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1加強行業系統消防安全管理工作必要性

消防工作是一項全民工程。以景德鎮市為例，全市面積5256平方公里，人口160萬，有51個鄉鎮街道辦、144個社區、679個行政村。受編制所限，消防部門一線從事消防監督執法人員不足40人，專業消防警力根本無法滿足現實火災防控工作需要。因歷史和現實原因，全市各類火災隱患大量存在，群眾習慣性、經常性違法行為難以根除，單靠消防部門做好全市防火工作無疑是杯水車薪，難以為繼，需要各部門“各司其職，各負其責，相互配合，齊抓共管”。如財政部門需要保障消防工作必要經費;規劃部門需要合理編制消防規劃，確保消防站、消防供水、消防車通道滿足消防工作現實及長期發展需要;文廣部門需要加強歌舞娛樂場所、文物古建筑等場所的消防工作;教育部門需要加強大、中、小學校、幼兒園的消防檢查;民政部門需要加強福利院、敬老院等民政機構的消防安全管理;公安、安監等部門需要嚴格煙花爆竹和危險化學品生產經營單位的安全監管;衛生部門需要加強醫療機構的消防安全檢查。無論規模大小，如果把全市賓館、飯店、歌舞廳、養老院、大中小學校、幼兒園、醫療服務機構及其他沿街店面、小型公共場所統計起來，這個數字將數以萬計，數量十分龐大，無論從工作職責還是從現實需要，消防工作都離不開各行業系統對本系統行業內相關單位實施嚴格的消防安全管理。

2行業系統消防安全管理工作現狀

2．1目前行業系統開展消防工作主要法律依據

《中華人民共和國安全生產法》明確了“管業務必須管安全、管行業必須管安全、管生產經營必須管安全”大的安全原則。《中華人民共和國消防法》明確了“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與”的消防工作原則，但具體怎么管，管什么，怎么操作，責任怎么追究，相關法律條文規定并不具體。《中華人民共和國消防法》、《江西省消防條例》對發改、財政、規劃、建設、質檢、教育、工商、文物、供水、供電、通信等部門的消防工作職責也只是做了原則性的規定，不具體也不全面，具體如何實施、相關責任追究并未觸及，對實踐操作并無強制執行力量。

2．2當前行業系統開展消防工作主要行政指導性文件

為推動行業部門消防工作開展，國務院、省、市、縣等各級政府都會適時一些行政指導性文件或考核辦法。如2011年12月國務院以國發〔2011〕46號文件印發了《關于加強和改進消防工作的意見》，其中涉及消防安全行業管理部分的主要有:第四小點“加強消防安全源頭管控”和第十六小點“依法履行管理和監督職責”;2013年2月份國務院辦公廳以國辦發〔2013〕16號文件印發了《消防工作考核辦法》，在總分100分當中，“部門監管責任”占12分;參照國務院考核辦法，各省、市、縣政府下發的《消防工作考核辦法》中有關行業系統消防工作考核內容也大同小異。無論是各級政府下發的指導意見還是消防工作考核辦法，有關行業系統消防工作方面均不具體、不全面。從工作實踐來看，行業系統消防管理還沒有真正與部門班子考核、干部評優評先等相掛鉤。

2．3目前行業系統開展工作的組織平臺

行業系統管理的模式、平臺各地可能并不一致，筆者以景德鎮市為例，本地行業系統消防工作主要依托“消防安全委員會”這個平臺和組織。“消防安全委員會”前身為“防火安全委員會”，成立于20世紀五六十年代，2011年后更名為“消防安全委員會”，由當地政府分管消防工作副市長為委員會主任，將相關行業系統部門納入組織平臺。各相關行業系統確立一名分管消防安全工作的分管負責人(一般為部門副職)為“消防安全委員會”成員，由其常設機構“消防安全委員會辦公室”(設在消防部門)牽頭，提請各行業系統成員召開會議，部署工作，開展工作督導或考評。

