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。

[17]許宗力：《再論機(jī)關(guān)的法人化》，載《法律哲理與制度——公法理論》（馬漢寶教授八秩華誕祝壽論文集）元照出版公司2006年版，第249頁(yè)。[18]李洪雷：《其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體》，載應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法》，中國(guó)方正出版社2004年版，第424頁(yè)。[19]SusanRose-Ackerman，TriangulatingtheAdministrativeState，AReviewofAdministrativeLaw：RethinkingJudicialControlofBureaucracybyChristopherEdley，Jr.78Cal.L.Rev.（1990）1415－1419[20]崔松和：《韓國(guó)之民營(yíng)化·規(guī)制緩和與行政法》（東亞行政法學(xué)會(huì)報(bào)告六），第240頁(yè)。