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一、前育

由于旅游資源的特殊性、現有管理體制的限制，景區經營權出讓一向是較為敏感的話題。但自1997年湖南省分別以委托經營和租賃經營方式出讓張家界黃龍洞和寶峰湖經營權，2001年四川省旅游部門向海內外宣布出讓包括九寨溝、三星堆遺址、四姑娘山、稻城亞丁、青城山磁懸浮旅游列車工程在內的十大景區經營權后，業界掀起了出讓、買斷景區經營權的狂潮。據不完全統計，截至2002年，全國已有至少19個省、自治區、直轄市，300多個大小不一的景點加入出讓經營權的行列（王小潤、白鋒哲，2002）。經營權出讓似乎成為了轉型期景區改革的必由之路，引起學術界廣泛重視和激烈討論。

多集中在景區經營權出讓的利弊分析。鄭易生(2002)認為企業擁有主導經營權較少增加資源保護投入，使資源保護標準“降格”，并可能帶來“以企代政”，因此，企業擁有主導經營權危及景區保護。社科院環境研究中心鄭玉歆(2002)認為讓遺產資源擔當起拉動經濟增長的重任是一種短視行為。社科院張廣瑞(2001)則認為景區所有權與經營權分離是經營方式的轉變，并不一定帶來景區環境的破壞。還有不少學者認為兩權分離是景區改革發展的必由之路。

進行利弊分析，權衡經營權出讓孰優孰劣，是必要和可行的。(1)出讓對象；(2)出讓主體；(3)經營主體；(4)出讓價格（景區價值）。應該先明確何種類型的景區的經營權可以出讓？由誰出讓？出讓給誰？以多少價格出讓？出讓主體應該是景區的所有者。但依據現行法規，中央、省、市（縣）級政府以及各主管部委均擁有對資源的所有權。因此，景區經營權出讓主體資格的討論就涉及到現行管理體制問題。此外，關于出讓主體（即資源和景區所有權者）的討論也較為集中（如楊振之等，2002）。有鑒于此，本文僅就經營權出讓中的景區類型、經營主體資格兩個基礎性問題進行淺顯的分析，以資參考。

二、景區類型

資源開發與保護是景區經營權應否出讓爭論的核心問題之一。

顯然，并不是所有資源都適合出讓經營權。有些資源的核心任務是保護，有些資源屬于公益性質，如果以出讓經營權的市場行為加以開發，勢必與景區的宗旨相違背，并導致資源的破壞。這部分資源應該由國家專營，實施保護，也就不存在經營權出讓的問題。有些資源可以出讓經營權，但有一定的限度。資源的類型、性質決定了景區的類型、性質。因此，經營權能否出讓，在很大程度上是景區類型的問題。

在開展經營權出讓的討論前，應該明確何種景區不能出讓經營權？何種景區可以出讓經營權？可以出讓到何種程度？如果景區不適合出讓經營權，也就沒有必要進行討論。因此，景區類型是決定景區經營權出讓的首要問題。但某類景區經營權是否可以出讓，應有一定的標準。我們認為應該根據景區的目的與宗旨、景區資源的性質來判斷景區是否可以出讓經營權，即景區經營權是否可以出讓應該依據一個主要標準和一個從屬標準。主要標準是：景區經營權出讓是否違背景區的目的與宗旨？從屬標準是：景區是否具備顯著惟一性的世界級景區？

在考慮經營權出讓與景區類型時，首先應該明確建立景區的初衷、目標以及景區的性質。從景區的性質看，人造景觀比較適合出讓經營權，因為經營權出讓不會引起如此激烈的資源保護與破壞的討論。但人造景觀往往由企業或私人投資建造，不存在經營權出讓的問題。公益性景觀、公園應該由國家統一經營管理，也不存在此問題。