2．4納入組織管理的主要行業系統

景德鎮市目前“消防安全委員會”成員達30個，主要的成員單位有:公安、法院、檢察院、安監、發改、工信、教育、人社、國資委、房管、民政、司法、文廣、衛生、旅游、市場監管(原工商和質監合并)、瓷局、水務、供電、治安、城管、電視臺、日報社、人防、體育、交通、財政、規劃、農業、建設。基本涵蓋了全市各主要行業系統，每年可以根據部門行政調整或工作需要，適當地增加、減少、變更行業系統單位或成員。

2．5日常消防工作內容

“消防安全委員會”每年涉及行業系統消防管理的主要工作有:召開全市消防工作會議期間，一般以政府名義與各行業系統簽訂消防工作責任書;下發文件，開展多項消防專項整治和檢查，要求各相關行業系統配合，共同做好消防工作;按照政府下發的《消防工作考核辦法》對相關行業系統消防工作開展考評。從每年工作模式綜合分析:行業系統主要根據消防部門的工作建議，在政府分管消防工作領導的統一指揮下，按照行政辦公方式開展工作，自由靈活性很大。

3當前行業系統消防安全管理工作存在的突出問題

3．1行業系統消防管理職責不明晰

行業系統開展消防工作依托的“消防安全委員會”組織本身缺乏人員、經費、辦公地點等支撐，日常工作主要靠其常設機構“消防安全委員會辦公室”(消防部門)的工作建議和行政長官(政府分管消防工作領導)的個人意志，造成的弊端是:各行業系統開展消防工作都需要消防部門發揮主“推手”作用。任何一項消防有關工作，從文件起草、會議部署、督導考評、總結通報，消防部門都需要全程跟蹤投入，其結果是消防部門因警力不足、時間不足、經費不足等各種原因，最終顯得“力不從心”，而眾多的行業系統往往覺得消防工作“事不關己”，或多或少“漫不經心”。行業系統消防工作職責、工作實施、責任追究沒有統一“標準”，過多地依賴消防部門的“推動”和政府領導的“重視”，造成各行業系統消防工作隨意性大，工作積極性不高，而消防部門陷入了“什么都需要管—不堪重負—什么也管不好”的怪圈。幾乎在任何一起火災事故責任追究方面，消防部門都“難辭其咎”。

3．2法律依據和責任追究不充分

前文說過，國家一些法律法規、行政指導文件都對行業系統消防工作做了一些原則性規定，但具體操作性不強，特別是對違法后果未做規定。在工作實踐過程中，除非發生某種特別重大消防責任事故，一般很難追究相關行業系統“不作為”的法律責任，在日常消防管理工作當中，筆者也從未遇到因“消防行業管理不到位”追究相關行業系統相關人員法律責任的行政處罰案例，行業系統“做”和“不做”差別不大，消防部門無法在法律層面進行行政處罰。在大部分政府領導、行業系統或其他相關人員理念中:任何消防工作責任追究，首先追究的是消防部門責任，行業系統責任追究往往靠后。“有個高的頂著”，在實際消防工作當中，各行業部門開展消防工作或多或少存在被動應付的現象。而在近幾年火災事故責任追究過程中，消防也是被追究責任較多的部門。如在2013年“6．3”吉林德惠寶源豐禽業有限公司特別重大火災事故責任追究過程中，被提起公訴的11名公職人員當中，其中負責消防行政許可、日常消防監督管理的公安、消防部門人員共占7名，政府領導1名，建設、經貿、安監等行業系統人員只占了3名。在2014年“8．2”江蘇昆山爆炸事故責任追究過程中，除給35名地方黨委政府及其有關部門工作人員分別給予相應的黨紀、政紀處分外，被采取司法措施的11名人員當中，消防部門工作人員占了3名，環保、安監等行業系統部門相關人員4名，在這樣一起安全生產爆炸事故當中，消防依然是被追責嚴重的一個部門。消防工作原則中“部門依法監管”中的“法”這一環的嚴重缺失，造成了消防部門需要“積極推動行業部門開展消防工作”，才能盡可能地減少自己的工作量、規避自己的法律責任，這不能不說是我國目前消防工作中一個很大的缺憾。

