導(dǎo)語(yǔ)：行政法的功能與設(shè)計(jì)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：朱新力羅利丹工作單位：中國(guó)人民大學(xué)

對(duì)于行政組織的定位，行政法學(xué)界經(jīng)歷了一個(gè)由行政學(xué)視角向法學(xué)視角的轉(zhuǎn)變過(guò)程。⑥在這一過(guò)程中，行政主體概念的引入轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)行政組織法學(xué)研究的模式，脫離了行政學(xué)范式的窠臼。行政主體概念的引入賦予了行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織獨(dú)立的法律人格，行政組織法領(lǐng)域開(kāi)始真正意義上的法律化，發(fā)揮其傳統(tǒng)的“控權(quán)”功能。如學(xué)者沈巋所言，“由于行政主體這一具有法律人格意義的術(shù)語(yǔ)取代了行政機(jī)關(guān)或行政組織術(shù)語(yǔ)，各類教材在論及行政管理主體時(shí)也就摒棄了近似于行政學(xué)的、著重于行政組織結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)寫(xiě)實(shí)方法，而是以法學(xué)辨析方法對(duì)具有和不具有獨(dú)立法律地位的行政機(jī)關(guān)或社會(huì)組織作區(qū)別論述”。⑦行政主體理論鵲起于《行政訴訟法》頒布前后，很大程度上是為了解決行政訴訟中的被告資格確認(rèn)以及行政執(zhí)法主體資格確認(rèn)等問(wèn)題。從這一問(wèn)題意識(shí)出發(fā)，決定了行政主體理論一開(kāi)始就關(guān)注外部行政關(guān)系與責(zé)任，服務(wù)于法院的合法性審查，從而約束和規(guī)范公權(quán)力、保障私權(quán)利。而行政主體這一概念是“中學(xué)為體，西學(xué)為用”的舶來(lái)品。“我們僅引進(jìn)了行政主體概念，對(duì)其內(nèi)容卻作了實(shí)質(zhì)性改造。在法國(guó)、日本，行政主體是一種法律制度，是地方或公務(wù)分權(quán)的法律技術(shù)。……法國(guó)、日本的行政主體理論與具體的行政主體法律制度相連，主要是闡述行政主體制度的有關(guān)內(nèi)容以及論證行政主體制度存在的合理性和正當(dāng)性。”⑧我國(guó)在程序性審查階段，行政主體理論是行政訴訟被告資格認(rèn)定的一種法律技術(shù)，與法律責(zé)任歸屬相關(guān)聯(lián)；在實(shí)體性審查階段，行政主體理論是行政行為實(shí)施主體適格判斷的一種法律技術(shù)，與執(zhí)法資格、行政行為效力等相關(guān)聯(lián)，亦作為《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)第4目判斷是否超越職權(quán)的基本坐標(biāo)。而執(zhí)法主體資格、行政行為效力、行政訴訟被告和法律責(zé)任歸屬等問(wèn)題均是傳統(tǒng)行政法上的合法性問(wèn)題，通過(guò)判定上述問(wèn)題來(lái)達(dá)到控制行政權(quán)行使的目的。到20世紀(jì)90年代中期，該理論已經(jīng)成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。在行政主體理論的研究范式之下，基于形式法治層面的制度設(shè)計(jì)主要包括以下三個(gè)方面。（一）行政主體資格的確定一般認(rèn)為，作為行政主體必須具備“三大”資格要件：第一，行政主體必須依法享有行政職權(quán)；第二，行政主體必須能以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)；第三，行政主體必須能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。我們不認(rèn)為行政主體概念只是一個(gè)學(xué)理概念，而非法律概念，⑨也不認(rèn)為行政主體理論在我國(guó)只是一種純理論而缺乏制度支撐。事實(shí)上，該理論因?qū)嵺`而催生，儼然已成為行政訴訟制度和行政執(zhí)法制度的支撐性原理：在行政訴訟領(lǐng)域，該理論迅速轉(zhuǎn)變成適用《行政訴訟法》第25條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第19條至第23條的支撐性原理，是判斷被告適格、變更或追加被告的基本技術(shù)，也成為適用撤銷(xiāo)判決情形之一超越職權(quán)的基本坐標(biāo)。⑩在行政執(zhí)法領(lǐng)域，《行政處罰法》頒布之后，該理論成為清理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的基本標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，成為貫徹落實(shí)職權(quán)法定原則、厘清不同行政機(jī)關(guān)之間管轄權(quán)界限的抓手。隨后，全國(guó)各地開(kāi)展執(zhí)法主體認(rèn)定及其執(zhí)法依據(jù)和職權(quán)分解的工作，并按照政府信息公開(kāi)的要求公之于眾。輯訛輥行政主體理論整肅了政出多門(mén)、越權(quán)執(zhí)法、管轄混亂等弊政，勒緊了桀驁不馴的行政權(quán)。輰輥訛（二）行政授權(quán)、行政委托的規(guī)則設(shè)計(jì)當(dāng)行政組織法的研究視角突破“行政機(jī)關(guān)”的藩籬后，不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)際行使行政權(quán)的主體還包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織，之后，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（法釋［2000］8號(hào)）又間接認(rèn)可了規(guī)章授權(quán)的組織。輱輥訛德國(guó)的本質(zhì)性理論認(rèn)為，組織的基本構(gòu)造也同樣適用法律保留原則，即需要法律上的依據(jù)。施密特•阿斯曼教授進(jìn)一步將“對(duì)基本權(quán)利的侵害與制約需要法律上的根據(jù)”和“對(duì)于基本制度（乃至與傳統(tǒng)上不同的組織形態(tài)）為了明確責(zé)任并確保可以總攬?jiān)撝贫榷枰@得授權(quán)（這被稱為制度性保留）”整合起來(lái)作為其分析本質(zhì)性理論的視角。輲訛輥面對(duì)行政任務(wù)的不斷增多，非行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)成為一種司空見(jiàn)怪的現(xiàn)象，在合法性的考量下，我們通過(guò)行政授權(quán)和行政委托的規(guī)則設(shè)計(jì)來(lái)解決傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)以外的組織形態(tài)行使行政權(quán)的正當(dāng)性和合法性問(wèn)題。在我國(guó)行政法語(yǔ)境下，行政授權(quán)系指法律、法規(guī)和規(guī)章直接賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織，特別是具有管理公共事務(wù)職能的組織以行政職能的法律制度。