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摘要:精準扶貧是在新的歷史條件下，為解決深度貧困地區的絕對貧困問題而提出的一項具有創新性的重大公共政策。本文從公共政策形成和發展的規律角度，考察了精準扶貧走向成功的內在邏輯。在分析其內涵的公共政策價值基礎上，闡述了精準扶貧參與主體的廣泛性、精準扶貧政策信息的透明性和精準扶貧政策的穩定性與創新性。

關鍵詞:精準扶貧;公共政策;深度貧困

一、引言

在中國共產黨第十九次全國代表大會報告中，代表黨中央做出莊嚴承諾，要讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會。到2020年底，要堅決打贏精準扶貧攻堅戰，決勝全面小康社會的建設。可以毫不夸張地說，與國際社會的減貧做法相比，我國的扶貧減貧確實走出了一條中國特色的道路，為國際社會貢獻了中國經驗。在此，筆者擬從公共政策形成和發展規律的角度，考察中國的精準扶貧走向成功的內在邏輯。

二、精準扶貧的公共政策價值

所謂公共政策是指為解決社會公共需要，主要由公共權力機構制定并組織實施的行動路線、方針、制度及其保障措施，體現著社會的公共價值。精準扶貧具有公共政策典型特質。首先，精準扶貧的目的旨在解決中國農村尚未擺脫貧困的農村社會成員的基本生活保障問題。改革開放40年來，7億多農民擺脫了貧困，開始過上小康社會的生活。廣大農民群眾從生產決策到市場支持，從家庭住房到日常生活，從交通道路到衛生環境，都發生了天翻地覆的變化。然而，不可忽視的是，由于種種原因部分農村地區和部分家庭的經濟狀況仍然停留在原來的貧困水平上，即使在最近5年中已經又有6000多萬人擺脫了貧困，但還有4000多萬貧困人口不得不為基本的溫飽問題而發愁。而且必須看到，剩下的有待脫貧的人口大多處于深度貧困的農村，完全依靠自身的努力改變現狀幾乎不具可能性，其弱勢群體的特征十分突出。解決貧困群體的需要，也是社會成員的公共需要。貧困群體一旦走出貧困，將給社會發展帶來更多的有利因素，包括城鄉關系的改善，貧困人口素質的增強，農業生產效率的提高，鄉村振興戰略的實現等，對于經濟發展和社會和諧都具有相當積極的作用和公共利益價值。其次，精準扶貧是由黨和國家以制度為保障推進的社會行動。精準扶貧作為扶貧減貧事業的一種形式，說到底，主要是以社會公共資源的投入來更加有效地幫助貧困地區和貧困群體實現脫貧。但是，對于數量很大的貧困人口來說，如果只是單純地依靠社會的自愿行為予以扶持，就很難達到普遍而持久的減貧效果。面對這樣的社會問題，必須依靠公共權力機構進行有計劃、有目的的制度安排才能奏效。在中國的現行體制下，精準扶貧是由黨中央和國務院的直接領導下實施的重大公共政策。2015年11月29日，中共中央、國務院了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》;2016年10月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又印發了《脫貧攻堅責任制實施辦法》，提出了中央統籌、省負總責、市縣落實、合力攻堅的實施精準扶貧的責任體系。2017年10月，中國共產黨第十九次全國代表大會召開，在報告中要求決勝小康社會建設，堅決打贏包括扶貧在內的三大攻堅戰，小康路上，不能讓一個人掉隊。最后，精準扶貧具有明確的公共政策尺度。精準扶貧是以經濟利益分配為主要內容的公共政策。其實現機理是通過政府的公共財政資金對貧困地區和貧困家庭進行扶持，包括基礎設施建設扶貧、產業扶貧、教育扶貧、移民搬遷扶貧和社會保障兜底扶貧等，將政府的稅收收入直接和間接轉化為貧困地區人口的收入，從而提高他們的發展能力和生活水平。從實質上看，是全社會納稅人利益的一種讓渡，是發達地區對欠發達地區的一種援助。2013～2017年，中央財政專項扶貧資金累計投入2787億元，省級財政扶貧資金累計投入1825億元，中央財政明顯承擔了更多的轉移支付。因此，精準扶貧既要能夠幫助貧困地區和貧困人口擺脫貧困的要求，又不能使其產生過度依賴外部援助的“等、靠、要”思想，以保護社會整體經濟利益的平衡和富裕地區社會成員援助貧困地區的積極性，保證精準扶貧政策的實施有可靠的經濟基礎。從實際扶貧政策來看，對貧困戶首先設置了人均年純收入標準，從2011年開始，該標準確定為2300元，2016年考慮到物價的變化將準確調整為2952元。2017年，將農村低保線和扶貧線兩線合一，調整為3026元。如果按月計算，每個月平均252元。而且，收入指標并不是唯一確定貧困戶的因素，還需要考慮是否符合住房、機動車以及子女的撫養能力等要求。從中可以看出，扶貧的對象要確屬生活水平處于絕對貧困狀態的人群，而扶持的標準就是要保證他們能夠不再處于這種絕對貧困線以下。與此同時，為了解決貧困戶的現實問題，國家不僅直接補貼其日常生活消費的需要，而且還對其危房的修建、子女教育、生產性支出給予不同程度的扶持。這些扶持標準和扶持方式，體現了精準扶貧政策的人性化和理性化。針對個別地區對精準扶貧支持運用不當的問題，2018年中央經濟工作會議及時做出反應，強調指出，要保證現行標準下的脫貧質量，既不降低標準，也不吊高胃口。①

