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一、從財政的視角看行政機構改革的必要性

只要有國家存在,有關政府行政機構改革的問題,無論是對財政理論研究來說,還是對財政管理實踐來說都是一個永恒的話題。首先,從合理確定政府活動范圍看,政府的活動范圍說到底是一個財政問題。圣經上有一段故事,說是古代以色列人沒有國王,他們便請求神給他們派一位國王。神說:“有了國王他就會拿走你們的一部分財富,你們要國王做什么呢?”以色列人說:“即使如此我們也要,因為我們要國王帶領我們去作戰,要他為我們的糾紛進行仲裁。”這個故事說明:人們在一定區域內的社會中生活就離不開具有最高權威的管理機構——政府。有了政府,政府就要同社會成員分享社會產品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社會產品也越多。因此,人們在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成為了財政研究的一個最基本的問題。古代以色列人需要政府僅僅是為了帶領他們打仗和進行仲裁,拿今天的話來說就是需要政府承擔國防和治安這兩大基本的職能。然而隨著社會經濟的發展,人們發現需要政府所做的事遠遠不止這些。政府的職能在不斷擴大,政府的機構在不斷增加。怎樣的政府職能設計才是合理的呢?從亞當•斯密的古典財政理論到現代的財政理論,無不把合理確定政府活動范圍作為財政研究的基礎。斯密根據市場經濟發展初期的要求,提出了“廉價政府”的理論;主張國家干預的現代財政理論,認為應在堅持市場配置資源的基礎上,針對市場缺陷來確定政府職能;我國的社會主義財政理論則根據計劃經濟由政府直接進行資源配置的要求,提出了政府財政應在再生產的分配(包含收入分配與資源配置兩種含義,即:生產成果的分配和生產條件的分配)環節中起主導作用并直接制約著生產、交換和消費的理論。在不同的理論指導下所確定的政府活動范圍和建立起來的政府職能機構是會有明顯不同的。但有一點卻是相同的,那就是:政府活動范圍的確定和相應的行政機構的設置,必須同一定的社會經濟條件和社會成員對政府的要求相一致。這便是財政學中關于合理確定政府部門和非政府部門比例關系的理論,比例協調則有利于經濟的發展和社會的進步,比例不協調則會阻礙經濟的發展和社會的進步。就我國而言,改革開放以來,經濟的市場化已成為不可逆轉的趨勢,然而我國政府的行政機構設置卻還保留著許多計劃經濟的痕跡,許多管理部門無論是對國有企業的機制轉換,還是對市場經濟的運行和非公有制經濟的發展都造成了過多的干預。因此我國這次行政機構改革的首要目標就是根據社會主義市場經濟運行的要求去重新調整和設計政府的各職能部門,以建立起一個與社會主義市場經濟運行相協調的政府行政體系。

雖然,人們可以從理論上去論證政府的活動范圍,政府的行政機構可以根據社會經濟的客觀要求去設置。然而古往今來,人們看到的卻是政府行政機構不斷擴張的事實。無論是中國封建時代的國家政府還是現代西方資本主義的國家政府概莫能外。就連當年的革命根據地政權也進行過“精兵簡政”。事實上,政府行政機構的膨脹是具有其必然性的。用現代財政理論研究中越來越受到人們重視的公共選擇理論來分析,個中原因就一目了然了。公共選擇理論中的官僚理論認為:政府的行政機構是由大大小小的單位和部門領導所掌握的,他們的利益是通過單位和部門的大小來體現的。機構設置越復雜,越龐大,單位部門可獲得的財政支出越多,單位部門領導的權力也越大。因此官僚的利益與國家政府的利益并不完全一致。政府高層有時出于執政的需要會提出壓縮行政機構的要求,但不久,行政機構又會慢慢膨脹起來。因此,如何通過有效的制度和措施來約束行政機構的膨脹,提高政府行政效率就成了現代財政理論研究和財政管理中的長期的課題。一位美國的財政研究人員曾說,本世紀以來,美國的各種管理制度中改革最多的就是關于政府會計和預算管理方面的制度,而改革的目的之一,則正在于通過完善財政預算約束機制來控制行政機構的膨脹,提高政府的行政效率。