行政授權(quán)必須遵循幾項(xiàng)規(guī)則：一是授權(quán)必須依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行；二是授權(quán)的對(duì)象必須是行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織；三是授權(quán)的內(nèi)容必須合法且明確，不違反禁止性規(guī)定；輳訛輥四是授權(quán)的結(jié)果必須公開(kāi)；五是不得再次授權(quán)。輴訛輥行政委托系指出于管理上的需要，某一行政主體（委托人）委托另一行政主體或其他組織（被委托人）以委托人的名義代行職權(quán)或其他事務(wù)，其行為效果歸屬于委托人的法律制度。行政委托必須遵循的規(guī)則有：一是委托必須有法律、法規(guī)和規(guī)章上的依據(jù)；輵訛輥二是委托人必須有合法的行政職權(quán)，被委托的職權(quán)不得超過(guò)其本身所具有的法定職權(quán)；三是被委托人必須符合一定的條件；四是委托必須是要式行為，委托文件必須公開(kāi)；五是被委托人以委托人的名義實(shí)施行為，行為效果歸屬于委托主體；六是不得再次委托。輶訛輥（三）行政職權(quán)和行政職責(zé)的界定行政主體所必須滿足的“三要素”中，“依法享有職權(quán)”是資格確定的邏輯起點(diǎn)，如果某一行政組織依法享有行政職權(quán)，我們就認(rèn)為這個(gè)組織能以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而行政職權(quán)是行政權(quán)被法定化最直接的表現(xiàn)，它是國(guó)家通過(guò)法律針對(duì)一定組織（通常是行政機(jī)關(guān)）就行政權(quán)進(jìn)行權(quán)能、權(quán)限設(shè)定的結(jié)果。其中，權(quán)能是法律賦予行政主體采取一定方法、手段和措施完成行政任務(wù)的一種資格。一般情況下，權(quán)能是一種概括性授權(quán)，只有當(dāng)這些方法、手段和措施涉及法律保留時(shí)，才須有法律上的特別授權(quán)。權(quán)限是法律賦予行政主體完成行政任務(wù)時(shí)在事務(wù)、地域、層級(jí)方面的范圍界限，即我們所稱的“管轄權(quán)”。通過(guò)權(quán)能和權(quán)限的設(shè)定，某一特定的行政主體行為的內(nèi)容和范圍在形式法治的意義上被鎖定和控制。按照行政法治原則的基本要求和權(quán)利義務(wù)對(duì)等原理，行政主體擁有法定職權(quán)的同時(shí)自然應(yīng)承擔(dān)法定的行政法上的義務(wù)，即行政職責(zé)。行政職責(zé)的核心要義便是依法行政，合法且合理地履行法定職責(zé)。具體而言，包括：履行義務(wù)，不失職；遵守權(quán)能和權(quán)限，不越權(quán)；合理行使裁量權(quán)，不濫用職權(quán)；注重證據(jù)，合理認(rèn)定事實(shí)；正確適用法律，避免適法錯(cuò)誤；遵守法定程序，防止程序違法；遵循合理原則，避免行政不當(dāng)。行政職責(zé)的法定性和義務(wù)性決定了行政主體一旦不履行行政職責(zé)，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。顯而易見(jiàn)，傳統(tǒng)行政組織理論和制度是在形式法治層面的設(shè)計(jì)和探討，主要解決誰(shuí)當(dāng)被告、職責(zé)職權(quán)如何鎖定等合法性（控權(quán)）視角下的話題。這一層面的功能來(lái)自概念法學(xué)和認(rèn)識(shí)論上的法律關(guān)系理論和民事主體人格理論遷移。在行政主體理論范式下，就控權(quán)功能而言，該理論并不能涵蓋行政組織的全部合法性問(wèn)題。通過(guò)合法性審查的倒敘機(jī)制，對(duì)于一些不具有行政主體資格的行政組織非法行使一定行政職權(quán)，實(shí)施某一行政行為，無(wú)法納入司法審查的范圍，自然也無(wú)法達(dá)到控權(quán)的目的，更無(wú)法通過(guò)該理論范式證成不具備行政主體資格的行政組織承擔(dān)一定行政任務(wù)的正當(dāng)性和可行性。多元化和多功能的行政組織始終處于該理論的盲區(qū)。

在行政主體范式下，我們亟需解決的是行政訴訟被告與行政執(zhí)法主體資格，這一特定的問(wèn)題域使傳統(tǒng)行政法更多地關(guān)注外部行政法律關(guān)系，確定一個(gè)能夠?qū)ν猹?dú)立行使職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的主體形象，而不著力于行政主體之間的關(guān)系、權(quán)責(zé)劃分、內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)與運(yùn)作機(jī)理的研究。輷訛輥但是，“隨著社會(huì)功能的分化和自治能力的增強(qiáng)，非政府、非營(yíng)利、服務(wù)于社會(huì)的組織日漸成為社會(huì)公共事務(wù)管理的主體，其作用逐步得到發(fā)揮，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一主體的社會(huì)管理模式正在向多元主體的社會(huì)管理模式轉(zhuǎn)變。各種非政府公共組織活躍在社會(huì)舞臺(tái)上，行使著一定的公共權(quán)力，參與公共物品的供給，使得公共行政的主體呈現(xiàn)多元化”輮訛輦。這些現(xiàn)象涉及的不是傳統(tǒng)意義上的行政權(quán)力行使的問(wèn)題，而是基于行政與社會(huì)分權(quán)，基于基層群眾自治、行業(yè)自治或高校自治而衍生的公共權(quán)力行使的問(wèn)題。在我們看來(lái)，這些現(xiàn)象和問(wèn)題屬于行政過(guò)程甚至政治過(guò)程決斷的話題，從新行政法的視野來(lái)看，其也不應(yīng)當(dāng)逃逸出公法的調(diào)整和約束的范圍。因此，為適應(yīng)新的變化，傳統(tǒng)行政組織法必須自我增量，行政組織法亦當(dāng)發(fā)揮作為推進(jìn)縱向分權(quán)、橫向分工、行政與社會(huì)分權(quán)的符號(hào)與工具的功能。（一）解決縱向分權(quán)、監(jiān)督的行政組織法理論相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，狹義的行政組織法研究多限于對(duì)中央與地方政府機(jī)構(gòu)的白描式敘事，介紹中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限及其工作人員等等。而對(duì)于兩者之間的關(guān)系，尤其是兩者之間的權(quán)力界定、權(quán)限分配等問(wèn)題語(yǔ)焉不詳，遑論在憲法與法律的框架下提升行政組織法的知識(shí)增量。當(dāng)然，這并不完全歸咎于行政法學(xué)的研究取向。迄今，中央與地方關(guān)系主要依靠政策調(diào)整，采取非制度化方式，地方分權(quán)的格局顯得多元化、復(fù)雜化，且發(fā)展不均衡、不全面，也不穩(wěn)定。輯訛輦在這一部分中，我們不是旨在構(gòu)建一制度框架為中央和地方界定各自的行動(dòng)范圍和政策空間，而是簡(jiǎn)要地描述組織變革中一些新進(jìn)展，作為行政組織法發(fā)揮分權(quán)、自治功能的例證。1.功能角色分離的分權(quán)模式。中央與地方政府間的縱向分權(quán)是否妥當(dāng)，必須深入具體管制事務(wù)的性質(zhì)，以及各級(jí)政府的特色以及當(dāng)下的政經(jīng)背景予以探討。