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摘要：本文以弱勢群體問題作為研究對象，從不同角度對弱勢群體作了界定。然后以社會契約論的獨特視角，分析了弱勢群體保護的價值和倫理基礎，為我國公共政策制定中的弱勢群體考量提供了新的理論支持，即根據羅爾斯的兩個先后適用的正義原則，制定有利于激發弱勢群體潛能的公共政策和制定有利于保護弱勢群體利益的公共政策。

關鍵詞：弱勢群體；社會契約論；正義原則；公共政策制定

本文以弱勢群體問題作為研究對象，主要基于以下原因：首先從現實上基于社會穩定和健康發展的考慮。社會學理論提出，利益被相對剝奪的群體可能對剝奪他們的群體懷有敵視和仇恨心理，當弱勢群體將自己的不如意境遇歸結為獲益群體的剝奪時，社會中就會潛伏著沖突的危險。其次從道德上基于對弱勢群體本身的人文關懷。弱勢群體問題正在考驗著我們這個民族的良心，國家和社會有責任保障弱勢群體的權益和生活，讓弱勢群體生活得更好。保護和扶助弱勢群體已成為社會發展過程中必須加以考慮的問題，特別是對于正處于社會轉型時期的中國而言，這個問題更加重要。

一．弱勢群體的界定

社會弱勢群體(簡稱弱勢群體，SocialVulnerableGroups)是一個分析現代社會的經濟利益分配和社會權力分配的不平等以及社會結構不協調、不合理的概念。國際社會對社會弱勢群體有一個基本相同的界定，即認為社會弱勢群體是由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會，而在社會上處于不利地位的社會成員的集合，是指在社會性資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體。

在國內，學者們根據自己的研究，從不同的角度對弱勢群體進行了界定。

1．經濟學角度。以經濟學角度研究弱勢群體的理論,大致可以概括為“資源配置匱乏說”。該理論認為整個社會資源的總體配置的不均衡不僅是社會弱勢群體產生的原因，也是其產生的結果；并且“弱勢群體在社會資源的配置上不僅體現為經濟利益的貧困性，也包括權力、信息、能力等諸方面的劣勢與匱缺”。持這種觀點的學者將經濟因素視為弱勢群體共性中最本質性的因素?！叭鮿萑后w”概念與“貧困人口”概念之間雖然不能完全劃等號，但至少應該是高度重疊的。

2．社會學角度。以社會學角度研究弱勢群體的理論,大致可以概括為“功能脆弱論”。該理論從社會弱勢群體的功能角度切入，認為“脆弱群體是在遇到社會問題的沖擊時自身缺乏應變能力而易于遭受挫折的群體。”鄭杭生、李迎生認為，弱勢群體是指那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準、需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。張敏杰認為，弱勢群體是指由于自然、經濟、社會和文化方面的低下狀態而難以像正常人那樣去化解社會問題造成的壓力，導致其陷入困境、處于不利社會地位的人群或階層。

3．政治學角度。在政治意義上，弱勢群體的弱勢體現為無法參與、影響政策的制定，有時卻成為某些政策的受害者，沒有自己的聲音，成為沉默的一群。劉書林認為，“弱勢”并不是指人主觀方面的條件有什么低下或缺陷，而是指在權力和權利方面、發展的機遇方面、生活的物質條件方面不具有任何優勢的人們。

4?？鐚W科角度。以跨學科角度研究弱勢群體的理論,大致可以概括為“綜合說”。持這種觀點的學者普遍都是從國家、社會、市場三個維度對弱勢群體進行界定，即“是否喪失具有市場競爭能力的人力資本，是否難于融人所處地域社會的社會生活、難于與其它群體享有平等的公民權利，是否遠離社會權力中心和社會對于社會群體的既定評價”。孫立平指出“弱勢”至少有這樣三層含義：第一，他們的現實生活是處在一種很不利的狀況之中；第二，他們在市場競爭中所處的弱勢地位；第三，在社會和政治層面，他們也往往處于弱勢的地位。

二．社會契約論中的弱勢群體保護

一般認為，比較完整的社會契約理論至遲在古希臘的伊壁鳩魯那里已經出現，經過古羅馬和中世紀的發展獲得了深化。之后隨著羅馬法復興、宗教改革、自然科學大發展和啟蒙思潮等一系列運動以及契約現象在社會生活中的普及，得到了迅猛發展。霍布斯、洛克和盧梭等人更將其發展成盛極一時的政治思潮。但其后經薩維尼、休謨和邊沁以及黑格爾、馬克思等人的批判，一度又退出了西方政治思潮及實踐的前沿。直到羅爾斯以一部《正義論》復興了古老的社會契約思想，社會契約理論的生命力被現代化的元素重新激活。社會契約之所以能夠在歷經猛烈批判之后不死和長期沉寂之后新生，根本原因乃在于其正義的向度與人本精神被人民深度認肯和廣泛歡迎。