經濟體制改革以來,我國出現了行政區劃升級風,縣要升級為市,縣級市要升級為地級市,省直轄市要計劃單列或升級為國家級的直轄市。升級的理由當然是多種多樣的,但這些理由的背后,卻有更為明確的利益動機,行政區劃的升級必然會有相應的行政機構升級,每一位行政干部的行政級別都會隨著行政區劃而提高,這種待遇的提高比起靠自己的多年苦干來晉升自然要容易得多。行政區劃升級和行政機構及干部的行政級別提高后,機構膨脹也就隨之開始,增加辦事機構和人員,增加辦公樓和住房,增加車輛和提高用車標準,各種各樣的利益也就得到了滿足。

然而企業負擔也因此而加重,財政困難也因此而加深。今天,面對著企業在資產重組的過程中,大量工人下崗的現狀,我們如果再繼續維持龐大的行政機構,是必然會激化社會矛盾的。因為財富創造者的減少和財富消耗者的增加對任何一個國家來說都是一種災難。我們強調這種行政機構膨脹的必然性,并不是說我們的干部都是典型的利己主義者。我們要說明的是:行政機構膨脹有其利益驅動,無論在哪一個國家或地區都是如此。特別是隨著市場經濟的推進,每一個人對個人利益的追求都是客觀存在的,而政府部門用各種方式來增加自己利益的動力也是很強的。因此,要控制行政機構的膨脹,就必須有十分有效的制度約束,而財政作為一個國家行政機構支出的提供者,應該成為行政機構膨脹制度上和財力上的約束者。然而,我國行政機構的擴張往往不受財政的約束,這主要同財政的權限有關,財政沒有高于行政機構的權力,當然,財政也不可能具有高于同級行政機構的權力。在這種情況下,財政預算對政府或行政機構的約束力就大大減弱了,這就是我們常說的預算約束軟化。反觀發達國家,如果政府行政部門不顧預算的約束而強行擴張行政機構的話,這等于自己給自己出難題,因為任何人都無權也無法突破預算,總統或總理也不能例外。一旦出現預算經費緊張,唯有壓縮支出減少政府開支。在法制比較完善的發達國家,政府行政部門因經費不足而減少活動甚至關門的事時有發生,這就是硬的預算約束。而我國的情況卻是,半年發不出工資,也不必裁減一個人,再貧困的地區,行政機構也會膨脹,財政局長到處借錢發工資,也不能精簡機構。

當然,如果任何渠道都無法為行政機構的膨脹提供資金,機構的膨脹也是難以成為事實的。但是,我國的行政機構膨脹卻可以從非財政渠道籌集到資金,這就為行政機構的擴張創造了條件。作為一個行政機構,自然就有相應的行政權力,只要將這些行政權力加以適當的運用,就可以進行創收。事實上,很多地方特別是貧困地區,財政往往只能撥給行政部門所需經費的一部分,其余部分則讓行政部門自己通過創收來解決。這種創收的能量實際上是相當大的,據粗略的統計,我國目前的預算外收支幾乎可以與預算內收支并駕齊驅。如此龐大的資金規模,有相當一部分就進入了行政機構,對行政機構的膨脹產生了促進作用。用這種方式支撐行政機構的擴張,社會經濟為此付出的代價就更大了,這種不規范的資金收支,一來形成了企業新的負擔,相當于增加了企業的稅收負擔,加大了企業成本,對發展社會主義市場經濟產生了一種阻礙作用;二來由于收支缺乏監督,為部分領導干部或人員貪污腐敗提供了方便,預算外收支的膨脹,非但不能使財政的可支配收入增加,還會刺激行政機構的進一步膨脹,給財政造成新的負擔。

二、推進行政機構改革的財政對策

1.協調政府與財政的關系,讓政府為本級預算負責

要改變以前那種財政對行政機構膨脹缺乏約束力的狀況,應注意財政與政府關系的協調。從行政權力看,財政部門對同級行政機構很難形成有效的約束。但從財權上看,財政又是為實現政府職能服務的,利益是完全統一的,只不過這種利益關系沒有明確化。解決這一問題最好的辦法就是讓政府官員直接參與預算管理,通過參與預算管理了解當家理財的難處,逐步走上政府為本級預算負責的軌道,形成行政機構自我約束的機制。