如果以優(yōu)劣而論，中央政府的優(yōu)勢(shì)在于人力與財(cái)力的各種資源豐富、超出地方政府的掌握、全國(guó)性的宏觀規(guī)劃；而地方政府的優(yōu)勢(shì)則為對(duì)于管制事項(xiàng)的區(qū)域特性擁有深入的掌握、決策親民性較高以及決策內(nèi)容更能顧及地方特色。因此，總體而言，凡是涉及單一行政區(qū)域的地方性事務(wù)較適合由地方政府為最終決策；具有高度的專門(mén)性且其所牽涉的地域又是跨區(qū)域的管制事項(xiàng)，則以中央政府為最終決策者為當(dāng)。輰訛輦當(dāng)兩者在一定考量上都具有決策權(quán)時(shí)，則有關(guān)實(shí)體管制事項(xiàng)交由地方政府行使，而中央主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查地方政府在管制過(guò)程中是否合法即可，中央政府作為最終的協(xié)調(diào)者與仲裁者，來(lái)兼顧地方分權(quán)與上級(jí)監(jiān)督的功能要求。2.貼近顧客需求的分權(quán)模式。縱向分權(quán)不僅僅指中央與地方的關(guān)系，還包括地方各層級(jí)政府之間的關(guān)系。于后者，人們期待著提高行政對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力（即可以靈活地應(yīng)對(duì)接近活動(dòng)對(duì)象的行政機(jī)關(guān)），并較高地維持第一線負(fù)責(zé)人的動(dòng)力。輱訛輦比如，在2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)文批復(fù)《浙江省義烏市國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)總體方案》，批準(zhǔn)設(shè)立義烏市國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)之后，浙江省工商局與義烏市人民政府簽署了《國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)合作共建框架協(xié)議書(shū)》，根據(jù)協(xié)議，義烏將開(kāi)通名稱審批直通車(chē)，實(shí)施無(wú)行政區(qū)劃企業(yè)名稱和取冠省名企業(yè)名稱受理窗口前移試點(diǎn)。義烏企業(yè)申請(qǐng)變更為無(wú)行政區(qū)劃企業(yè)名稱的，可到省工商局辦理名稱核準(zhǔn)；取冠省名的，可到金華市工商局辦理名稱核準(zhǔn)，窗口更近、權(quán)限更大、條件更寬、外向更優(yōu)。（二）解決橫向分工、協(xié)調(diào)的行政組織法理論整體而言，過(guò)量的水平組織，往往超過(guò)行政首長(zhǎng)的有效控制射程，而且還增加了組織間的協(xié)調(diào)成本，滋生過(guò)多的行政決策流程，并導(dǎo)致公務(wù)人力數(shù)量的不當(dāng)成長(zhǎng)。當(dāng)今我國(guó)公共行政中出現(xiàn)的部門(mén)之間爭(zhēng)權(quán)奪利或扯皮、推諉，很大一部分是從是否對(duì)本部門(mén)有利的立場(chǎng)出發(fā)的；而機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下，造成由民眾納稅所支撐的國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，使得大量的社會(huì)公共事業(yè)，如公共交通、環(huán)保等，因資金不足而無(wú)法進(jìn)行。這些事實(shí)從反面說(shuō)明，公共行政組織應(yīng)受制于法治原則，應(yīng)以法律劃定各行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)范圍和工作程序，以法律督促公共行政組織向精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的方向改革和發(fā)展，從理念與制度兩個(gè)方面保證政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)。輲訛輦目前看來(lái)，內(nèi)部分權(quán)和協(xié)調(diào)機(jī)制正是行政組織法所面對(duì)的重要課題。1.內(nèi)部分權(quán)。我國(guó)行政組織內(nèi)部存在著職能部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中的弊病，各部門(mén)往往同時(shí)具備決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督，有“自己做自己的法官”之嫌。深圳市試行的“行政三分制”是我國(guó)在行政組織內(nèi)部橫向分權(quán)領(lǐng)域進(jìn)行的一次實(shí)踐。“行政三分制”通過(guò)行政權(quán)的再分工、再劃分，政府職能的重新組合、職權(quán)的重新配置和結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，尋求行政內(nèi)部制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)分權(quán)的效果。行政內(nèi)部分權(quán)“在一定程度上能克服集權(quán)帶來(lái)的弊病，既保證政府決策權(quán)的有效行使，又能確保政府決策權(quán)力的行使不致摧毀政府決策原本有意促進(jìn)的價(jià)值”。輳訛輦但進(jìn)一步的問(wèn)題在于，部門(mén)之間的分工設(shè)置如何做到既能實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督與制衡，又能保持基本的協(xié)調(diào)與合作。2.協(xié)調(diào)機(jī)制。隨著科技高度發(fā)展，管制事務(wù)日趨復(fù)雜，國(guó)家職能不斷擴(kuò)張，政府為適應(yīng)這種發(fā)展，內(nèi)部的分工更趨精細(xì)，原來(lái)屬于同一管制事項(xiàng)的程序被切割為許多片段，每一片段由不同的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而每個(gè)片段共同決定了此一管制事項(xiàng)最終決定的內(nèi)容。隱藏在前述高度復(fù)雜化行政決策程序背后的則是各個(gè)機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)整合的問(wèn)題。輴訛輦以集中行使審批權(quán)為例，在發(fā)展過(guò)程中，盡管各地大多對(duì)行政服務(wù)中心進(jìn)行了“監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的職能定位，但實(shí)際上，對(duì)于以上任何一項(xiàng)職能，目前的行政服務(wù)中心并不具備相應(yīng)的職權(quán)保障。遇到不同部門(mén)意見(jiàn)相左時(shí)，如果互不讓步又沒(méi)有政府領(lǐng)導(dǎo)的出面，中心幾乎無(wú)法協(xié)調(diào)；遇到部門(mén)設(shè)置障礙時(shí)，如果不“驚動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)，中心基本無(wú)力解決。