三、精準扶貧參與主體的廣泛性

精準扶貧作為消除中國農村絕對貧困問題的公共政策，只有政府的財政資源投入還遠不能達到期望的效果。一方面，由于財政資金的投入是有限的，而扶貧攻堅的任務卻依然嚴峻。雖然尚待脫貧的人口還有4000多萬人，相比起來已是少數，但他們都處在深度貧困區，資源貧乏，生活條件很差，人口素質較低。如果單純依靠政府的財政投入，無疑會使財政支出吃緊，增加財政赤字，影響財政運行的穩定。另一方面，財政資金的投入方向也受到制約。事實上，目前的扶貧任務分為兩大類:第一類包括對貧困地區的基礎設施建設投資、對貧困村的公共服務投入和對貧困家庭直接的生活補貼、住房補貼等方面投入。這類支出應歸入純公共產品的范疇，應由財政資金給予無償支持。第二類支出是產業發展方面的投入，即產業扶貧項目的資金。由于產業發展從性質是說具有營利性，資金使用方可以借助于產業獲取一定的利潤，因此，完全采取由財政資金無償投入的方式理由并不充分。為激勵有勞動能力的貧困人口借助于產業發展提升自己的生活水平，形成精準扶貧的長效機制，可以實行由財政補貼或配套投資的方式引入非政府資金，從而擴大資金扶貧資金來源的規模。以小額貸款為代表的金融資金扶貧、以光伏發電為代表的社會資本扶貧，都對精準扶貧這項公共政策擴大其影響力，用較小的財政投入帶動更大的非政府性資金投入，扮演著積極而有效的角色。

四、精準扶貧政策信息的透明性

既然公共政策事關公共利益的調整，那么，與之相關的當事主體對政策的目的、內容、效果及其實施程序就都應擁有自己的知情權，并以此為依據對政策的落實進行監督。這是防止公共政策被濫用的重要保證。精準扶貧政策一邊連著國家財政，另一邊連著貧困縣、貧困村和貧困戶。從財政資金分配與管理的角度看，用于扶貧的資金首先要受到各級政府的重視。經過批準的支出預算需要及時撥款，每一類、每一筆資金要用于什么項目，如何讓項目的選擇做到精準，如何讓有限的資金產生最大的效果，政府及其相關職能部門都需要根據財政預算法律法規進行嚴格掌握和認真落實，不得在扶貧資金上面另做文章。因此，依法依規履行好精準扶貧的責任，政府部門及其工作人員必須對政策精神十分清楚。從扶貧資金使用方和受益者的角度看，由于精準扶貧政策強調“精準性”，受益者有著嚴格的限定條件，除公共服務性資金以外，財政資金及其他社會資金的投入主要是與符合條件的貧困人口相聯系。因此，誰可以受益，受益多少，在哪些方面可以受益，已經達標的貧困戶怎樣履行脫貧程序，不僅貧困戶要清楚，而且不能受益的非貧困戶也需要了解。只有大家都能夠心中有數，才能正確理解精準扶貧政策與自己的利益關系，才能正確維護自身的利益，保證國家的好政策收到好的效果。

五、精準扶貧政策的穩定性與創新性

任何一項公共政策都需要保持一定的穩定性。如果政策內容變化很快，就無法讓當事者形成對政策前景的預期，易于導致人們的短期行為和過度利用政策的行為，進而影響政策的持續性和成效。所以，保持公共政策的穩定性是非常必要的。但是，必須看到，穩定性不意味著要求政策的內容一旦確定就不能調整。因為公共政策的環境和要解決的問題以及可利用的手段都會發生變化，在保持政策設計初衷不變的前提下，對某些政策要素、政策內容進行調整，甚至進行必要的創新，將有利于增強政策的可接受性，增強政策的生命力。我國的扶貧政策自改革開放以來就已經提出。鄧小平同志多次強調指出“貧窮不是社會主義”“中國社會是不是安定，中國經濟能不能發展，首先要看農村能不能發展，農民生活是不是好起來”“農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困”。鄧小平的反貧困思想推動了中國經濟改革開放格局的形成，使中國社會從貧窮落后走向繁榮富強的康莊大道。①1994年出臺的《國家八七扶貧攻堅計劃》，是我國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動綱領;《中國農村扶貧開發綱要(2001－2010年)》和《中國農村扶貧開發綱要(2011－2020年)》，保證了國家扶貧開發政策的連續性，全社會逐步形成了清晰的國家扶貧目標和政策體系，通過國家整體經濟的增長，為農村經濟發展和人民生活的改善帶來了巨大變化。黨的十八大以來，以習為核心的黨中央繼續對扶貧開發工作給予了深入研究探索。2013年，在湖南湘西考察扶貧問題時審時度勢，不失時機地提出了精準扶貧的新概念。這是根據我國過去30多年來扶貧開發的經驗和當前扶貧工作面對的新形勢，對在有限的時間內打贏扶貧攻堅戰，全面建設小康社會的歷史重任而做出的具有戰略意義的重大公共政策創新。目前的貧困問題是深度貧困地區人口的貧困，是局部地區的貧困，有必要及時地從解決一般貧困問題的理念盡快轉到解決特殊的貧困問題上來，從平均主義的扶貧方法轉到有重點的精準扶貧的方法上來，做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。唯有如此，才能集中人力、財力、物力，到2020年底實現整體脫貧的宏偉目標。

作者:孫伊凡 張 欣 張杏會 單位:河北大學管理學院