要在政府官員中樹立起預算平衡的觀念,在相當多的地方財政中,政府支出突破預算已是家常便飯,不按程序追加預算支出也是司空見慣。雖然我國早已頒布了《預算法》,規定了政府公共預算不能打赤字,但地方政府在形成支出時,對本級預算的平衡要求考慮得并不多,各種公開的、隱形的赤字仍然存在。因此,首先要讓各級政府官員了解《預算法》,并自覺遵守。有了這種預算平衡的觀念,貧困地區的行政機構膨脹就可以得到有效的控制。

讓政府官員了解預算并直接參與預算管理,就能把政府利益和財政利益很好地統一起來,由于財政狀況對政府行為的制約作用被明確化了,政府官員從自身利益出發在行政機構設置的問題上,也會考慮財力的制約。美國前總統卡特在喬治亞州做州長時正是面對財力緊張的壓力,而率先在政府機構內推行“零基預算”,并從中發現了政府機構嚴重重復設置的問題,從而成功地將當年已申請的州預算削減了50%。

2.強化財政管理,規范行政機構的行為

我國的行政機構膨脹,有很多是不規范的行為方式造成的。比如說人員超編,為了照顧關系,把不勝任某項工作的人硬塞進某個單位,而實際工作卻要讓能干的人干,因此,能干的人還不能少。有的行政機構明明已經是人浮于事,但有的事仍然沒有人干,于是又招聘合同工或臨時工來干。這種類型的行政機構膨脹屬于一種隱性的膨脹,其后果仍然是行政機構辦事效率低下,財政負擔加重。

這次行政機構改革,國務院向全國公開了機構改革的具體安排,包括機構改革的具體內容和時間表。撤銷的機構和人員分流的時間都有明確的規定。這就是十分規范的機構改革方案。其實,我們的行政機構只要嚴格地按照各種規范來行使自己的職能,我國的行政機構膨脹的程度也是不至于此的。因此,規范財政管理并以此來規范行政機構的行為,是確保行政機構改革順利推進的重要條件。

對于行政機構改革來說,要制訂機構改革的合理方案并不算很難,只要按照精簡和效率的原則,總是可以設計出比較合理的行政機構方案的。而最為困難的卻是方案的實施,這里涉及的是每一個人的實際利益。要想改革方案得到堅決地貫徹,就不能隨意突破行政機構的編制,而防止突破編制的有效手段就是強化財政管理。我們建議把財政部門作為這次機構改革的監督部門,財政部門嚴格按照行政機構的改革方案向行政部門安排資金,對于要撤銷的部門就要停止財政資金的供應,對于應該保留或新設立的部門,要嚴格按照編制來供應資金。嚴格而規范的財政管理,不但能保證行政機構改革的順利完成,還是防止行政機構改革夭折或出現反復的一種有效手段。

3.將預算外資金收歸財政管理,截斷行政機構膨脹的資金來源

預算外資金作為一種特定歷史條件下的產物,其合理性只存在于調動各級財政努力增收的“分灶吃飯”時期和國有企業擴權的時期。隨著《企業法》的頒布和分稅制的實施,預算外資金實際上也沒有存在的必要了。因為市場經濟對企業而言需要的是明晰的產權,當然也包括明確的財權。而行政機構的預算外收支更是弊多利少,除了加重企業負擔,滋生行政機構的腐敗外,不斷增加的預算外資金還直接沖擊了正常的財政收入。

由此可見,無論是從社會經濟的需要還是從現實的后果看,預算外收支都沒有繼續存在的必要。從行政機構改革的角度看,更應該將預算外資金納入財政直接管理,這樣就徹底堵死了行政機構用預算外資金來支撐機構膨脹的路子。

4.加快基礎設施和公共工程的建設,促進經濟增長以吸收富裕分流人員

要保證行政機構改革的成功,就必須妥善安排部分富裕人員。我國目前正值企業下崗人員不斷增加的時期,就業壓力極大。加之經濟正處于增長相對緩慢的時期,要解決好就業問題,必須培育新的經濟增長點。

加快基礎設施和公共工程的投資,無論是刺激經濟的增長還是解決就業問題,都有極大的作用。因為這些投資對相關產業的拉動力很強,能帶動其他產業的發展,這樣就能提供更多的就業機會。而財政作為政府投資支出的財力分配者,把這種投資活動與推進行政機構改革結合起來考慮,無疑會為行政機構的改革減輕許多壓力。