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內容提要：因對國土資源的概念及外延存在不同的認識，導致對國土資源法與自然資源法、環境保護法的關系也存在不同認識。筆者認為，自然資源法與環境保護法都是國土資源法的組成部分，國土資源法才是環境資源法的基本法。同時建議將國土規劃、區域開發整治和自然災害防治這三項國土資源法的重要法律制度納入現行的《環境保護法》，使修改后的《環境保護法》上升為國土資源法的地位而成為環境法的基本法。

關鍵詞：國土國土資源法自然資源法環境保護法《環境保護法》

關于國土法、自然資源法與環境保護法三者之間的關系，目前學界還沒有達成統一的認識。重要原因是對于國土法與自然資源法，以及國土法與環境保護法之間的關系，學界還沒有達成共識，而關于自然資源法與環境保護法之間的關系，目前學界基本上達成了共識。因此，要厘清三者的關系，關鍵是要厘清國土法與自然資源法以及國土法與環境保護法的關系。

一、國土法與自然資源法、環境保護法的關系

國土法，又稱為國土資源法，或國土開發整治法。是指對國土資源進行開發、利用、治理和保護的法律規范的總稱。要把握其概念，關鍵是要把握國土或國土資源的概念。關于國土或國土資源的概念，眾說紛紜，綜合觀之，有四種觀點：其一，國土資源就是指一國的土地資源。這是最狹義的概念。其二，國土資源單指自然資源，主要包括土地資源、礦產資源、海洋資源、水資源、生物資源、能源資源等。其三，“國土資源一般是指一國國家主權支配管轄的自然資源及其決定的環境資源和社會經濟資源。”[1]其四，蔡守秋教授在《國土法的理論與實踐》一書中對國土資源給予對廣泛的定義，“國土是一個主權國家管轄下的陸域、海域、空城的總體極其間的全部自然資源。”[2]筆者認為，國土資源其實就是領土資源，領土包括一國的領陸、領海、領空。國土資源的外延應包括一國的領陸資源，即土地資源、領海資源，即海洋資源、領空資源，即空間資源。因此，筆者贊同蔡守秋教授的觀點，而不應把國土資源僅僅局限于一國的自然資源范圍之內，也不應將其范圍擴及包括社會經濟資源，更不應將其范圍僅僅局限于土地資源。

（一）國土法與自然資源法

關于二者的關系，主要存在兩種觀點：一種認為國土法是自然資源法的一部分，即國土法相當于綜合性的自然資源法，它是對自然資源進行開發、利用、保護、治理的法律規范。[3]另一種觀點認為，自然資源法是國土法的一部分，即自然資源法僅針對自然資源的開發、利用，而國土資源法不僅對自然資源進行開發、利用，而且也要對其進行治理、保護。此外，國土資源法還對自然資源之外的國土資源進行開發、利用、治理、保護。如區域開發綜合整治。筆者認為，之所以會形成這兩種觀點，歸因于對國土資源的概念及外延的認識存在差異。如果視國土資源僅僅為自然資源或自然資源決定的社會經濟資源，則國土法當然為自然資源法的一部分，應為綜合的自然資源法。反之，如果視國土資源不僅包括自然資源，而且還包括其他領土資源，則自然資源法應為國土法的一部分。筆者堅持國土資源泛指領土資源，因此，筆者認為自然資源法僅僅是國土資源法的一部分。國土資源法所處的地位更高，它針對所有領土資源的開發、利用、保護、治理。此外，自然資源法只注重對單種自然資源的法律控制；偏重于對自然資源的開發、利用，忽視對自然資源的保護治理；偏重與強調自然資源得勁機效益和資源所有權與使用權，而忽視其生態效益和環境權；只強調單項開發利用，忽視區域綜合開發整治，因此，傳統的自然資源法對自然資源的法律調控有許多局限性。只有將自然資源法發展擴大到國土開發整治法的階段，才能對自然資源實現科學、有效的法律控制。[4]因此，自然資源法不僅是國土法的一部分，也是國土法的前身。

（二）國土法與環境保護法的關系

環境保護法是指調整因保護和改善環境、合理利用自然資源，防治污染和其他公害而產生的社會關系的法律規范的總稱。如果國土僅指自然資源，即國土法僅指調整自然資源的開發、利用、保護、治理而發生的社會關系的各種法律規范的總稱，那么二者的關系實際上就是自然資源法和環境保護法的關系。如果國土資源法指調整因保護一國領土內的環境而發生的社會關系，又調整因開發、利用、治理環境資源而發生的各種社會關系的法律規范，那么環境保護法僅是國土法的一部分。因為環境保護法只強調保護環境，而國土法既注重保護環境，又強調對環境資源的開發利用治理和保護，因此國土法的綜合性更強，視野更加開闊。因此，國土法的范圍大于環境保護法。按照目前狹義的環境保護法，只從保護角度出發而不從綜合開發、利用、治理的角度出發是很難保護好環境資源的，只有將環境保護法發展擴大到國土法，才能實現對環境的科學、有效的保護。

