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一、公共政策沖突的內涵

“沖突”一詞表示事物之間的關系存在一種相互矛盾、不和諧的狀態，沖突產生的核心原因是為爭奪權利與資源、利益與地位。公共政策沖突也稱“文件打架”，是指在一個龐大的政策網絡系統之中，由各級政府部門所制定的公共政策之間的相互矛盾、相互抵觸、相互對立的一種表面化的態勢和現象。表面化特指公共政策沖突的程度和范圍，換言之，只要公共政策之間存在相互矛盾、抵觸、對抗等狀態，即為公共政策沖突。公共政策包括縱、橫兩個維度，從中央到地方各級政府制定的公共政策，與地方政府各部門制定的公共政策之間形成了一個縱橫交錯、相互制約、相互作用的網絡。在這個龐大的政策網絡之中，由于各個政策主體在價值取向、思維模式等方面存在差異，公共政策沖突的產生就不可避免。本文從公共政策的橫向維度出發，主要論述廣西北部灣經濟區公共政策沖突的相關問題。

二、北部灣經濟區公共政策沖突的主要表現形式

北部灣經濟區相對于長三角、珠三角等發達經濟區而言，區域一體化程度較低，公共政策在制定和實施過程中存在著一定的矛盾和沖突，主要體現在區域政策目標、政策工具、政策效益等幾個方面。

（一）區域政策目標沖突

國家對北部灣經濟區的定位是在立足北部灣獨特區位優勢的基礎上，服務“三南”（西南、中南、華南），溝通東中西，面向東南亞，充分發揮其橋梁和平臺作用，加強與東盟國家的交流與合作。這樣的區域定位要求相關地方政府深入貫徹落實科學發展觀，增強區域綜合競爭力，實現區域經濟、社會、文化、生態等方面協調發展。在實際發展過程中，北部灣經濟區相關政府在制定區域公共政策時會有意識地參照珠三角、長三角等地區的發展模式，然而其以資源優化配置為主要手段的發展并不完全適用于北部灣經濟區。作為與東盟國家溝通合作的門戶，北部灣地區制定公共政策的目標導向應轉向“實現基本公共服務均等化，加快區域一體化進程，增強區域綜合競爭力”等方面。

（二）區域政策工具沖突

政策工具即公共政策主體在政策制定和政策執行過程中所依據的方式或手段，簡單地說，政策工具就是達成政策目標的手段。為實現同一政策目標，政府可能運用多種政策工具。如在區域招商引資方面，可分為鼓勵性政策工具和控制性政策工具。其中鼓勵性政策工具包括直接援助（減免稅收、優惠貸款、投資傾斜等），間接刺激手段（加強工業園區基礎設施建設、區域企業獎勵政策、征地優惠政策等）；而限制性工具則正好相反，主要包括增加企業稅收、禁止污染企業進入、限制貸款額度等。北部灣經濟區尚處于發展之中，相關地方政府在制定公共政策時使用鼓勵性政策工具偏多，其目的是通過大量的優惠政策吸引外資，從而帶動區域經濟發展。而在近幾年的發展中，由于限制性政策工具運用較少，大量污染性企業進入，使北部灣區域環境破壞嚴重，整體競爭力依舊不高。

（三）區域政策效益沖突

同一項公共政策可能存在不同方面的政策效益，在無法有效均衡各方面政策效益的時候，公共政策沖突就會產生。例如，一項公共政策可能會極大地促進當地的經濟發展，但是同時也會造成嚴重的環境污染。北部灣經濟區在發展之初引進了大量的船舶制造企業、化工企業等重工業，在促進區域發展的同時導致了區域嚴重的環境問題。當一項公共政策在不同效益間發生矛盾的時候，個別執行者往往會選擇對自己有利的一面，通過曲解政策、肢解政策來鉆政策的“空子”。此外，政策效益沖突不僅局限于同一政策之中，在不同政策之間或不同政策制定部門之間也會存在不同程度的效益沖突。

三、區域公共政策沖突的形成原因分析

任何政策在制定到執行的過程中都充滿了沖突，但政策沖突也不完全是消極的，其在一定程度上反映了政策本身存在的一些問題，同時能夠激發政策系統的活力，促進政策不斷完善。作為普遍存在的政策沖突現象，其產生原因是多方面的。