而據(jù)一些地方的介紹，當(dāng)?shù)匦姓?wù)中心“需要協(xié)調(diào)的不僅僅是局委的領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)，而且還要協(xié)調(diào)市直40多個(gè)部門(mén)近200多個(gè)科室和若干個(gè)二級(jí)機(jī)構(gòu)的科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)、業(yè)務(wù)骨干。讓沒(méi)有權(quán)力的中心協(xié)調(diào)有權(quán)力的局委，是一件十分困難的事情”。設(shè)立行政服務(wù)中心原本是要代表一級(jí)政府對(duì)不同部門(mén)的許可事項(xiàng)和實(shí)施程序進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是實(shí)踐中暴露出一些政府部門(mén)與行政服務(wù)中心之間極其尷尬的關(guān)系。輵訛輦處在當(dāng)代復(fù)雜的管制環(huán)境下，部門(mén)間的分工勢(shì)必更加深化，彼此間的協(xié)調(diào)成本亦水漲船高。如何縮減協(xié)調(diào)成本，提高整合效率將是行政組織法發(fā)展不可回避的問(wèn)題。（三）民營(yíng)化：向社會(huì)分權(quán)的行政組織法理論“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。”輶訛輦為回應(yīng)意識(shí)到的“民營(yíng)化”的合法性危機(jī)，多數(shù)學(xué)者的主張是認(rèn)為民營(yíng)化組織應(yīng)受到行政機(jī)關(guān)、法院和立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，那些通常施加于履行同樣職能的行政機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)責(zé)任機(jī)制也應(yīng)同樣施加于民營(yíng)化組織。基于控權(quán)理念的這些主張使法學(xué)人忽視“民營(yíng)化”所帶來(lái)的潛在效能效率，而一味反對(duì)這種傾向。但“民營(yíng)化”卻在反對(duì)聲中發(fā)展壯大，呈現(xiàn)實(shí)質(zhì)民營(yíng)化、形式民營(yíng)化、功能民營(yíng)化等多種形態(tài)，期以其組織效率和服務(wù)品質(zhì)獲得正當(dāng)性。輷訛輦1.實(shí)質(zhì)民營(yíng)化。所謂實(shí)質(zhì)民營(yíng)化，實(shí)為政府機(jī)關(guān)裁撤。比如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于裁撤的實(shí)定法規(guī)范有“中央行政機(jī)關(guān)組織基本法”，該法第10條規(guī)定：“機(jī)關(guān)及其內(nèi)部單位具有下列各款情形之一者，應(yīng)予調(diào)整或裁撤：一、階段性任務(wù)已完成或政策已改變者。二、業(yè)務(wù)或功能明顯萎縮或重迭者。三、管轄區(qū)域調(diào)整裁并者。四、職掌應(yīng)以委托或委任方式辦理較符經(jīng)濟(jì)效益者。五、經(jīng)項(xiàng)目評(píng)估績(jī)效不佳應(yīng)予裁并者。六、業(yè)務(wù)調(diào)整或移撥至其它機(jī)關(guān)或單位者。”大陸地區(qū)雖沒(méi)有相關(guān)的實(shí)定法，但機(jī)構(gòu)改革的政策不乏有實(shí)質(zhì)民營(yíng)化的實(shí)例。2.形式民營(yíng)化。形式民營(yíng)化又稱為組織民營(yíng)化，系指法律并未改變管轄，但原執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)卻改為私法組織方式。如，在政企分開(kāi)的要求下，1988年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案撤銷(xiāo)了石油工業(yè)部、煤炭工業(yè)部，將有關(guān)職能轉(zhuǎn)移至中國(guó)石油天然氣總公司、中國(guó)統(tǒng)配煤礦總公司等企業(yè)集團(tuán)，這是典型的公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化。另一種民營(yíng)化的具體方式為公民合資事業(yè)，在德國(guó)公企業(yè)法則稱為“混合經(jīng)濟(jì)事業(yè)”，包括三種態(tài)樣：一為政府將公營(yíng)事業(yè)之資金的一部分移轉(zhuǎn)民間，此即前述之公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化，二為政府與人民共同設(shè)立一新的公民合資事業(yè)，三為政府參與民營(yíng)事業(yè)投資。行政組織私有化可以藉由民營(yíng)彈性經(jīng)營(yíng)方式，為政府組織帶來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)與競(jìng)爭(zhēng)力。3.功能民營(yíng)化。功能民營(yíng)化是指該行政任務(wù)之責(zé)任仍歸屬行政機(jī)關(guān)，只是將該行政任務(wù)之全部或一部分委托民間辦理。依其委托辦理之內(nèi)容又可分成機(jī)關(guān)委外及業(yè)務(wù)項(xiàng)目委外兩類。機(jī)關(guān)委外是指機(jī)關(guān)整體業(yè)務(wù)委托民間辦理而言，俗稱“公辦民營(yíng)”；業(yè)務(wù)項(xiàng)目委外則是指機(jī)關(guān)職能中，部分業(yè)務(wù)委托民間辦理。行政主體理論中雖有行政授權(quán)和行政委托之建制，“卻因偏執(zhí)于行政權(quán)為公共治理正當(dāng)性之不二法門(mén)，迷失了社會(huì)行政的自治本質(zhì)，而面目全非”。輮訛輧由此，必須導(dǎo)入新的功能視角，以重新認(rèn)識(shí)和總結(jié)行政組織法“自我增量”生出的制度新芽。

功能主義視角下的效能提升行政組織所要達(dá)成的行政任務(wù)決定了行政組織法的發(fā)展方向。輯訛輧因此，只有尋求行政組織與行政任務(wù)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，組織法的規(guī)范內(nèi)涵和承載功能才能真正得以發(fā)揮。“行政法固然應(yīng)具有保障人民權(quán)利的功能，但行政效率與效能的提高，亦不容忽視。”輰輧訛在本文第一章，我們已經(jīng)論證了，在“最佳性考量”維度之下，不同于合法性層面上對(duì)行政主體的考察限于職權(quán)法定、授權(quán)委托等視角，新行政法在主體論層面重視公共行政組織的形態(tài)與行政任務(wù)、政策目標(biāo)的匹配，公共行政組織的效能等等，并包括但不限于行政任務(wù)與組織形態(tài)的匹配性、政策目標(biāo)與行政組織的匹配性，公共行政組織中引入私的管理技術(shù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原理以提高行政效能等觀察視角。而要回答和解剖這些問(wèn)題，就要了解多元化的行政組織形態(tài)，以及各種組織形態(tài)的特質(zhì)和適合完成的行政任務(wù)，并探索提高組織效能的具體制度設(shè)計(jì)。本部分便啟發(fā)性地（而非邏輯周延地）探討這一問(wèn)題。