羅爾斯的一生都致力于社會的正義事業，他的理論是選擇確立指導社會基本結構設計的根本正義原則。他的正義原則包括兩個部分：“第一個原則：每個人對所有人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都有一種平等的權利。第二個原則：社會和經濟的不平等應當這樣安排，使它們(1)被合理地期望適合于每一個人的利益，(2)依系于地位和職位向所有的人開放，即差別原則和機會均等原則?！钡诙€原則在優先適用第一個原則的前提下適用。

羅爾斯的貢獻是提出了與以往完全不同的“公平的機會均等”思想。羅爾斯對機會平等提供了兩種解釋：一種是“前途的平等”(careersareopentotalents)，一種是作為公平機會的平等(equalityoffairopportunity)。羅爾斯認為單純的前途平等，是一種形式的機會平等，資源和手段的最初分配總是受到自然和社會偶然因素的強烈影響。因此羅爾斯轉向公平的機會平等。各種地位不僅要在一種形式的意義上開放，而且應使所有人都有平等的機會達到它們?！霸谏鐣乃胁糠?，對每個具有相似動機和稟賦的人來說，都應當有大致平等的教育和成就前景。那些具有同樣能力和志向的人的期望，不應當受到他們的社會出身的影響?！薄熬唧w說，按照這一原則，就有必要通過比方說教育方面的立法，實施一種免費的義務教育或補助金制度，使貧民中有才能的兒童得到和富人中同等才能的兒童大致同樣的教育，使他們不致因家境窘迫而失去受教育的機會，從而失去以后達到他們憑最初天賦本來可以達到的地位和職務。在這方面對機會平等所需的社會條件的保障，還可以見之于高額累進稅制、遺產稅等防止產業和財富過度積聚的法律和政策?！绷_爾斯的理論反映了一種對最少受惠者的偏愛，一種想通過某種補償或再分配使一個社會的所有成員都處于一種平等地位的愿望。羅爾斯認為道德人格能力是獲得平等正義權利的一個充分條件，盡管一些個人可能具有參差不齊的正義感能力，這一事實也不是剝奪具有較低能力的人享受充分正義保護的權利的理由。只要能達到某種最低程度，一個人就有權獲得同其他人同等的平等自由。羅爾斯通過將平等的基礎置于自然特性之上，使作為公平的正義具有了自然權利理論的特征，從而為弱者的保護提供了一種強有力的證成。

社會契約正義原則之所以要向弱勢群體傾斜，這首先是建立社會合作體系的需要。每個人的福利都依靠著一個社會合作體系，如果“我們生活在一個當我們遇到困難時就可能指望其他人幫助的社會中，這樣一種公開知識本身對社會合作就具有一種很大的價值”。向弱勢群體傾斜的另一個立論依據是人之為人的尊嚴。人本身就是目的，弱勢群體的幸福從道德上說與強勢群體的幸福是同等重要的，每個人都應有平等的權利分享基本利益以實現其自尊。

立約者不會為了其他的善而寧愿舍棄“保證最少收益者”之自由與物質財富的原則的更為深刻的原因是：在無知之幕下讓人們來決定什么是對自己是最好的與讓他們來決定什么對每一個受到公平對待的人是最好的，其結果是一樣的。為了選擇那些可以增進我個人利益的原則，我必須讓自己站在社會中每一個人的立場上，因為我最終有可能成為他們中的任何一個，故而保護少數人的利益是社會契約得以實現的潛在前提性條件。當他考慮最大程度爭取自己的利益時，就必定希望從最少地享受基本善的那些人的角度來思考這個問題，這是一個利人而利己的選擇。因此在社會政策的制定中，差別的存在不僅不應建立在對社會中處于最不利地位的人的損害上，而且應建立在能給他們最大好處上。

社會契約所關涉的安全、自由、機會、財產和尊嚴等一切基本善須以平等、互惠的方式實現?！傲⒓s建國”須平等惠及包括弱勢群體在內的全體人民和每一個立約者；每一個立約者都是社會契約之目的性主體，不能使一部分人成為工具性客體；給予最少受惠者特殊關懷以真正實現平等的自由。