（一）區域政府的自利性

公共政策制定和執行的效果在很大程度上取決于政策主體的素質，政策主體包括相關政府部門及其工作人員。政府作為公共權力的代表者，其行為出發點本應是大公無私的，然而在現實社會中，政府卻扮演著“理性經濟人”的角色，追尋著自身利益的最大化。從“公地悲劇”“囚徒困境”等理論我們可以看出：一些個體看似最優的選擇，并非集體的最優選擇，個體的理性行為往往會導致集體的非理性后果。由于一些部門的自利性導致的公共政策沖突現象層出不窮，嚴重影響了地方政府的形象與政策的執行效果。目前，北部灣經濟區內各市一些部門為爭奪有限的利益，各自為政現象嚴重，公共政策沖突時有發生。例如，在港口建設方面，北海、防城港、欽州三市具有相同的區位優勢，都有發展大型港口的條件。因此，三市為爭奪資源互打“價格戰”，分別制定了不同的優惠政策。這樣的利益競爭不僅導致主港口吞吐量下降，貨物分流，還使公共政策沖突嚴重，影響了經濟區區域一體化進程。

（二）區域政府職能交叉嚴重，區域政策一體化程度不足

馬克斯•韋伯提出的官僚科層制倡導政府行政人員要絕對理性，試圖用無數的規章制度和部門設置來嚴格規定各自的職能權限。然而，現代官僚制在運行過程中，由于職能機構的擴張，一些部門職能變得不明確，遇事相互推諉現象嚴重。在公共政策的制定過程中，由于一些地方政府之間或一些政府各部門之間職能交叉嚴重，機構間缺乏一定的溝通與協調，導致公共政策在制定之初就可能存在一定的偏差，這種源頭上的政策偏差為執行過程中公共政策沖突的產生埋下隱患。在政策執行過程中，由于區域內部分地方政府職能不明確，政策實施過程的監督和管理就存在一定漏洞，使政策沖突不能得到及時發現和糾正。

（三）區域政策信息的阻隔

政策信息的公開與共享是政策過程良性運行的基礎，政策信息阻隔可能會直接導致政策沖突現象，甚至造成政策失敗。政策信息阻隔的弊端有以下幾個方面。其一，政策信息阻隔會影響政策制定和執行過程中的公民參與。公民參與體現了社會主義參與式民主的理念，在公共政策的制定和執行過程中引入公民參與更是政策民主性的體現，同時在一定程度上保證了政策的科學性，利于政策的順利推進和實施。政策信息的公開透明是公民有效參與的前提，信息的阻隔能夠直接降低公民參與的程度和水平，導致政策本身缺乏科學性，引發政策執行主體與目標群體的沖突。其二，政策信息阻隔影響各地方政府之間、政府各部門之間的協調和溝通。在地方政府制定公共政策的過程中，有時需要結合本地區本部門的實際情況，在這種情況下，就更加需要各政府之間、政府各部門之間保持信息的暢通無阻。然而，信息的阻隔使各政府部門間無法實現信息相通，形成一個個“信息孤島”，從而導致政策沖突的產生。

（四）區域政策沖突的監控與預警機制不健全

當公共政策開始出現一些不協調狀態的時候，即為政策沖突的初級階段，只要及時采取適當的措施加以解決，就不會造成較大的對抗斗爭等深層次的沖突現象。政策沖突治理的成本遠高于對沖突的監控和預警，所謂“防范于未然”。北部灣經濟區還處于發展之中，區域一體化程度有待加強，尚未形成覆蓋整個區域的龐大的監控與預警系統，這在一定程度上造成政策沖突無法得到及時有效解決，導致沖突進一步惡化。

四、區域政策沖突的治理機制研究

適度的政策沖突在一定程度上可帶來積極作用，但總體而言，政策沖突的危害還是十分巨大的。政策沖突不僅可能直接導致政策失敗，造成資源浪費，而且會破壞政策的統一性，削弱政府權威，影響政府形象，甚至可能造成諸多社會問題，阻礙社會和諧。基于此，必須采取有效措施對政策沖突問題進行治理。