（一）多元化的行政組織形態(tài)傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)及其基本面貌是我們熟知的，因此，我們?cè)诖颂幰信械模饕枪残姓母镞^(guò)程中出現(xiàn)的傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)之外的多元組織形態(tài)。根據(jù)我們有限的觀察，目前在國(guó)外的公共行政改革中，主要出現(xiàn)了獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)（美）、Agency（英）、公法人（德）、獨(dú)立行政法人（日）等新型公共行政組織，公共部門(mén)民營(yíng)化和行政任務(wù)外包方興未艾。在中國(guó)，也出現(xiàn)了社團(tuán)（如足協(xié)）行使行政權(quán)、治安任務(wù)外包等行政組織新現(xiàn)象。面對(duì)這些新的行政現(xiàn)象，一方面，行政法學(xué)者需要從傳統(tǒng)進(jìn)路思考授權(quán)－委托理論、國(guó)家責(zé)任保障等問(wèn)題的提升；另一方面，行政法應(yīng)將傳統(tǒng)的行政組織、公法人、行政助手、公辦民營(yíng)等種種組織形態(tài)加以合并考察，觀察其類型及其匹配的政經(jīng)社文環(huán)境。換言之，應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)“公共行政組織形態(tài)庫(kù)”，供決策者和制度設(shè)計(jì)者選用。1.獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)是最具美國(guó)特色委員會(huì)制的行政組織形態(tài)。美國(guó)法上獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)特色在于：（1）由多數(shù)委員組成委員會(huì)以合議制方式行使職權(quán)；（2）委員的選任相當(dāng)重視政黨的因素，隸屬同一政黨的委員人數(shù)不得超過(guò)全體委員人數(shù)的一半；（3）擁有廣泛制定頒布法規(guī)命令的權(quán)限；（4）掌有舉行司法裁決的正式聽(tīng)證程序的權(quán)限；（5）掌有調(diào)查權(quán)及向法院提起訴訟以強(qiáng)制貫徹其管制任務(wù)的權(quán)限，且大多數(shù)管制機(jī)構(gòu)本身即有初級(jí)的司法裁決權(quán)；（6）其主管或?yàn)樨?fù)責(zé)某一特定產(chǎn)業(yè)的全部管制事項(xiàng)，或?yàn)樨?fù)責(zé)某一特定的業(yè)務(wù)或特殊問(wèn)題；（7）委員在職期間，除有法定事由外，總統(tǒng)不得任意免除委員的職務(wù)；（8）委員有一定的任期，其任期不與總統(tǒng)或國(guó)會(huì)議員的任期一致，且委員的任期不會(huì)同時(shí)到期。輱輧訛從合憲性的角度看，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)被視為權(quán)力分立制度的例外，ElanaKagan大法官主張獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)未經(jīng)總統(tǒng)統(tǒng)合，法院無(wú)需尊重。輲訛輧不過(guò)，一個(gè)較為可行的組織與制度，必然與其內(nèi)外政經(jīng)權(quán)力體系和政經(jīng)權(quán)力合理化方向配合，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)創(chuàng)制的目的須為具有特定裁決性、管制性或調(diào)查性等公共任務(wù)，特別需要踐行高度專業(yè)化、去政治化或充分顧及政治與社會(huì)多元價(jià)值，并以合議制形態(tài)依據(jù)法律獨(dú)立行使職權(quán)并自主運(yùn)作。2.Agency。Agency是基于撒切爾政府設(shè)置的效率化對(duì)策小組（EfficiencyUnit）于1988年公布的《政府的營(yíng)運(yùn)改善報(bào)告書(shū)》（ImprovingMan-agementinGovernment:TheNextSteps）而創(chuàng)設(shè)的。Agency的設(shè)立原意是將政府的執(zhí)行機(jī)能能夠轉(zhuǎn)移給獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行，其定位仍屬于行政組織的一環(huán)，其工作人員亦屬公務(wù)員。Agen-cy負(fù)責(zé)的通常是比較易于整體化處理的事務(wù)，但未必排除權(quán)力性事務(wù)（如稅務(wù)、海事及警察）。值得注意的是，Agency的設(shè)立被定位為“民營(yíng)化的第一步”。因此，其特征在于：關(guān)于目標(biāo)達(dá)成方法的評(píng)估及選擇，能否以有限的資源效率性地提供行政服務(wù)，均由Agency自行決定；機(jī)關(guān)內(nèi)部首長(zhǎng)及其責(zé)任的歸屬等自我監(jiān)督權(quán)在于工作人員本身；公務(wù)上導(dǎo)入顧客觀念，作為顧客的公眾對(duì)于效率性提升，具有意見(jiàn)陳述權(quán)。輳訛輧3.公法人。“公法人”是個(gè)集合性的概念。德國(guó)行政法學(xué)界將公共營(yíng)造物、公法社團(tuán)、公法財(cái)行政組織法的功能拓展及其制度設(shè)計(jì)團(tuán)并稱為“公法人”。輴輧訛一般而言，三類“公法人”具有如下共同特征：一是其設(shè)立必須有法律依據(jù)；二是其具有法人地位，為權(quán)利義務(wù)主體，并能以自己名義提起訴訟或應(yīng)訴；三是其為一種行政組織，享有固定的任務(wù)、職責(zé)、管轄與權(quán)限；四是公法人必須受到母體機(jī)關(guān)的監(jiān)督，監(jiān)督的范圍包括業(yè)務(wù)行為的合法性與會(huì)計(jì)、人事法規(guī)的遵守；五是公法人作成行政決定時(shí)必須遵行行政程序法，此外其個(gè)案處置且發(fā)生外部效果的行為構(gòu)成行政行為，相關(guān)人可以對(duì)之提起行政救濟(jì)。輵輧訛其他國(guó)家或地區(qū)在借鑒公法人概念時(shí)，因不具備德國(guó)歷史上的政經(jīng)背景，并不機(jī)械地采取三分法。公法人的設(shè)立以是否具有完全權(quán)利能力為標(biāo)準(zhǔn)，雖與自治權(quán)有著密不可分的關(guān)系，但隨著高權(quán)行政的瓦解，公法人已不適用絕對(duì)的不許救濟(jì)的特別權(quán)利關(guān)系。4.獨(dú)立行政法人。日本積極推動(dòng)創(chuàng)設(shè)新型行政組織形態(tài)的具體產(chǎn)物是獨(dú)立行政法人。《獨(dú)立行政法人通則法》、59個(gè)獨(dú)立行政法人的個(gè)別法、《獨(dú)立行政法人通則法施行之相關(guān)法律整備法》及《總務(wù)省設(shè)置法》等于1999年制定公布，《地方獨(dú)立行政法人法》于2003年制定公布。近年來(lái)，獨(dú)立行政法人的設(shè)立更呈現(xiàn)擴(kuò)大之勢(shì)。與英國(guó)的Agency不同，獨(dú)立行政法人從傳統(tǒng)行政組織中“獨(dú)立”出來(lái)，強(qiáng)調(diào)其相對(duì)獨(dú)立性，且賦予其法人資格，其工作人員應(yīng)為非公務(wù)員（但為安撫現(xiàn)役公務(wù)員，實(shí)踐中采公務(wù)員型和非公務(wù)員型的二元體制）。獨(dú)立行政法人的主管事務(wù)僅限定于非權(quán)力行政（如行政指導(dǎo)），公眾對(duì)獨(dú)立行政法人的程序保障相當(dāng)欠缺。