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編者按：本文主要從公共政策問題的內涵；問題、社會問題、公共問題與公共政策問題；公共政策問題的特點；判定公共政策問題的標準進行論述。其中，主要包括：公共政策問題與個人、集團、政府部門、政府行為和政府議程有關、公共政策問題是指社會上大多數人覺察到的、公共政策問題與社會環境、人的需求和補償要求有關、公共政策問題與公共行動、需求和機會有關、公共政策問題是指客觀存在的、已被社會上大多數人覺察、關注和認同的、問題的范疇最為廣泛、社會問題，是問題這個大范疇中的一種、公共政策問題與公共問題雖只相差“政策”二字、公共政策問題是一種客觀狀態、公共政策問題通常是被人們有選擇地加以限定、分類和評價的、客觀情勢、公共政策問題是政府部門職權范圍之內的問題、明顯的政策需要、

摘要:政策的制定是為了解決問題，因此，制定政策的前提是先要認清問題，然后再根據問題來作出相應的對策。一個政府如果能夠及時確定和認清所有重要的問題，并采取適當的辦法予以解決，那么，這個國家就能達到一個和諧、安定的境界。本文主要從公共政策問題的內涵、特點、標準等方面來闡述如何構建公共政策問題。

關鍵詞:公共政策；問題；構建

一、公共政策問題的內涵

關于公共政策問題，國內外學者中有以下四種代表性的定義：[1]

第一，張金馬認為，公共政策問題與個人、集團、政府部門、政府行為和政府議程有關。公共政策問題是通過個人和團體所提出來的，屬于政府的職權范圍之內的，能夠被政府列入政策議程的，并且必須立即采取行動的社會問題。

第二，臺灣學者林水波認為，公共政策問題是指社會上大多數人覺察到的，與他們的利益和價值目標相沖突的，必須向權威當局提出來的，并且當局認為在其權限范圍之內可采取行動來解決的社會問題。

第三，安德森認為，公共政策問題與社會環境、人的需求和補償要求有關。公共政策問題總是表現為某種社會環境對一部分人造成影響，致使他們的利益遭受到了威脅或損害，他們的需求得不到滿足，從而展開活動，向政府提出要求進行必要的補償。

第四，鄧思認為，公共政策問題與公共行動、需求和機會有關。公共政策問題表現為通過公共行動去追求某些需求的機會。

公共政策問題被界定為一種特定的社會問題。社會中的多數人因其需求得不到滿足或利益受到了某種侵害，通過團體向公共權威部門表達出來，而這種要求也是政府職權范圍之內的事情，有對此行動作出相應的政策需要。所以，公共政策問題是指客觀存在的、已被社會上大多數人覺察、關注和認同的，與既定的價值、規范和利益發生沖突，并且由社會中的個人與團體提出，屬于政府管轄范圍之內并能被列入政府的政策議程的社會問題。[2]

二、問題、社會問題、公共問題與公共政策問題

（一）問題

所謂問題，是指社會期望和社會現狀之間的差距。即預期與現實出現了差距，或需求沒有得到滿足。

問題的范疇最為廣泛，比如政治問題、經濟問題、環境問題等，既可以是個人問題，也可以是社會問題。從涉及的人數上來看，個人問題不一定是社會問題。但是，當個人問題經過一定的發展過程，也可能擴展成為社會問題。

（二）社會問題

所謂社會問題，是問題這個大范疇中的一種，可以定義為一種社會期望和社會現狀之間的差距。是由社會內部矛盾，而不是外部矛盾，所引發的人與環境之間或者人與人之間的關系的失調，并對社會造成了較為廣泛的影響，由此產生的期望狀態和現實狀態之間的差距。

因為它違背了社會上一部分人而不是個別人的價值觀念和規范準則，具有一定的公共性，而且又同社會發展方向相背離，使得一部分人產生了不滿足或矛盾，所以，我們稱之為社會問題。

（三）公共問題

所謂公共問題，即公眾性、普遍性的社會問題。指的是社會上人們的價值、規范和利益以及生存條件受到某種威脅或損害而出現的問題。

當社會問題只影響到與其有直接關聯的一小部分群體時，由于這類社會問題的涉及面比較小，未對社會造成廣泛的不良影響，所以，僅是一般的社會問題。但是，當某些社會問題已經不再局限在某些領域和某些群體，而是一種公眾性、普遍性的社會問題,并對社會造成了廣泛的不良影響時，該社會問題就轉化為公共問題了。

（四）公共政策問題

公共政策問題與公共問題雖只相差“政策”二字，但這正表明了二者之間含義的差異。因為并非所有的公共問題都能夠成為公共政策問題，當公共權力主體，即我們通常所說的政府部門，體會到公眾的民意并趨同于公眾的訴求時，該問題就成為了一項公共政策問題。也就是說，社會中的大多數人將其需求或不滿足向公共權力主體提出，而公共權力主體認為所提出的公眾訴求在其職權范圍以內，并且有采取行動加以解決的必要性，能夠將其列入政策議程，這樣的公共問題就轉化為公共政策問題。[3]