三．公共政策制定中的弱勢群體考量

公共政策的本質屬性決定了公共政策必然以社會公正作為自己的價值訴求，因此，政府必須通過公共政策調整，關注并解決弱勢群體問題，實現社會富裕文明，保證社會公平公正。筆者基于社會契約論的視角，提出了我國公共政策制定中弱勢群體保護的兩大原則及其對應措施。

(一)根據羅爾斯正義原則之一，制定有利于激發弱勢群體潛能的公共政策。

羅爾斯正義原則中優先適用的第一個原則是：每個人對所有人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都有一種平等的權利。這一原則適用于公民的基本權利，應人人平等，不容許有任何差別。我國弱勢群體的獨特特征決定了他們尤其需要這一原則的支持。

孫立平指出，“弱勢群體”并不“弱”?！壳爸袊鮿萑后w形成有一個非常獨特的背景，這就是經濟轉型?！麄兂蔀樯鐣鮿萑后w的一員，與其說是由于自己的原因，不如說是由于社會的原因。就其中的一些人來說，他們本身并不具有弱勢的特征，相反，其中的一些人可能具有很好的專業技能，但由于整個行業的衰落，他們也淪落到失業者的行列。至于并不“弱”的他們為什么會成為“弱勢群體”，我們應該更多的從社會的制度構架與政策實施中尋找原因，應該更多的認識到他們基本權利的缺位以及所受到的不平等對待，而不是一味的強調他們本身的弱勢特征。

有學者提出了我國產生弱勢群體的五種制度性原因：經濟體制的變遷、收入分配渠道的多元化以及分配制度的不規范、僵化的戶籍制度及其配套的一系列體制、我國特殊國情下的就業制度、對低收人群體的援助保障制度不完善。據此，筆者認為應該重新考量公共政策制定中的弱勢群體，積極制定有利于激發弱勢群體潛能的公共政策，具體如下：

1．逐步消除經濟體制改革過程中存在的“雙軌制”現象?！半p軌制”現象帶來了制度生存和政策形成的不平衡、不規范、不連續，為不法分子提供了尋租的機會，為政府部門謀取私利提供了條件。一些機關、單位和壟斷性行業，利用手中的權力，擴大部門和行業之間的收入差距，加劇了與弱勢群體的差距。解決這種“雙軌制”現象需要我們對于改革過程中存在的問題進行反思：一方面，改革到了對于改革過程中一些不合法、不合理的現象進行糾正的時候了；另一方面，在原有經濟體制下為國家作出過大量貢獻的人員由于歷史原因，我們沒有實現原有體制的權益保障的承諾，他們的權益仍然需要政策來作保障。

2．在宏觀經濟政策方面，要特別關注弱勢群體的就業問題。弱勢群體的出現并不可怕，可怕的是這些人雖然有勞動能力卻無力擺脫或找不到路徑去擺脫現有的弱勢地位?，F有的就業制度在一定程度上阻礙了弱勢群體擺脫現狀，使得整個社會的就業能力無法實現質的飛躍。“所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎——都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的種種不平等的分配合乎每一個的利益?！迸懦馊鮿萑后w公平就業的機會和自由是不正義的，這種不正義必然影響社會的和諧。因此，在我國社會轉型時期，應切實將擴大就業、降低失業率作為最基本的政策目標，千方百計擴大就業機會。

3．要健立合理的稅收制度，重視政策創新。公共政策的實質是“對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實”。對高收入者增稅和對低收入者轉移支付等手段實施再分配，是緩解收入差距的基本手段，也是政府的基本責任。具體而言要做到：(1)要建立重點納稅人檔案制；(2)要完善稅種體系，促進個人轉移支付制度的建立和健全；(3)要嚴厲打擊取締非法收入；(4)實行負所得稅方案。

4．改變政府對于獲取信息的現有政策，以政策支持提高弱勢群體的信息接受程度。在市場經濟條件下，一個人比另一個人更聰明、更有競爭力的表現是看他是否更多或更早地掌握信息。在政府控制和推動下，城市媒體競爭已達到白熱化的程度，信息高速公路已經建立。而在廣大的農村，農民接受信息的渠道極為狹窄，接受到的信息也大大滯后。在這種環境下生長的農民，進入城市后，難以具備城市生存所需的基本技能，而城市政府又難以或不愿以政策支持來提高他們的信息接受程度。這些農民工在城市中生存，明顯地處于生存中的弱勢地位。如果得不到城市政府再教育的支持和政策幫助，將會有越來越多的人被城市所拋棄，多年在城市務工的老年農民工被迫返鄉就是例證。