輶訛輧這是否為效率提升之故有待檢討。5.行政助手。行政助手是行政機(jī)關(guān)廣義上的特別管理人，他們或者非獨(dú)立地從事有關(guān)活動(dòng)，僅僅是完成公共任務(wù)的工具；或者獨(dú)立從事有關(guān)活動(dòng)，為完成公法上的任務(wù)作出部分貢獻(xiàn)。這一組織形態(tài)在經(jīng)濟(jì)行政領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。與被授權(quán)人不同，他們與第三人之間不存在直接的法律關(guān)系，而是只服從行政機(jī)關(guān)的任務(wù)分派和指示。這是公私伙伴關(guān)系和合作原則的一個(gè)體現(xiàn)，僅僅是任務(wù)的完成被私有化（任務(wù)完成的私有化）。在德國(guó)，公開(kāi)任命專家作為行政助手的法律制度是德國(guó)法中特別規(guī)定的組織形式。在歐共體層面上，越來(lái)越多地適用認(rèn)證機(jī)構(gòu)作為行政助手。認(rèn)證機(jī)構(gòu)需要得到授權(quán)(即國(guó)家的承認(rèn))，它們作為審查機(jī)構(gòu)主要是代替國(guó)家機(jī)關(guān)完成經(jīng)濟(jì)監(jiān)督任務(wù)，它們對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行審查（DINEN45013和45011標(biāo)準(zhǔn)）、對(duì)人員進(jìn)行認(rèn)證（DINEN45013標(biāo)準(zhǔn)），以及對(duì)質(zhì)量保障體系進(jìn)行評(píng)估（DINEN45012標(biāo)準(zhǔn)）。對(duì)于認(rèn)證機(jī)構(gòu)和審查實(shí)驗(yàn)室本身的認(rèn)證，由共同認(rèn)證有限公司進(jìn)行。輷訛輧（二）行政組織的類型化特質(zhì)行政組織的類型化特質(zhì)這一話題的探討，可以獲取對(duì)行政組織與行政任務(wù)之間匹配度認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)資源。當(dāng)然，行政組織形態(tài)多樣，特質(zhì)亦無(wú)法窮盡，本章僅以官僚組織vs協(xié)調(diào)性組織，首長(zhǎng)制機(jī)關(guān)vs合議制機(jī)關(guān)的特質(zhì)比較來(lái)提示性地揭示這一思考方向。1.官僚組織vs協(xié)調(diào)性組織。根據(jù)大橋洋一的總結(jié)，輮輨?dòng)灩倭沤M織具有如下幾個(gè)基本特點(diǎn)：第一是依賴于權(quán)威（官僚）的等級(jí)制度。其優(yōu)點(diǎn)是具有權(quán)利的明確性，但欠缺靈活性。官僚組織可以在環(huán)境以及目的較為穩(wěn)定、重復(fù)同樣事務(wù)的情況下發(fā)揮作用。換言之，在行政環(huán)境發(fā)生變動(dòng)、對(duì)行政的需求急劇變化的情況下則需要予以修正。第二是對(duì)書(shū)面文件較為重視。其優(yōu)點(diǎn)是記錄性較高，但程序較為繁瑣。第三是有明確的垂直性職務(wù)構(gòu)造。這可以減輕第一線負(fù)責(zé)人的負(fù)擔(dān)，但是，卻要加重最高層領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)。第四是有確定的部分性任務(wù)與決定權(quán)限。這可以確保決定的可預(yù)測(cè)性，要求事務(wù)處理具有很強(qiáng)的專業(yè)性。但是，由于專業(yè)分化及其固定化，則會(huì)導(dǎo)致缺乏對(duì)環(huán)境變化以及非固定事例應(yīng)對(duì)上的靈活性和創(chuàng)造性。而且，行政組織法的功能拓展及其制度設(shè)計(jì)26雖然有明確的責(zé)任，但是又容易引發(fā)權(quán)限糾紛。第五是有確定的程序。這可以維持事務(wù)處理的穩(wěn)定，卻有著形式化的危險(xiǎn)。第六是組織內(nèi)部關(guān)系的非人格化。這可以確保客觀性，防止負(fù)責(zé)人的恣意妄為，但是，卻會(huì)導(dǎo)致工作人員缺乏動(dòng)力。另一方面，個(gè)別公務(wù)員以市民為交涉對(duì)象的意識(shí)較為淡漠，反映出該集團(tuán)墨守成規(guī)地依靠法律的狀態(tài)。而協(xié)調(diào)性組織的特點(diǎn)有如下幾個(gè)方面：第一是具有良好的平等關(guān)系。它追求每個(gè)人的權(quán)威，富有靈活性，而另一方面，則欠缺明確的責(zé)任。第二是注重口頭的日常交流。這使得信息交流較為容易，卻比較耗費(fèi)時(shí)間。而且，全方位的信息交流又會(huì)導(dǎo)致信息數(shù)量過(guò)大。第三是針對(duì)個(gè)別事例進(jìn)行處理。這富有創(chuàng)新，卻缺乏事務(wù)處理的穩(wěn)定性。第四是進(jìn)行共同的決定、保持密切的個(gè)人接觸。這可以提高個(gè)人的參與意識(shí)，但也容易產(chǎn)生糾紛。第五是采用不固定的程序。這容易導(dǎo)致功能混亂和糾紛。當(dāng)然，上述官僚制組織和協(xié)調(diào)性組織之間的比較僅限于觀念上的對(duì)比，現(xiàn)實(shí)中更多的是各種介于兩者之間的組織形態(tài)。而且，即便在一個(gè)組織體內(nèi)部，也有必要根據(jù)其環(huán)境、目的、事務(wù)性質(zhì)等對(duì)組織形態(tài)進(jìn)行有針對(duì)性的組合。簡(jiǎn)單地說(shuō)，以強(qiáng)度分工為前提的官僚制組織適合從事日常性工作，而協(xié)調(diào)性組織則可以應(yīng)付復(fù)合型的決定。2.管制機(jī)關(guān)（首長(zhǎng)制）vs統(tǒng)合機(jī)關(guān)（合議制）vs獨(dú)立機(jī)關(guān)（合議制）。首長(zhǎng)制的管制機(jī)關(guān)適用于政府對(duì)民眾的外部事務(wù)，也適用于政府對(duì)政府的內(nèi)部事務(wù)。政府的政策主管組織應(yīng)當(dāng)重視領(lǐng)導(dǎo)效率，因此，首長(zhǎng)制是較佳的組織模式。合議制的統(tǒng)合機(jī)關(guān)僅適用于政府對(duì)政府的內(nèi)部事務(wù)。合議制的模式適合用于規(guī)劃與協(xié)調(diào)性質(zhì)的工作，并不適于承擔(dān)太多執(zhí)行性事務(wù)。合議制的統(tǒng)合機(jī)關(guān)的設(shè)立初衷是希望通過(guò)合議制來(lái)集思廣益并做好政策協(xié)調(diào)，在實(shí)際運(yùn)作上應(yīng)避免變成負(fù)責(zé)執(zhí)行事務(wù)的組織，而混淆了統(tǒng)合機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的功能分際。合議制的獨(dú)立機(jī)關(guān)僅適用于政府對(duì)民眾的外部事務(wù)。獨(dú)立機(jī)關(guān)不是行政組織的常態(tài)，但對(duì)某些特殊的公共事務(wù)而言，是應(yīng)該采取的組織模式。不論基于何種理由設(shè)置，該類組織都必須獨(dú)立于行政首長(zhǎng)的指揮領(lǐng)導(dǎo)，以充分發(fā)揮其應(yīng)有的專業(yè)性與去政治性功能。在了解各種行政組織形態(tài)的具體樣貌及其類型化特征后，便可從事有利于作出正確行政決定的組織編制和架構(gòu)的研究。