比較復雜的是原生型資源的經營權出讓問題。由于：①原生型旅游資源不同于一般的礦產、森林、草地等自然資源，具有經濟價值所不能涵蓋的特殊意義；②景區原生型旅游資源不同于一般國有資產，屬于“公益性國有資產”，是“具有供人民群眾游覽、休息，或進行科學、文化活動功能”，長久為公民直接服務并為后代永續保存的地域；③民法的經營權包括了對財產進行占有、使用、收益和處分的權利，而旅游資源經營權是指對旅游資源一定時期的占有、使用和收益的權利，是一種法律上的財產權利。景區的經營權也就包括了對景區進行占有、使用、收益和處分的權利（鄭易生，2002；葉浪，2002）。可見，原生型旅游資源景區的經營權不甚適合出讓，至少在經營權出讓問題上應該極為慎重（注：對此問題，學界和業界仍存在爭議。）。因此，中國證券會因兵馬俑上市一事向國家建設部和文物局咨詢時，他們以“資源不可上市”為由擱置。2002年3月，建設部在《關于對四川省風景名勝區出讓、轉讓經營權問題的復函》中說，任何地區、部門都沒有“將風景名勝區的經營權向社會公開整體或部分出讓、轉讓給企業經營管理”的權利。2002年8月，建設部汪光燾部長在“全國城鄉規劃和風景名勝區保護工作”電視會議上針對一些景區追求眼前利益、超強度開發造成自然生態和景觀資源的嚴重破壞時特別強調：“嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝區資源及其景區土地。”國家文物局張文彬局長更是明確指出：“對有些地方和單位以所謂所有權與經營權分離的名義，擅自轉移文物保護單位經營權，甚至將文物的經營向國內外招標、承包，對此，我們堅決反對”（楊廣虎，2002）。盡管上述言論仍存爭議，但至少反映了國家權力部門對此問題的態度，并再一次說明了原生型旅游資源景區的經營權不適合出讓。

從目的看，有些資源屬于保護性資源，與之相聯系的景區的首要目的是保護而非開發，景區的經營權就不適合出讓。根據現行法規，以保護為首要目的的景區包括世界遺產、“人與生物圈”計劃保護區網絡的自然保護區、各級自然保護區、地質公園、濕地、重點文物保護單位等。以世界遺產為例。根據《世界遺產公約》，世界遺產組織評選世界遺產的主要任務就是保護世界范圍內的自然和文化遺產，并對遺產項目的保護和管理進行監測。因此，遺產資源的利用必須置于“保護第一”的原則下。由此，遺產在目標、要求的標準、對游客的態度等三個方面與一般景區有重要區別（鄭易生，2002）。不遵守保護要求的遺產開發以及一般的景區開發行為將對遺產資源造成很大的破壞。例如，武陵源自1992年被聯合國教科文組織列入《世界自然遺產名錄》后，在開發建設與服務過程中缺乏嚴格控制，違法違章建筑不斷出現，并且逐步擠占了核心景區，從而加劇水土流失，導致河床升高，影響了景區整體形象。聯合國教科文組織考察團對此嚴肅指出：“武陵源的自然環境已變成像個被圍困的孤島，局限于深耕細作的農業和迅速發展的旅游業范圍內”（裴澤生，2002）。武夷山、泰山也有類似情況發生。顯然，世界遺產的首要目的是保護遺產的真實性與完整性，使人類的共同遺產能夠可持續發展。這種目的與現行以盈利為首要目的的經營性開發是相互矛盾的。我國不少遺產的現行做法與“申遺”目的、與世界遺產組織評定世界遺產的初衷是背道而馳的。

同理，自然保護區、濕地、地質公園、文物保護單位等也是以保護自然生態、文化遺產及其完整性為首要目的的，發展旅游業獲取經濟效益只是從屬目標，故不適合進行大規模的開發，所謂經營權出讓也僅限于與旅游開發有關的局部的經營性項目。

景區資源的惟一性與級別則是作為從屬標準，是對主要標準的補充，與景區目的與宗旨共同組成判斷的標準體系。原則上講，任何景區資源都具有惟一性與特殊性。但考慮到開發所帶來的破壞結果，世界級乃至國家級、同時具有顯著惟一性特征的景區，不適合出讓經營權。