（三）國土法體系的構成

通過對國土法、自然資源法和環境保護法三者關系的具體分析后可發現，三者關系如何取決于人們對國土資源的概念和外延的認識，對國土資源的概念和外延的認識不同，三者的關系也不同。筆者認為，自然資源法和環境保護法都是國土法的一部分，國土法才是環境法的基本法。因為它不僅同自然資源法一樣關注自然資源的開發利用，又同環境保護法一樣注重環境污染和生態破壞的治理和自然資源的保護，它融自然資源法和環境保護法與一體。國土法的體系以國土資源基本法為龍頭，下設三個分支體系：一是以自然資源法牽頭的各資源法體系，調整自然資源開發利用中產生的社會關系；二是以環境保護法牽頭的各環境保護法體系，調整環境保護中產生的社會關系；三是以自然災害防治牽頭的各災害防治法體系，調整防災減災中產生的社會關系。為此，科學的國土法體系，需要加快國土法的立法，包括綜合的自然資源法，災害防治法，各資源、環境保護、災害防治單行法等。此外，以下法律規范也是國土法的重要組成部分：

（1）區域開發整治法：它是一定區域內國土資源環境的開發、利用、保護、治理的法律規范的總稱。區域開發整治是整個國土開發整治活動的縮影，即區域化。如城市開發整治、鄉村開發整治、老少邊窮地區開發整治及其他特定區域開發整治等。我國的西部大開發以及最近中央提出的振興東北，都是典型的區域開發整治，通過區域開發整治以實現區域內經濟與環境的協調發展。區域開發整治法是國土法的重要組成部分。

（2）國土管理法。國土管理法規是指有關國土行政管理的各種法律規范的總稱，主要包括國土行政管理機關及其職責、管理手段和管理制度等法律規范。國土管理在我國國土工作中占有重要地位，是國土開發整治事業發展的保證，國土管理法規也是國土法體系的重要組成部分，是進行國土管理的法律依據和法律保證。它具體由國土管理機構法規、國土考查、監測及資料的管理的法規、國土規劃法規、以及國土開發整治工作實施的管理的法規組成。

二、國土法與《中華人民共和國環境保護法》的修改

我國1989年頒布的《環境保護法》共五章：第一章，總則；第二章，環境管理體制；第三章，保護和改善環境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律責任。通過其條文分析可發現，雖然該法在原則、制度上主要偏重于污染防治，關于防治環境污染的條文較多，但從總則、保護和改善環境、防治污染和其他公害以及法律責任部分來看，仍不失為我國防治環境污染和保護自然資源的綜合性的基本法。但是，筆者認為，國土法才是環境法的基本法，目前的《環境保護法》應對的是環境污染和生態破壞，而國土法除可以做到這一點外，國土法優于環境保護法之處在于其視野開闊，前瞻性強且更具有綜合性，更符合現代環境問題日趨綜合的特點。國土資源法不僅針對污染和生態破壞產生后的事后治理，更注重對國土資源進行事前的預防，它突出經濟社會與環境之間的聯系與協調。如通過規劃制度，在規劃的前提下對國土資源進行有計劃的開發利用。實踐已經證明，許多污染和生態破壞的產生都和盲目的開發利用國土資源有密切關系，如果事前做好了國土資源的規劃與計劃工作，許多環境污染和生態破壞都可以在源頭得到控制。因此，筆者認為，應該抓住我國當前進行《環境保護法》的修改這一契機，把我國的《環境保護法》修改成為雖名為《環境保護法》，但實為國土資源法的基本法。即把它上升到國土資源法的基本法層次，使之成為環境法的基本法，以使其對環境的保護所采取的手段更完整也更具有綜合性，不僅有事后的治理手段，更有事前的規劃和整治手段，以滿足應對中國環境問題新形勢的需要。具體做法是：