三、公共政策問題的特點

（一）客觀性

1、公共政策問題是一種客觀狀態，是已經發生或存在的社會問題。這種客觀問題是不以人的意志為轉移的，不能憑人的主觀臆斷來想象或猜測。

2、公共政策問題中所涉及的相關載體，如公共權力主體、個人以及團體，作為不同的實

體單位，也具有客觀性。

（二）主觀性

1、公共政策問題通常是被人們有選擇地加以限定、分類和評價的，而且是被社會上大多數人所關注和認同的，所以都包含了人的主觀能動性，即人們的主觀認定。

2、人們對公共政策問題的分析和判定是以一定的價值觀念、規范和利益取向為衡量標準

的。當人們認為公共問題與既定的價值、規范和利益相沖突時，就會產生需求和不滿足。

3、政府的工作人員在斷定某一個公共問題是否在其職權范圍之內，是否能被列入政策議

程，這一系列的斷定活動也都是人的大腦思維過程活動的產物，因此也都具有主觀性。

（三）相關性

世界上的任何事物都不是孤立存在的。一個問題轉化為社會問題，又由社會問題轉化為公共問題，再由公共問題轉化為公共政策問題，許多相互關聯的問題構成了一個有機的政策體系，這就要求我們在處理公共政策問題時不能孤立地、片面地分析問題，而應該從全局和整體出發，系統地、全面地從政策問題之間的相互聯系和相互作用上去把握，最終實現整體功能大于各個部分之和的效果。

（四）動態性

公共政策問題的發生和發展在時間和空間上都具有一定的動態性。從時間上來說，公共政策問題不是一蹴而就或突然爆發的，而是有一個漸進發展的過程，是在歷史中逐漸形成的。例如民族沖突、種族矛盾、宗教問題、資源問題等，都有其形成的歷史原因。

從空間上來說，一個政策問題解決之后，還會產成新的政策問題，這樣，新的政策問題就會與新的政策環境以及新的相關人員之間產生聯系。從系統論的角度來看，政策問題的內部因素和外部因素都處于動態變化和發展之中。也就是說，任何一個公共政策問題都不是獨立的、靜止不動的，而是處于不斷地動態變遷發展過程當中。

四、判定公共政策問題的標準

（一）客觀情勢

客觀情勢是指客觀事實的實際情況和發展態勢，主要包括以下兩方面內容：

1、社會公眾普遍關心的具有代表性的熱點問題。例如雨雪災、地震等自然災害問題、腐敗問題、房價問題、教育問題、農民工問題。

2、影響較大。公共政策問題指的是那些影響程度大、影響范圍廣、后果非常嚴重的公共問題。例如越來越多的人，包括一些明星，接觸和吸食，不僅對吸食者的身心健康帶來嚴重危害，而且還易引發一系列犯罪問題，給社會造成了非常嚴重的后果。

（二）強烈的公眾訴求

當某種客觀事實與公眾的既定價值、規范和利益相沖突，使得公眾的利益遭受了較為嚴重的威脅和損害，社會中的個人和團體就會立即向政府部門提出強烈的政策訴求，要求政府采取措施來解決問題。

同時，這些問題也對政府履行政治責任、行政責任的能力構成了一定的挑戰和考驗。公眾訴求也是公共問題上升為公共政策問題的一個重要標志。[4]

（三）公共政策問題是政府部門職權范圍之內的問題

政策問題必須在政府的職權范圍以內，如果超越了政府的職權范圍，政府越權進行干預，通常情況下所起的效果是適得其反的。而且，政府也不是萬能的，同時，還必須是政府有能力去管轄的事務。因為問題的處理和解決需要一定的人力、物力和財力等資源，而我們這個社會的資源本來就非常有限，政府在解決公共問題時既不能越位，又不能錯位，也不能缺位，應該按照現行法律的明確規定來適位辦事。

（四）明顯的政策需要

當某種公共問題的客觀情勢性質惡劣，極其嚴重，影響程度大，影響的范圍廣，公眾向政府部門提出強烈的政策訴求，而且該公共問題又屬于政府職權范圍以內，促使政府對現實公共問題做出反應的時候，這就說明該公共問題使得政府形成了明顯的政策需要，上升為政府的政策議事日程。

事實上，先出現問題，再有解決問題的方案。公共政策問題的界定與構建也先于政策分析，所以，構建問題的方法要比解決問題的方法更優先考慮。人們解決問題的失敗常常不在于過程和結局，而是輸在起點上，即對公共問題的確認上。

總之，公共政策問題的構建，作為公共政策分析的邏輯起點，其重要程度不言而喻。它直接影響到后續階段的任務與實際操作效果。因此，正如俗話所說的那樣：“良好的開端，就等于成功的一半”，公共政策問題構建的合理和正確，就等于問題解決了一半。

【參考文獻】

[1]王傳宏李燕凌．《公共政策行為》[M]．北京：中國國際廣播出版社，2002年2月，第175頁

[2]陳振明．《公共政策分析》[M]．北京：中國人民大學出版社，2002年5月，第124頁

[3]張泰峰．《公共政策分析》[M]．鄭州：鄭州大學出版社，2003年3月，第72頁

[4]陳慶云．《構建公共政策問題》[J]．行政論壇，1995年，第四