但許多世界級、國家級的具有顯著惟一性的景區，以及許多以保護為首要目標的景區，往往也是景觀效果顯著、具有較大旅游價值和旅游吸引力的景區。同時，這些景區的保護投入往往比較有限，需要大量的保護經費。客觀存在的旅游需求和經濟需要，使得發展旅游、帶動經濟增長成為了這些景區的附屬功能。對這些景區而言，就存在著兩種性質不同的運作項目：一種是非經營性的，包括景區資源、遺產以及與資源相聯系的特有的專營項目，如門票專營權；另一種是經營性的，不涉及核心保護的資源，包括非核心區內的與旅游接待服務有關的任何項目，如餐飲、住宿、交通、娛樂、購物、房產等。只有經營性的項目才有、也才可以出讓經營權。

綜上，橫向地看，我們可以區分出適合經營權出讓的景區類型以及經營權出讓的程度。對于以保護為首要目的原生型資源景區和世界級、國家級的、惟一性顯著的景區，經營權不適合作整體出讓；但作為景區的附屬功能，與發展旅游相聯系的經營性項目可以在保護的原則下予以出讓。除此之外的其他景區，則可以在有關法律框架下出讓整體經營權。

歷史地看，處于不同發展階段的景區經營權出讓的程度也不盡相同。對于開發條件相對成熟、正在開發，但缺乏資金的景區，可以在法律框架下鼓勵企業參與投資建設（是否出讓整體性經營權參照上述標準）；而對條件成熟、且有較好經濟收益的景區，營利性企業只能在項目層面上由景區管理機構特許經營，企業不能獲取景區門票收入，門票專營權歸景區管理機構（鄭易生，2002）。總之，應該慎重對待景區門票專營權。

根據上述分析，我們可以粗略地歸納出適合經營權出讓的景區類型及其出讓的程度（參見表1）。我們建議在此基礎上，由國家各有關主管部門聯合審議，出臺相關政策，為景區經營權出讓的景區類型提供依據。

三、經營主體資格

經營主體資格是確定景區經營權出讓給誰、由誰承擔主體經營權的問題。理論上講，景區經營權出讓是一種市場行為，所有的市場主體都可參與景區經營權的“爭奪戰”。但自1997年首批景區出讓經營權以來，出現了諸多與經營主體有關的問題，包括：

表1景區經營權出讓的景區類型表

經營性質景區類型經營權出讓程度

世界遺產

“人與生物圈”計劃

項目原則上下出讓

自然保護區可適度出讓區內與旅游

非經營性地質公園接待直接相關的經營性

保護性濕地項目

重點文物保護單位

高級別原生型景觀

人造景觀

不以保護為首要目

經營性的景區在法律框架下可整體性

惟一性不顯著的省出讓

級及以下景區

說明：1.感謝提出“營利性”和“非營利性”劃分建議的專家。但考慮到景區經營權出讓的爭議主要源于經營權的性質而不是營利性，且某些非經營性項目也有營利的可能，為充分體現出讓主體對出讓對象的把握，故仍暫采取“經營性”與“非經營性”之分。

2.本表所列景區類型劃分僅依據上所文述景區目的與宗旨、唯一性與等級劃分，并非嚴格意義上的景區類型劃分依據。

第一，人為破壞資源與環境，使景區保護能力下降。企業參與景區開發與景區資源環境破壞不能絕對畫等號，但事實上，在經營權出讓后，盡管企業也關心景區資源保護，景區環境資源破壞、保護標準“降格”的現象仍大量存在。以贏利最大化為目的的企業“保護概念”與資源的“保護概念”之間有較大差異，表現在兩個方面：

1.文化與自然遺產的保護需要專家領導而不是企業家指導。從文化遺產的“水洗三孔”到自然遺產的豪華人造建筑，都說明外行領導內行或是旅游經營知識取代遺產保護知識的惡果。

