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內容摘要：高收入者自行申報納稅是我國個人所得稅改革的重要舉措，保證這一政策的貫徹落實意義重大。但從實際執行情況看，個稅自行申報在很多地方遭遇尷尬，自行申報納稅面臨實施困難。本文以美國為例，從多個角度分析了導致個稅申報率低下的原因。并在此基礎上提出了從理清申報渠道、提高申報興趣、加大處罰力度、加快個稅改革等方面提高個稅申報率的基本思路。

關鍵詞：自行報稅，稅源監控，懲罰機制

2006年11月8日國家稅務總局頒布《個人所得稅自行納稅申報辦法(試行)》，宣布年所得超過12萬元的個人需自行申報納稅。一場以自行申報為起始的稅制改革正在中國悄然啟動。

自行申報納稅推行進展如何？1月5日《信息時報》以“個稅申報首日無人捧場”為標題的一則報道反映了個稅申報不容樂觀的現實。其實，廣州的情況并非個案，從各種渠道獲得的信息可知，新年伊始，個稅申報遭遇尷尬的情況在各地普遍存在。

為什么自行報稅面臨如此大實施困難？筆者選擇了各稅申報率極高(90%以上)的美國，通過國際比較，發現了導致我國個稅申報率低下的主要原因。

一、自行申報納稅困難大、報稅渠道不暢

1、納稅人自行申報納稅成本高、能力低

自行申報納稅計算程序非常復雜，需要耗費大量的時間成本。即使是稅制設計優良的美國也面臨著同樣的問題。根據芝加哥大學教授貝克爾的估計，每年美國人在報稅上花掉的時間成本為26億小時，相當于1000億美元，即聯邦政府稅收的10%。報稅時每個人需要作一大堆案頭工作，自己動手的人至少需要挑燈夜戰一個星期。

自行申報納稅在中國是創造性的，納稅人對申報工作缺乏經驗。并且自行報稅需要納稅人建立家庭理財賬戶，保留各種收入資料和納稅單據，掌握基本的稅款計算技能。因此愿意申報者大多缺乏這方面能力。在調查中我們了解到，很多納稅人自己都搞不清楚全年收入有多少，更沒有建賬建制、保存各種收入憑證的習慣，在這樣的情況下，納稅人自行申報納稅必然面臨能力上的障礙。

2、報稅機構缺乏

與自行申報納稅制度相配套，要求社會提供完善的申報服務。而我國目前社會上存在的財務公司和稅務中介機構基本上為公司申報納稅服務，個人納稅申報的中介組織并不多見。在美國，近95%的納稅人都聘請自己的稅務顧問，而目前我國的這一數字還不到5%。因此，重新審批負責個人納稅申報權的稅務師事務所，為個人納稅申報提供幫助刻不容緩。

二、自行申報納稅的約束機制不完善

要真正推行自行申報納稅制度，必須建立完善的個人所得稅稅源監管系統，全面掌握納稅人的收入情況。在此方面，美國的經驗值得借鑒。美國政府嚴格限制現金交易，所有人從出生始便終身使用同一個社會保險號，所有戶頭賬戶一目了然，稅務機關通過個人銀行賬戶達到監控個人報稅的目的。

為了掌握納稅人的收入情況，從2005年底起，我國推行了個人所得稅全員全額管理制度，逐漸建立個人收入檔案制度，建立了以個人身份證為核心的納稅登記賬號。但全員全額的個稅征管制度由于起步晚、難度大，制度還處于建立、推廣的過程中，目前稅務部門能監管的主要是單位扣繳稅款的透明收入部分，至于隱性收入、灰色收入等，總體上講，稅務部門目前還缺乏有效的核查、監控手段。

總之，在個人信息體系、儲蓄實名制、金融稅務配合等相應配套措施不完善的前提下，自行報稅制度的搶先推出，必然會遭遇到納稅人在納稅申報上的僥幸心理和等待觀望情緒，自行報稅面臨實施尷尬也就理所當然。

三、自行申報納稅的懲罰機制缺失

美國政府一向十分重視個人所得稅的征收，任何人一旦被查出有偷稅逃稅行為，輕則加倍懲罰、留下難以洗清的案底，重則傾家蕩產、鋃鐺入獄，因此幾乎沒有人敢對繳稅問題等閑視之。強有力的稅收執法幫助美國人培養起了很強的主動納稅意識。

在自行納稅問題上我國不少高收入者選擇觀望的原因之一，是因為按照《稅收征管法》的規定，對于不自行申報納稅的個人，最高處以二千元以上一萬元以下的罰款。除了經濟制裁外，不影響納稅人信用等級評定問題，也沒有牢獄之災的危機。并且從目前個稅自行申報的執行情況來看，不少沒有完全履行納稅義務的個人并沒有受到相應的處罰，這必然影響了納稅人的申報的積極性，同時也削弱了自行申報制度的執行力。

四、主動報稅激勵機制不健全

在美國有這樣一種說法：只有死亡和納稅是不可避免的。每年的4月15日是美國自行申報個稅的截止日，也是美國郵政系統一年中業務最繁忙的一天。不僅因為在美國沒有按時、如實申報納稅的代價是巨大的，而且美國建立了較完善的納稅人主動報稅激勵機制，使納稅人認識、體會到了遵守規則的好處與意義。與美國相比，我國的主動報稅激勵機制很不完善，具體表現在：