（一）將國土規劃納入現行《環境保護法》

規劃是人類克服自身經濟活動盲目性和主觀隨意性的科學決策活動。國土規劃是規劃在國土資源管理活動中的具體運用，指在特定土地上對國民經濟建設和環境保護進行總體空間部署。[5]通過對國土資源進行合理的規劃，可以有效避免和克服不應有的生態破壞與污染的產生。建國后，雖然我國頒布了一系列的國土規劃法規文件，基本上對國土規劃工作的大部分作了規定，但未形成法律體系，尤其是在我國環境保護法的基本法中未作全面規定。現行《環境保護法》第4、12、22條只提到了環境保護規劃和城市規劃，但是它們是不同于國土資源規劃的，國土資源規劃站的位置更高，綜合性更強，它既包括環保規劃，又包括經濟發展規劃；既包括城市規劃，又包括鄉村規劃等。通過綜合性的國土規劃，可做到經濟與環境的協調發展，以實現《環境保護法》的宗旨，即可持續發展。因此，筆者建議在修改我國《環境保護法》時，可以增設一章，定為“國土資源的規劃”，置于原第二章之后，第三章之前。因《環境保護法》的基本法的地位決定了“國土資源規劃”這一章只能對國土規劃工作的基本指導思想、基本原則、國土規劃的體系等作一些原則性的規定，而關于國土規劃的內容、規劃的主體、規劃的基本制度及法律責任等只能留待我國今后制定的國土規劃基本法中作出規定。

（二）將區域綜合開發整治納入現行《環境保護法》

區域開發整治和規劃類似，也是預防生態破壞和環境污染發生的重要手段，規劃也包括區域規劃，在合理的區域規劃制定后，再對該區域的環境資源按照區域規劃的要求進行開發利用、治理保護，以實現經濟與環境的協調發展，這是整體論思想在環境資源法中的具體運用。因為現代環境資源問題本身就具有整體性，不能把它與其他問題割裂開來。比如城市的環境污染主要是由于城市產業結構不合理、工業技術水平較低等因素造成的。把某一區域作為一整體對待，對其環境資源問題作為一整體進行治理，往往能收到很好的效果。我國一些城市開展的城市環境綜合整治工作，實際上就是區域開發綜合整治在城市的運用。通過合理的城市規劃、合理的產業結構調整等手段，最終達到治理城市環境問題的目的。然而我國目前的《環境保護法》未對區域開發綜合整治這一有效手段作任何規定。因此筆者建議在我國的《環境保護法》中再增設一章，專門規定區域開發綜合整治的有關法律問題。鑒于其基本法的地位，修改后的《環境保護法》也只能對區域開發綜合整治要遵循的方針和原則作出規定，如農村開發整治要貫徹有利生產、方便生活的原則，要堅持統一規劃、合理布局、協調發展的原則等。城市開發整治要堅持城市綜合開發整治的原則、堅持城市環境資源的特點的原則。特定區域開發整治要堅持把區域開發整治和全國國土開發整治緊密結合的原則，堅持全面規劃、合理布局的原則等。而有關的具體法律制度可在今后制定的統一的《區域開發整治法》中作出規定。

（三）將自然災害防治納入現行《環境保護法》

對環境的損害可分為人為活動和非人為活動兩個方面。非人為活動主要指自然災害，人為活動主要指人為排污活動所造成的環境污染和非排污性活動所造成的生態破壞。隨著社會的發展和科學技術的進步，現代許多環境問題往往是自然災害和人為活動共同作用的結果，具有較強的綜合性。如1998年發生的特大洪水，既有自然因素，又有人為因素。因此不宜把自然災害與環境污染、環境破壞完全分割、對立起來。為防治自然災害，新中國成立后，制定了一系列的有關防治自然災害的法規和政策文件，但是其效力層次都太低，雖然也頒布了《防洪法》等幾部專門針對自然災害的單行法，但災害防治法的體系還沒有形成，尤其是作為環境法基本法的《環境保護法》沒有對災害防治作任何規定。因此，實有必要在《環境保護法》中對災害防治加以規定，為今后的災害防治法體系的構建提供基本法的支持。

通過將國土規劃和區域開發整治及災害防治納入修改后的《環境保護法》，雖然其名稱仍沿用《環境保護法》，但是其內容更加充實完善，更具有前瞻性，應對環境問題所采取的手段更加具有綜合性，更加貼近當今環境資源問題的日益綜合化的特征。它不僅僅限于國土資源不當的開發利用所造成的生態破壞和污染的治理，而是集國土資源的開發利用和治理保護于一體，使修改后的《環境保護法》真正成為一部能跟上時展且具有一定前瞻性的環境法領域的基本法。

注釋：

[1]肖國興、肖乾剛：《自然資源法》[M]法律出版社1999年版，第144頁。

[2]蔡守秋：《國土法的理論與實踐》[M]，第1頁。

[3]肖國興、肖乾剛：《自然資源法》[M]法律出版社1999年版，第53—54頁

[4]蔡守秋：《國土法的理論與實踐》[M]，第25頁。

[5]汪斌：《國土規劃法的立法思考》[J]，載《2001年全國環境資源法學研討會論文選集》[M]，第17頁。