3．3所依托的組織工作操作性不強

在實踐工作過程中，“消防安全委員會”因缺乏專門的人員、經費、辦公地點來開展工作，以其名義開展的任何消防工作最后還是需要消防部門來組織實施。如“消防安全委員會”相關文件不能通過政府的公文流轉系統，所有文件基本靠消防部門上門送達;在會議通知過程中，消防部門需要安排每個會議細節;在上級督導考評過程中，文件擬定、行程安排、住宿就餐皆是消防部門主責承擔。這樣做給行業系統的錯覺就是:“消防安全委員會”的工作就是消防部門的工作，行業系統所依托的“消防安全委員會”組織作用發揮不明顯，相關工作幾乎變成了消防部門“單打獨斗”。

3．4工作獎懲不充分

工作積極長久的開展離不開精神、物質方面的刺激。“消防安全委員會”每年會評選出一批消防工作“先進單位”和消防工作“先進個人”，但評選出的先進單位或個人并無實際的物質獎勵，純粹是單位或個人榮譽。在實際工作當中就有地方單位代表反映:“安全生產委員會”評選的安全生產“先進單位”全體員工可以多獎勵一個月工資，“消防安全委員會”評選的“先進單位”并無這方面的優勢。這些方面都很大地制約了有關單位和個人開展消防工作的積極性。

3．5消防培訓不到位

消防工作需要一大批從事消防工作的“熟手”，這離不開長期的學習和實踐培養。而行業系統工作龐大，一些工作都是行政辦公室或綜治人員兼任，有些更是臨時指定人員，消防工作素質不高，工作經驗不足，這就需要通過各種途徑，加強消防業務培訓，提高人員消防工作素質。而《中華人民共和國消防法》對行業系統的培訓沒有專門規定，《江西省消防條例》第五十一條雖然規定了“機關、團體、企業、事業等單位消防安全責任人、消防安全管理人員”應當接受消防安全教育培訓，但并沒有規定不接受消防培訓應承擔的違法后果，造成行業系統參加不參加消防培訓“無所謂”。在實際工作當中，消防部門培訓需要“上門推銷”，有些行業系統因時間、場地、人員難以相對集中等各種原因對消防培訓一拖再拖或干脆置之不理，造成了行業系統相關人員很少接受到消防專門培訓。

4改進工作的意見和建議

4．1修改現行法律法規或加強行業系統消防工作立法

首先要從《中華人民共和國安全生產法》、《中華人民共和國消防法》等上位法方面明確行業系統的工作責任、違法后果。更進一步，國家應該逐步推進行業系統消防安全管理專門立法。在行業系統消防工作立法或者相關法律修訂過程中，不能只做原則性規定，要明確行業系統消防工作具體責任、如何管理及違法后果。如果上位法律不好明細，則從行政法規或者部門規章、條文釋義等方面加以補充，使其在實踐過程中有法可依、處罰有據，使行業系統在消防工作當中有所敬畏和忌憚，從被動的“推”著做消防工作變成主動擔負起消防工作責任。而消防部門起到培訓、提醒和監督的作用，特別是能在法律層面上對行業系統消防工作進行“監督”乃至“處罰”，從而改變行業系統消防工作泛泛而談、敷衍塞責、操作務實性不強的局面。

4．2消防部門應主動擔負相應工作職責

在實踐工作過程當中，有些消防人員存在這樣一種思想:認為有行業系統存在，按照“誰主管，誰負責”的原則，行業系統內的社會單位消防安全管理消防部門就可以高枕無憂、萬事大吉了。筆者認為:消防部門作為消防工作的主管部門，對相關消防工作存在無法規避的責任，如消防行政許可是否合法、消防工作監督指導是否充分、消防工作培訓是否到位。“打鐵還需自身硬”，如果消防部門不能充分履職，那相應的責任追究也就不可避免。這也是2013年“6．3”吉林德惠寶源豐禽業有限公司特別重大火災、2014年“8．2”江蘇昆山爆炸事故消防部門有關人員被嚴厲追責的一個重要原因。

作者:汪林松 單位:景德鎮市公安消防支隊防火監督處