(二)根據羅爾斯正義原則之二，制定有利于保護弱勢群體利益的公共政策。

羅爾斯正義原則中的第二個原則是：社會和經濟的不平等應當這樣安排，使它們(1)被合理地期望適合于每一個人的利益，(2)依系于地位和職位向所有的人開放，即差別原則和機會均等原則。羅爾斯的“公平的機會均等”理論反映了一種對最少受惠者的偏愛，一種想通過某種補償或再分配使一個社會的所有成員都處于一種平等地位的愿望。羅爾斯通過將平等的基礎置于自然特性之上，使作為公平的正義具有了自然權利理論的特征，從而為弱者的保護提供了一種強有力的證成。

“在市場經濟體制下，即使建立了一整套有關公平競爭的法規和政策，也會有部分社會成員由于受其本身各類條件的限制，經常處于不利的競爭地位，比如有些婦女、未成年人、老人、殘疾人等等，盡管有了專門保護這類人權利的法規，但憑其自身的能力去實現其權利的手段卻不具備。”既然弱勢群體的存在具有必然性和普遍性，那我們的公共政策的制定必須考慮到對弱勢群體利益的有效保護。正如美國著名學者路易斯•亨金在《權利的時代》中指出：“我們的時代是權利的時代。人權是我們時代的觀念，是已經得到普遍接受的唯一的政治與道德觀念?！比藱嗍恰耙磺腥嘶旧隙计降葥碛械母镜闹匾牡赖聶嗬?，它們都是無條件的，無可更改的”?？梢姡藱嗑哂械赖聶嗬男再|，是個應然性的概念，人權理念是保護社會弱勢群體的價值基礎，社會弱勢群體具有基于人權過體面生活、被平等對待的權利。

據此，筆者認為應該繼續加大公共政策制定中對于弱勢群體的保護力度，積極制定有利于保護弱勢群體利益的公共政策，具體如下：

1．確立符合時代要求的支持弱勢群體的政策理念。如何看待弱勢群體就是一個根本性的問題。我國傳統文化中有幫困助弱者的內容，但是實際上它并未成為我國的主流文化。在我國的社會生活中，對弱者的救助一般發生于有較親密關系的人員之間，它屬于私德的組成部分，而在公共領域對弱者的救助是無力的，對弱者的鄙視、嘲弄、排斥在我們的社會中是常見的。要解決弱勢群體的問題，必須由政府、社會和民眾三方面共同出力，發展慈善事業，調動群眾的愛心和扶貧濟困的力量，在全社會形成關心弱勢群體的良好氛圍。

2．加快建立完善社會保障和福利體系。人人擁有享受社會保障和福利的權利，是社會公共政策的價值觀，并且在大多數福利國家的立法中得到確認。我國社會保障和福利體系先天不足，后天失調，需要花大力氣進行完善。國家應建設整合的社會保障制度，在福利體系上下功夫，形成完善的社會政策與社會服務體系。通過立法采取強制手段適當調整國民收入的再次分配，對基本生活有困難的社會成員給予幫助。要使全體人民普遍受益，滿足社會成員基本的物質需求和精神需求，降低改革的社會成本，減緩阻力，充分發揮社會保障和福利體系“社會穩定器”的作用。

3．建立健全弱勢群體的政策訴求表達機制。改革開放以來，中國的社會階層日益分化，社會利益趨于多元化，導致各利益群體摩擦凸現。弱勢群體往往由于遭到主流社會的排斥，在公共政策制定中影響力越來越小，于是形成惡性循環。因此，這就要求我們要建立健全反映弱勢群體利益要求的、渠道暢通、機構健全、結構完善的政治參與和利益表達機制，使他們的愿望能夠通過正常渠道及時表達出來，從而使社會公共秩序得到有效的維護。

4．提高政策的執行能力。加強對弱勢群體的政策支持也需要政策執行者有較高的能力。在行政科層慣性的影響下，一些社會政策執行者對弱勢群體的管理活動有余，而服務意識不足。弱勢群體的需要是多方面的，行政人員的機械的、以管理為目的的服務雖然也執行了政策，但是卻缺乏人性化的關懷。面向弱勢群體的社會政策應該彌補這種缺憾，這要求政策執行者除了具有行政和管理的知識和能力外，還應該具有為弱勢群體服務的價值觀和知識，努力幫助弱勢群體改變被動處境，維護社會發展的良好秩序，最終確保公共政策執行的有序有效推進。

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