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一、政府財政補貼和政策支持是農業保險發展的關鍵

從世界各國發展農業保險的經驗看，凡是農業保險開展比較成功的國家，都是國家重視、政府支持的結果。主要表現在，除了對農業保險給予專門的立法保障和選擇適合本國國情的農險發展模式外，政府給予必要的財政補貼和政策支持是關鍵環節。這些經濟支持不僅表現在政府對農戶給予較高比例的保費補貼，減輕農戶的保費負擔，還對從事農險具體運營業務的保險公司給予業務費補貼和稅收減免待遇，以及建立由政府兜底的巨災風險分散機制。

首先，農業的自然風險大，保險賠付率高，保險公司往往收不抵支。以美國為例，1981年至1990年，美國農作物保險賠款額超過保險費總額達25億美元，累計賠付率高達150％。1960年至1991年，加拿大累計收入農作物保險費51億加元，累計賠款57億加元，累計賠付率也達到110％。因此，在沒有政府財政扶持的情況下，商業保險公司一般不愿經營農險業務。

其次，農業作為國民經濟的基礎，對國家經濟增長和社會發展貢獻巨大，同時，農業又是弱質產業，受自然災害影響很大，每年成災面積約占農作物播種面積的15％。而農業保險對于分散風險，保障農業的再生產和擴大再生產，保障農民收入和維護社會穩定等有著十分重要的意義，所以農業保險具有明顯的社會效益。作為保護農業的重要措施之一，世界上多數國家將農業保險同商業保險區別開來，對農業保險給予經濟上、法律上和必要的行政上的支持。

二、中央農險補貼政策對新疆農業保險事業發展的積極影響

新疆的農業保險早在1951年即已開辦，后因種種原因一度停辦，直到1982年才開始恢復。目前，全疆農業保險主要由中國人民財產保險公司新疆分公司和中華聯合財產保險公司經營。前者負責新疆地方范圍內的農業保險工作，后者則主營兵團領域。新疆農業保險經營的險種主要為種植業險，絕大部分為棉花保險，其余為糧食、經濟作物、設施農業和養牛保險。“十五”期間，全疆農業保險累計為6716萬畝農作物、217萬頭(只)牲畜提供了風險保障，為農村防災防損支付防災費6600萬元，賠付達9.63億元，社會效益十分顯著。此次中央農險補貼政策的實施必將進一步提升新疆農險服務的質量和水平，對新疆農險事業的發展產生積極影響。

首先，補貼政策的實施將有效提高新疆主要經濟作物——棉花的保險金額，提高理賠的標準，使農民在不增加保費負擔的情況下，提高保險作物的保障水平。在沒有補貼前，新疆棉花主產區如阿克蘇、巴州、喀什、石河子等地區，棉花保險的保險金額基本在200-300元之間，保費在12元到20元之間不等。近年來由于農業生產資料價格上漲較快，棉花畝成本大幅上升，已上升到1000元左右，兵團部分農牧團場甚至達到1300元左右。顯然，200多元的棉花保險金額遠遠不能彌補投入的成本，農民對棉花保險意見較大。此次中央和自治區對棉花保費補貼50％以后，在不增加農民保費負擔的情況下，可使現有的棉花保險金額翻一番，一定程度上緩解了保額偏低的情況，提高了保險的保障水平。雖然與實際成本仍然有較大的差距，但比起以前已經有所改善。

其次，補貼政策的實施將極大提高新疆保險公司經營農險業務的積極性。一方面，隨著農險保障水平的提高，農民投保參保的意識將有所提高，投保率會上升；另一方面，由于中央和省級負擔50％的保費，地方政府組織推動農業保險的積極性也會明顯增強，棉花等大宗經濟作物農業保險的承保面將會進一步提高，這對于按大數法則運營的保險公司在分散風險、降低賠付率、穩定費率水平和保持財務的穩定性等方面無疑是有利的，有助于保險公司增強經營農險的積極性。

第三，有利于新疆農業和農村經濟快速平穩發展。新疆是全國重要的糧、棉、油料生產基地，也是自然災害頻發的地區，每年因風災、凍害、冰雹和洪水等災害造成的損失十分巨大。農業保險有了國家各級財政的有利支持后，其防災防損、賠付保障能力將明顯提高，對新疆農業和農村經濟的平穩發展，對促進農業資源的合理分配及農產品總量的增加和質量的提高勢必將起到積極作用。

三、中央農險補貼政策在實踐中存在的不足與問題

中央農險保費補貼政策是國家對農業這一弱質產業進行扶持和政策保護的重要體現，也是減輕農民負擔，增加和保障農民收入的需要，更是WTO規則下一國支持與發展農業，提高其農業國際競爭力的有效手段，需要大力運用和堅持。當然，這一政策在實踐中也不是盡善盡美的，從新疆農業和農業保險發展的實際來看，中央農險補貼政策離實際需求尚有較大差距，補貼險種和具體補貼辦法也有待進一步改進和完善。