2.企業把景區游客當成上帝，難免遷就品位不高但有錢的旅游者。大量景區索道的建設以及前幾年“天下第一佛”、“地下龍宮”之類景區內人造景觀的建設就是明證。顯然，這是不少景區經營企業所不愿意考慮的（鄭易生，2002）。

另外一方面，企業擁有主導經營權并不意味著保護資金的增加（鄭易生，2002）。獲得主導經營權的企業要上繳營業稅和所得稅，而那些上市公司募集的資金又必須盡早贏利以回報股東。因此，企業不得不把資金投向最能贏利、最快贏利的領域，即使投資于景區的項目，也主要是直接贏利的飯店、游樂場等設施。

顯然，由于企業作為市場主體的特性以及企業專業能力與知識水平的限制，經營權出讓后，無論在保護資金、保護知識，還是保護權利方面，景區的保護能力都有所削減，景區資源無法獲得持久可靠的安全。

第二，企業擁有景區經營權后，可能帶來“以企代政”（鄭易生，2002）。在實際生活中有可能造成經營權與管理權的對抗和侵占。比較嚴重的是企業掌握景區經營權后先斬后奏、令法定項目審批權似有實無的“對抗型”；貧困地區開發商不受監督、不守法規的“以企代政”。這種行為，不但嚴重削弱了景區的保護權利，也給景區管理帶來極大的負面影響。這種情況的發生，使出讓經營權的景區“淪陷”為企業的私有財產，企業成為景區的實際所有者。主管政府與部門的監督與管理成為一張空頭支票。

第三，企業資金不到位，影響景區的正常經營與發展。獲得景區經營權需要相當大的資金耗費，開發建設、維持景區正常運作更需要相當數量的資金保障。例如，浙江萬象集團投資5億元開發千島湖（裴澤生，2002）。北京通大公司獲得張家界黃龍洞經營權后，對黃龍洞的“定海神針”鐘乳石投保1億元；馬來西亞某公司獲得張家界寶峰湖經營權后，當年投入1800萬元更新設施，使景區面貌發生很大的變化（王小潤、黃秋麗，2001）。可見，景區經營主體應該具備較雄厚的資金實力。

有些資金能力有限的小企業，為獲取景區經營的“肥差”，取得景區經營權后根本無力對資源開發與保護進行較大規模的投入，抱著“以旅游養旅游”的觀念，將使資源遭受不同程度的破壞，景區發展不但未能形成“大氣候”，對地方經濟的貢獻也不顯著（張進福，1999）。更有甚者，個別企業利用不正當手段獲取景區經營權后，以經營權作為抵押另作他用；甚至對景區置之不理，任其自生自滅。

第四，不法企業開展非法經營活動，損害景區形象。經營主體的法律意識、信譽度在景區經營中扮演著重要的角色，一些不法企業在獲得經營權后，不遵章守法，不按照經營權出讓的約定，或者利用政策的漏洞開展一些非法的經營活動，從而嚴重地損害了景區的公眾形象。這種行為在一些比較偏僻的山村、大城市邊緣等地區較為多見。

此外，景區經營權出讓后，還可能由于國內企業生命周期較短造成經營中斷而給景區帶來較大的損失；也可能由于景區經營企業的“霸道”而阻擾正常的科學研究工作等問題。

因存在的上述問題，考慮到景區經營管理的特殊性、景區資源的稀缺性以及企業擁有景區經營權后存在的上述問題，有必要采取必要的措施，制定相應的政策，限制經營景區的企業的主體資格。