首先，個人自行申報納稅體制沒有和金融機構、保險、股票等相關體系相聯系，導致了多數人在納稅意識上積極性不高。對此，我們可以借鑒國外做法，將繳付個人所得稅后的完稅憑證，同金融機構、證券公司和稅務局聯網。比如連續幾年個人所得稅納稅比例比較高的納稅人，在日后執行銀行貸款和證券買賣的時候，可以以完稅憑證作為一種信用依據。

其次，職工繳納的個人所得稅與后期享受的社會保障沒有正向關系。按照西方國家比較成熟的稅務體系，一般將職工在職期間所繳納的稅金與退休后的社會福利按比例聯系起來，職工退休之后可以根據自己在職期間所盡納稅義務的多少相應地享受到一定的社會福利。而目前，我國職工所繳納的個人所得稅，和后期的保障(退休之后)沒有關系，這必然制約納稅人申報納稅的積極性和主動性。

最后，我國的個稅申報沒有退免稅優惠。美國的個稅申報率高達90%以上，是因為美國對納稅人實行‘先征后退’的政策。即先不計費用扣除額，而是按照收入全額征收個稅。到了年底，納稅人再通過如實報稅，到稅務機關填表申請退稅或稅收補貼。一幅IRS宣傳報稅的廣告是乎揭示了美國人積極報稅的玄機：一張大大的美元鈔票上寫著“我們的錢在找你”！

由于我國的個人所得稅采用的是分類課征制度，同時在代扣代繳稅款時已經作了費用扣除，按應稅所得納稅，所以在年底自行申報納稅時，納稅人只有補稅的選擇，沒有退稅的可能，積極性當然不高。

五、稅制設計不夠人本化

任何人之所以要遵從一項制度或者措施，絕不僅僅因為它的強制力，更因它具有濃厚的人性化規律與人本意識。自行申報納稅制度也不例外，而這一點，恰恰是我國納稅制度設計所欠缺。我國現行稅制在人性化和公平性方面的不足突出體現在：12萬的自行申報點一刀切，使納稅負擔與納稅能力不相適應。

量能負擔是稅制設計的基本原則，所以根據納稅人家庭的具體情況進行個人所得稅征收，成為世界上許多發達國家的通行做法。在西方國家的所得稅制度中，扣除與豁免，往往是區別對待納稅人納稅能力的主要手段。比如美國，政府就沒有對個人所得稅設統一起征點，而是隨納稅人申報狀態、家庭結構及個人情況的不同而不同。除此之外，美國政府還規定了很多稅收抵免項目，如托兒費、老年與殘疾等，使得個人所得稅制度設計體現了量能征稅的人性化原則。

而我國的個人所得稅制度在扣除與豁免方面幾乎空白，簡單停留在生計扣除額和“三金一費”扣除優惠上。相比之下，我國個人所得稅的課稅形式則顯得有些死板、刻薄。將納稅人的收入狀況粗劣地劃分為幾個層次，然后在各個層次內設置一個強制申報起點，這樣雖然便于稅務部門開展工作和日常管理。但是，這種“一刀切”式的規定，必然使個人所得稅政策背離其初衷。

筆者始終以為，對于政府部門出臺的任何政策和措施，都牽涉到一個公眾認同問題。個人所得稅自行申報納稅辦法的實施也不例外。作為規則制定者，如何使規則最大限度地體現出社會公平和人本意識，卻是責無旁貸的義務。

六、財政預算的透明度和精細度不高

孟德斯鳩也曾說過：“國家的收入是每個公民所付出的自己財產的一部分，以確保他所有財產的安全或快樂地享用這些財產。”從理論上講國家收稅的目的就是希望以此調節個人收入、平衡社會財富、促進社會和諧。這是每一個納稅人所希望的，也是納稅人所關注的。

可是在我國，納稅人要知道稅收的具體去向卻不是件易事。據國家統計局的資料顯示，我國2005年國家稅收合計為30866億元，占全部財政收入的97.6%，其中個人所得稅收入2094億元，占稅收總額的7%。而2006年財政預算中中央用于“三農”的支出為3397億元，約占中央財政收入16000億元的25%，教育支出4546億元，占28%，社會保障支出4181億元，占26%，公共衛生領域1193億元，占7%。至于這些錢在具體使用過程中的去向，具體的支出賬單，卻很難考察。

總之，財政預算的透明度和精細度卻沒有跟得上“蛋糕”(稅收收入)做大的速度，是納稅人普遍認同的觀點。當前，作為個人所得稅主要來源的工薪收入，幾乎是絕大多數老百姓的養命錢。只有當公民都感受到公共財政陽光的溫暖時，納稅負擔與納稅能力相匹配時，納稅人承受的稅收負擔與納稅人獲得的政府公共服務相對應時，制度才能發揮最大的效應，納稅人才能真正具有自行申報的主動性。

從上述分析可知，為了較好地落實個人所得稅自行納稅申報政策，需要從理清申報渠道、提高申報興趣、加大處罰力度、加快個稅改革和提高財政使用效率等方面做起。