如上所述，從系統(tǒng)理論來(lái)看，以組織編制為重點(diǎn)的組織理論同以組織內(nèi)部決定過(guò)程為對(duì)象的決定理論有著逐步融合的傾向。這樣的分析視角在德國(guó)法上獲得了逐步認(rèn)同。比如，聯(lián)邦憲法法院在就權(quán)力分立所作的判決中，要求盡可能正確地作出決定，而所謂正確，就是要求可以在組織、人員構(gòu)成、功能、程序方法等方面滿足最高要求的機(jī)關(guān)來(lái)作出決定。這一“最高性”（即最佳性）的要求，是傳統(tǒng)法律解釋學(xué)所關(guān)注的內(nèi)涵無(wú)法加以解決的，必須在對(duì)該領(lǐng)域的現(xiàn)狀進(jìn)行正確分析的基礎(chǔ)上，研究符合其功能的組織形態(tài)，也即需引入行政學(xué)的知識(shí)。輯訛輨同時(shí)，在行政組織架構(gòu)和人員、功能匹配設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，在最佳性、正確性的視野之下，還需要關(guān)注提升效能的行政組織法具體設(shè)計(jì)原則和技術(shù)。（三）效能提升的行政組織法具體設(shè)計(jì)原則和技術(shù)1.“最大歸并”原則。所謂“最大歸并”原則，是為了減少事務(wù)職能交叉，按照職責(zé)任務(wù)屬性，歸并到最大可能的事務(wù)管轄職能類別，即不可再歸并的原則。通過(guò)歸并職能，減少職能交叉導(dǎo)致原來(lái)部門(mén)之間的推諉扯皮，提高行政效率。例如，2008年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中第3項(xiàng)的內(nèi)容包括，“組建工業(yè)和信息化部。將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)，國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)核電管理以外的職責(zé)，信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)，整合劃入工業(yè)和信息化部”。在任務(wù)屬性上，原有的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)，與信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)等相互之間，存在著職能交叉的可能性，按照“最大歸并”原則，應(yīng)當(dāng)將工業(yè)和信息化這種同屬于工業(yè)領(lǐng)域活動(dòng)性質(zhì)的管理任務(wù)歸并到一起，由同一個(gè)行政部門(mén)承擔(dān)相應(yīng)的管理職責(zé)。需要注意的是，這種歸并必須以類別相同的行政任務(wù)需要為依歸。例如，在臺(tái)灣地區(qū)的“特許年費(fèi)案”中，輰訛輨針對(duì)特定營(yíng)業(yè)予以經(jīng)濟(jì)性管制，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性管制的功能目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)具有匹配的政府管制機(jī)構(gòu)。然而臺(tái)北市政府將警察局作為主管機(jī)關(guān)的組織配置，這顯然與經(jīng)濟(jì)性管制的功能目標(biāo)不相匹配。“經(jīng)濟(jì)性管制所考量的主要政策目標(biāo)在于總體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的提高，促使市場(chǎng)既能有效發(fā)揮，并符合整體社會(huì)利益。基于此種政策考量，組織制度的設(shè)計(jì)與機(jī)關(guān)組成人員的構(gòu)成，便應(yīng)具有一定的經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)背景與對(duì)市場(chǎng)機(jī)能的了解，同時(shí)并能運(yùn)用各種管制工具互為搭配，以達(dá)成有效的管制。然而，警察局的主要功能乃是社會(huì)秩序的維護(hù)，其人員的養(yǎng)成著重對(duì)于打擊犯罪的要求……此與經(jīng)濟(jì)管制的目標(biāo)大相徑庭。”輱訛輨2.“功能分類”原則。所謂“功能分類”原則，是為了減少職能在功能上的混亂，需要將職能按照功能的性質(zhì)進(jìn)行分類，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)相互之間決策功能、執(zhí)行功能和監(jiān)督功能的相對(duì)分離。通過(guò)功能分類能夠減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和效率提升。“為保證行政組織的精干，通常有三種做法：第一種是通過(guò)立法明確規(guī)定行政組織的定員。如日本早在20世紀(jì)60年代就制定有《總定員法》，任何人不得突破。這種控制行政組織規(guī)模的方法比較嚴(yán)格，效果也比較理想。第二種是通過(guò)控制行政組織預(yù)算的方法來(lái)限制行政組織的規(guī)模。預(yù)算數(shù)額一定，人員與經(jīng)費(fèi)成反比，人員越多，經(jīng)費(fèi)越少。美國(guó)、德國(guó)等西方國(guó)家大多采此辦法。第三種是通過(guò)大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員來(lái)控制行政組織的規(guī)模。我國(guó)常采用此種方法。三種控制模式相比，前兩種主要是法律控制，而第三種則主要由人為因素和政治決斷所決定。為滿足效率要求，應(yīng)運(yùn)用法律手段，即通過(guò)行政組織法的規(guī)定來(lái)確保行政組織的精干。”輲訛輨例如，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)作為主要負(fù)責(zé)決策功能職責(zé)的行政部門(mén)，需要將更多執(zhí)行性的功能職責(zé)分離出來(lái)，因此組建了國(guó)家能源局負(fù)責(zé)執(zhí)行功能職責(zé)。同時(shí)，將國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)這些容易引起功能職責(zé)不清的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)加以撤銷(xiāo)，實(shí)行國(guó)家行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，并可以相應(yīng)減少機(jī)構(gòu)林立、承擔(dān)不同功能類別的職能而導(dǎo)致的混亂。3.“流程統(tǒng)一”原則。所謂“流程統(tǒng)一”原則，是指在專業(yè)性程度很高的事務(wù)領(lǐng)域，針對(duì)該專業(yè)事務(wù)管制流程的職能不應(yīng)當(dāng)被割裂為各個(gè)不同的階段，因此應(yīng)當(dāng)將專業(yè)事務(wù)管制流程上的職能統(tǒng)一起來(lái)。以食品安全監(jiān)管為例，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管模式基本上都符合“流程統(tǒng)一”的原則。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)食品安全的管理雖然各具特色，但有一個(gè)共同的發(fā)展趨勢(shì)，即食品安全監(jiān)管體制逐步趨向于統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)、高效運(yùn)作的架構(gòu)。