景區經營是專業性比較強的經營活動，涉及到景區的資源保護和可持續發展，還兼有科研、啟智、教育等功能。因此，景區經營主體除具備一般市場主體的資格外，還應有一些特殊要求。建議有關主管部門仿照建筑行業資質認定的辦法，制定相關條文，統一認定景區經營主體的資質，作為企業經營景區的基本門檻。企業經營資質可以有等級劃分，并與所經營景區的等級相掛鉤。資質認定可以由國務院相關部門牽頭，國家旅游局、建設部、文物局、宗教局、林業局、國土資源部、工商局等單位參加，國家旅游局作為主管部門具體負責。符合景區經營主體資格的企業才有資格參與景區經營權的競標。

結合企業經營景區可能存在的上述問題，參照建筑行業的資質認定標準，我們粗略地歸納出下列關于景區經營主體資格的參照因子：

1.專業資格經營主體應該具備一定的專業資格，包括專業技術職稱、學科背景、企業從業人員知識結構與學歷層次等。還應該有對企業法人、總經理的資格限制。景區經營主體最好能聘請旅游、環境、文物、文化等方面的專家組成顧問小組。

2.資金能力景區經營需要大批的資金投入。首先，景區經營主體為獲得景區經營權，必須支付與景區資源價值相符、數量不菲的一筆費用（例如，1997年，湖南風凰八大景區（點）50年經營權以8.3億元出讓給了黃龍洞股份公司）；其次，經營方接手景區之后，需要有大量的啟動資金使景區經營走上正軌；再次，經營方還需撥出專款用于景區保護。這些都要求景區經營主體具備雄厚的資金實力。

3.信用等級鑒于企業經營景區后可能存在的違法經營、資金不到位、以景區經營權作不良抵押、不償還債務等問題，有必要把信用等級作為景區經營主體資格的因子之一。遺憾的是，目前國內企業信用等級制度尚待建立。

4.經營績效經營績效是反映企業經營效果與經營水平的因子。通過對企業經營績效的評價，可以看出企業的經營水平與能力，預測企業獲取景區經營權以后的經營效果。經營績效評價可以采用資金周轉率、銷售利潤率和資金利潤率等分量指標。

5.經營范圍與經營經歷從事過與旅游相關經營項目的企業，在經營景區時，應該更具有“專業”優勢。通過經營范圍的審查，也可以看出企業經營的長處及其方向。把經營范圍與經營經歷以及經營績效結合起來考察，更能夠看出企業能否勝任景區經營的基本工作。經營經歷指標還應該包括企業主要人員的從業經歷。

6.社區居民意見社區參與旅游發展已經受到了越來越多的關注。當地居民、旅游者、景區、經營機構已經成為了景區可持續發展系統的系統要素。當地居民與景區經營方的關系是構成景區關系網絡的重要一環。因此，應尊重當地居民的意見，由當地居民參與景區經營主體資格的審查。

確定景區經營主體資格后，應該向社會進行公開招標。景區經營主體一旦確定，并不能保證企業的經營主體資格在經營過程中始終如一。因此，應該建立強有力的監督約束機制，隨時監控、定期評價經營主體的資格。主體資格是企業經營景區的“門檻”，一旦發現經營主體已經不具備了經營景區的資格，管理機構應該根據相應的方針政策警告景區經營方甚至最終撤銷其經營資格，終止經營合同，以維護景區的利益不受損害。

四、結語

景區經營權出讓是個敏感而復雜的問題。景區所有權與經營權相分離和市場化運作是景區改革的兩大趨勢。政府職能的專一性又使得景區經營必然采取市場化運作模式。因此，景區經營權出讓也就成為了景區的必然抉擇。但景區經營權出讓首先應該明確4個基本前提：①出讓主體；②出讓經營權的景區類型；③經營主體；④出讓價格。本文僅從景區類型和經營主體入手，提出了判斷景區類型是否可以出讓以及出讓程度的標準；分析了經營權出讓中因經營主體而存在的諸多問題，給出了確定景區經營主體資格的指標和方法建議，希望對景區經營權出讓實踐乃至相關部門制定管理措施有所裨益，并以為引玉之磚。進一步探討景區資源價值問題將完善景區經營權出讓的基礎、提高景區經營權出讓的規范性和可操作性。

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