（一）構建利益協調機制，有效協調區域政府間的利益關系

俗語有云“：沒有永遠的朋友，只有永遠的利益。”公共政策沖突的本質是利益的沖突，區域政府間的利益未得到有效協調是產生政策沖突的根本原因。因此，構建一個區域政府利益協調機制就顯得尤為重要。其一，要建立利益表達和溝通渠道。如2009年將北海、防城港、欽州三個港口統稱為北海港，實現“三港合一”。“三港合一”之后，三市政府針對“三港”開發和管理的相關政策得到統一，但是需要有效地平衡三市之間的利益關系，才能避免由于利益分配不均衡引發更大的沖突。政府的自利性導致政策沖突的產生，若政府的利益可以得到表達和溝通，那么就會促進政府之間的政策合作，減少政策沖突。其二，要完善利益糾紛解決機制。可建立一個區域管理委員會，主要負責調解區域內政府之間的關系，當出現利益糾紛時，能及時出面調解。同時，可以引入非政府組織的力量來緩解利益沖突和矛盾。政策沖突的解決方式是融合，而非妥協或者爭斗、對抗。非政府組織作為社會發展的潤滑劑，可通過非政府組織論壇、政府合同承包等方式緩解政府之間的利益糾紛。其三，應建立一個利益補償機制。在實際過程中，由于在不同地方之間的發展機會不均等和經濟實力不均衡，政策制定的出發點往往是有利于自身的政策，對其他地區考慮不周，而這往往是政策沖突產生的原因。這就需要一個利益補償機制來平衡發展過程中各方的利益所得，減少因利益爭端而產生的政策沖突問題。

（二）理順政策制定機制

公共政策出現沖突是政策制定體制存在漏洞、尚不完備的體現。在體制較完備的環境中，各政策制定主體的職能劃分較為清晰，責任明確，任何一項政策都在法定的程序中運行，政策邊界清晰，不存在政策界限模糊和管理真空等現象，公共政策沖突產生的可能性就會大為減少。首先，應明確區域政策制定部門的職能權限。職能劃分不清是產生政策沖突的一個重要原因，要想從源頭上減少政策沖突，就必須摒棄傳統的官僚主義，構建理性官僚制，嚴格劃分各部門的職能權限和所應該承擔的責任。其次，要加強權力監督體制。行政權力缺乏有效監督與政策沖突的產生具有一定的關聯性，加強對行政權力的監督，有利于規范行政權力的使用，減少權力濫用現象。最后，要加強政策制定主體的能力建設。政策制定主體即相關政府部門及其公務人員，其中，政府公務員的素質和能力直接影響政策制定和執行的效果。政府公務人員必須明確自身的角色定位，扮演好人民公仆的角色，并不斷強化自身的角色意識。

（三）加強區域政府間的政策合作，構建政策部門整合機制

政策整合，即對政策制定和執行過程中的政府職能邊界問題、交叉問題進行統一整合，并采取有效機制進行管理。政策部門整合機制運用“整體性治理”的理念，在明確各部門職能的基礎上，通過區域間、部門間的政策協調與合作，對一些職能邊界不清的公共政策問題進行跨區域、跨部門的綜合治理。例如，在政策制定環節，加強區域政府部門之間的交流與合作。北部灣經濟區包括南寧、北海、欽州等六個城市，每個城市的地區優勢以及發展模式存在一定的差異，政府部門會根據地區的實際情況制定各自的公共政策，導致一些區域公共問題往往出現無人關注、邊界模糊等現象。基于此，可成立北部灣區域政策制定委員會，各市政府政策制定機構派代表參與，建立一種聯合決策制度，統一制定區域的公共政策。2013年，廣西提出“兩區一帶”“雙核驅動”的戰略取向，這是一種全新的區域政府合作模式，能在很大程度上提高區域政府間的政策合作力度，提升區域政府間聯合決策的水平。

（四）構建區域政策信息共建共享機制

政策信息阻隔是產生政策沖突的重要原因，在沖突治理過程中，必須做到政策信息的公開透明，實現區域政策信息共建共享。其一，要打通區域間的“信息孤島”，實現政策信息資源的有效整合。體制上的“條塊分割”是造成政策信息阻隔的根本原因。因此，要打破因“條塊分割”造成的信息人為壁壘，對有意阻隔信息傳遞的行為進行嚴格追責，徹底改變有關部門將公共信息當作“私人財產”和“部門牟利手段”的現象，實現政策信息暢通無阻，信息資源有效整合。其二，應加大對政策信息共建共享的技術投入，提高技術水平。隨著互聯網技術的不斷完善和發展，“無紙化”辦公成為政府工作的常態，政府門戶網站、政務微博、電子申請程序等名詞不斷出現，網絡技術隨著時代的發展也需要不斷地更新與提高。其三，應構建區域政策沖突的監控與預警系統。運用技術手段將整個經濟區的政策信息集中到一起，從政策的制定之初到執行設置全程追蹤，在政策執行過程中出現不協調現象時便發出指示與預警，相關人員即可啟動政策沖突處理辦法進行有效解決。

作者:張燕華呂麗芳單位:廣西大學公共管理學院