按照學(xué)者的研究，發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管有三種基本模式，即，美國(guó)模式、加拿大模式、英國(guó)模式。輳訛輨推行“食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理”的重要基礎(chǔ)就是要有一個(gè)職能明確的獨(dú)立的食品安全管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施集中統(tǒng)一監(jiān)管模式。食品安全集中統(tǒng)一監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)是：（1）有利于食品安全保障措施的統(tǒng)一運(yùn)用；（2）有利于改善食品安全監(jiān)管效率和效能；（3）有利于實(shí)現(xiàn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)一致；（4）有利于對(duì)將要面臨的食品安全挑戰(zhàn)和國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)需求的變化作出快速反應(yīng)和應(yīng)急處置。輴輨?dòng)灴梢?jiàn)，在類似于食品安全監(jiān)管等專業(yè)性領(lǐng)域，必須按照事物職能的完整性，設(shè)置與一般官僚組織相區(qū)別的獨(dú)立管制型組織。4.“地方特殊需求”原則。所謂“地方特殊需求”原則，是指在縱向分權(quán)方面，為了提高地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的自主性，需要將中央政府職能與地方政府職能相對(duì)分離，地方政府職能應(yīng)當(dāng)更多的從本地現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，充分發(fā)掘地方的特殊性職能。例如，海南省立足本省實(shí)際，將省旅游局更名為省旅游發(fā)展委員會(huì)，并由省政府直屬機(jī)構(gòu)調(diào)整為組成部門(mén)，部門(mén)排序也靠前。主要承擔(dān)以下幾方面職能：突出節(jié)慶、文化和會(huì)展等相關(guān)職能；重視規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)；加強(qiáng)人才培訓(xùn)教育；加強(qiáng)旅游監(jiān)管職能等。又如山西，以原煤炭工業(yè)局為基礎(chǔ)，整合了該局職責(zé)和省經(jīng)委等有關(guān)部門(mén)涉及煤炭工業(yè)方面的職能，組建煤炭工業(yè)廳。廣東將掛靠省政府辦公廳的原省金融服務(wù)辦，更名為省金融工作辦，調(diào)整為省政府直屬機(jī)構(gòu)。輵訛輨5.“組織彈性化”原則。所謂“組織彈性化”原則，是指在橫向分工方面，總體上，組織的設(shè)置固然應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)定，但是組織法制仍應(yīng)為特殊情事的任務(wù)需求預(yù)留彈性。為照顧到法的安定性，舉例來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)性職能方面，宏觀經(jīng)濟(jì)職能的歸國(guó)家，微觀經(jīng)濟(jì)職能的歸社會(huì)公共行政組織；在社會(huì)性職能方面，抽象決策性的歸國(guó)家，技術(shù)執(zhí)行性的歸社會(huì)公共行政組織。例如，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)轉(zhuǎn)變職能意味著加強(qiáng)宏觀調(diào)控的國(guó)家行政職能，退出社會(huì)公共行政能夠承擔(dān)的微觀管理事務(wù)職能。而財(cái)政體系和金融監(jiān)管體系在中央和地方之間的調(diào)整，同樣意味著要科學(xué)地承認(rèn)社會(huì)市場(chǎng)自我調(diào)控職能。在具體環(huán)節(jié)上，其落腳點(diǎn)在于通過(guò)行政任務(wù)來(lái)設(shè)置相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)及其職能，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)平衡”原則。這種具體操作具有動(dòng)態(tài)性，既不是一蹴而就的，更不是一勞永逸的。“首先要對(duì)行政任務(wù)進(jìn)行大致的分類，再針對(duì)各類行政任務(wù)的性質(zhì)判斷其合適的實(shí)現(xiàn)方式，最后，結(jié)合各種行政組織自身的特性，決定是由公部門(mén)還是私部門(mén)，以及公部門(mén)中的何種行政組織來(lái)承擔(dān)該種行政任務(wù)。最后一個(gè)階段，就轉(zhuǎn)化為行政組織形態(tài)的選擇問(wèn)題，實(shí)際上是引入一種外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在各種行政組織之間形成一種‘最優(yōu)者’承擔(dān)行政任務(wù)的制度。”輶訛輨對(duì)社會(huì)公共權(quán)力部門(mén)的認(rèn)可和尊重，意味著政府與社會(huì)在承擔(dān)整個(gè)公共事務(wù)職能上能夠相互競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)兩者之間的動(dòng)態(tài)平衡。

功能主義視角下多元的組織法功能一如既往，新行政法對(duì)行政主體、行政組織領(lǐng)域的改造和滲透也遵循著從“法教義學(xué)”立場(chǎng)走向功能主義視角的路線。在傳統(tǒng)上，人們使用行政主體、授權(quán)-委托等法技術(shù)概念和法教義學(xué)話語(yǔ)體系，解決了行政法上的責(zé)任歸屬問(wèn)題，使行使行政權(quán)的組織不再游離于合法性控制之外。但是，這同樣是一種形式法治和三段論式的邏輯，在面對(duì)諸如“饅頭辦”的設(shè)置是否合法，國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略新區(qū)（如天津?yàn)I海新區(qū)、舟山群島新區(qū)）的管委會(huì)職權(quán)如何確定，食品安全監(jiān)管的體制如何架構(gòu)等等之類的政治過(guò)程、行政過(guò)程上游話題時(shí)，行政法學(xué)者往往仍是失語(yǔ)的。因此，我們主張?jiān)谛滦姓ā昂戏ㄐ浴迸c“最佳性”二維互動(dòng)的結(jié)構(gòu)中，采用功能主義的進(jìn)路，一方面讓傳統(tǒng)行政主體和組織理論長(zhǎng)出新芽，承擔(dān)起分權(quán)和自治的功能；另一方面，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注各種行政組織形態(tài)的基本樣貌及其類型化特質(zhì)，并從事其與特定行政任務(wù)之間匹配性、關(guān)聯(lián)度的研究作業(yè)。這兩方面，都有助于行政任務(wù)的達(dá)成和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，換言之，公共行政組織的合法化、最佳化（正確化）建構(gòu)也是一種重要的“生產(chǎn)力”。