(一)“一刀切”的保費補貼試點方案對保費收繳困難省份有失公平

中央財政保費補貼方案是按試點省份自籌保費實際完成數為基礎計算的，而新疆保險公司在保險費籌措和收繳上一直十分困難。截止2006年6月底，人保新疆分公司實現簽單保費約1億元，實際完成收費為6355萬元，按照中央和試點省份各補貼25％保費比例的規定看，新疆只能拿到中央財政補貼3200萬元。即使完成簽單保費計劃，也才能拿到中央5000萬元的補貼，這與中央財政平均補貼每個省1.67億元的規模相差甚遠，農民得到的實惠很少。保費補貼全國一刀切的結果，即按實際交費總額比例補貼，勢必使越富地區補的越多，越窮地區補的越少，這對那些對國家農業做出顯著貢獻的欠發達地區來說很不公平。

(二)省級財政配套25％保費補貼的規定，對財政嚴重依賴中央轉移支付的省份來說心有余而力不足

新疆財政為典型的“吃飯財政”，財政嚴重依賴中央轉移支付。2006年新疆地方財政收入(一般預算收入加基金預算收入)完成265億元，而地方財政支出(一般預算支出加基金預算支出)則高達725億元，支出主要靠中央轉移支付完成。這次中央財政農險補貼險種的標的為小麥、玉米、水稻、大豆和棉花五種作物，新疆因為財政困難，只能對棉花一種作物給予保費補貼，即使這樣，這部分補貼資金的籌措也還有不少困難。因此，財政部關于農險補貼要求地方給予配套的規定，對財政困難省份來說，一定程度上限制了地方推動農險的積極性和熱情。

(三)中央財政補貼險種范圍太窄

中央財政保費補貼試點僅對五種農作物保險給予保費支持，而從新疆農業發展的實際來看，除棉花產業以外，特色林果業(如香梨、葡萄、紅棗等)、大宗特色作物(如工業番茄、色素辣椒等)、設施農業以及大農家畜(如養牛、養羊、飼養馬鹿)等已成為當前農業生產發展的亮點，發展迅速。根據新疆黨委和人民政府關于加快特色林果業和畜牧業發展的總體規劃，到2010年，全疆林果種植面積將達到1500萬畝，其中南疆環塔里木盆地達到1200萬畝，果品產量達到1000萬噸以上，果品及深加工產品產值要達到300億元以上。到2010年，全疆畜牧業及相關產業增加值也將占到國內生產總值的15％以上，畜牧業產值在農業總產值中的比重將達到40％，農民收入中來自畜牧業的收入達到30％以上。鑒于此，很多地區對開展特色林果業、大宗特色作物以及大農家畜的保險需求十分迫切，要求保險公司能夠盡快提供。但是，由于這些產業的災害損失率較高，相應的保險收費也較高，農民完全負擔有很大困難。如果能由國家和地方政府適當給予保費補貼，這些新型農業的保險就能開辦起來，從而推動新疆農業經濟更快更好的發展。

(四)對農業巨災風險尚無相應的配套補貼措施

目前，新疆應對農業巨災風險的辦法是：出現災害時，先由縣一級保險公司當年提取的賠款風險金及歷年積累的風險金(每年提取的賠款風險金減當年賠款后的余額)進行支付，不夠時，再由區、地兩級公司積累的風險基金(從每年基層農業保險保費收入中按一定比例提取)抵補，再不夠時由省級公司拆借兌現，然后從以后年度收入的業務中歸還。兵團保險應對巨災的辦法和人保的情形相似，在師、團兩級農業保險基金仍不足以支付時，由師(局)保險公司拿出當年商險利潤的30％予以補貼，再不足時由師、團籌集資金同舟共濟?？偟膩砜?，無論是地方還是兵團，農業風險基金的共同特點是基金的積累基本來自歷年保費，政府補貼很少或基本沒有。而從世界范圍來看，對大災超賠由政府財政兜底是市場經濟國家通行的方式。例如，美國政府在2000年的補貼額平均為純保費的53％，其中巨災保險補貼率為100％?？紤]到我國農業災害損失面積大、巨額性的特點，中央財政給予農業風險基金適當補助很有必要。

四、改進和完善中央農險補貼政策的建議和設想

為了使農民能真正從中央這次支農惠農政策中嘗到實惠，切實推動我國農業保險事業均衡發展，促進我國農業產業持續健康發展，建議中央農險補貼政策從以下幾個方面加以改進和完善。

一是補貼份額不應按實收保費份額計撥，而應按農作物承保面積提供保險費補貼。這是一種比較公平的補貼辦法，就像中央財政對棉種補貼那樣，不論當地財政是否提供了補貼，中央財政都對農作物按播種面積提供保險費補貼，再號召當地財政和受益企業補一些，從農戶那里收一些，就可以加快啟動農業保險。

二是省級財政差別太大，省級財政配套不應作為中央補貼的前提條件，應對農業貢獻顯著、財政又比較困難的省份，尤其是“少、邊、窮”地區在保費補貼上予以傾斜照顧。建議取消對該類地區25％省級財政配套補貼的規定，由中央財政直接提供50％的保費補貼。

三是逐步擴大中央財政農險補貼的險種范圍，選擇一些在全國具有重要影響的特色林果業和大農家畜如牛、羊養殖等納入到中央農險保費補貼中來。

四是按照“政策扶持、多方籌集、封閉使用、統一監管”的原則，逐步建立多層次的、由中央和各級財政積極支持的農業風險準備基金。其中，由中央與省級財政補貼及重點政策性險種分出保費組成全國性風險準備基金；由地方財政補貼與一般政策性險種分出保費組成省級或區域性風險準備基金。所有準備基金都實行定向支出、節余滾存、封閉運轉和統一管理。