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編者按：本文主要從當代中國政府垂直管理的產生；當代中國政府垂直管理的現狀；當代中國政府垂直管理面臨的困境；當代中國政府垂直管理的路徑選擇進行論述。其中，主要包括：集權與分權歷來是我國國家建構過程中難以平衡的一對矛盾、任何一種管理模式的產生都是基于一定的理論與現實土壤、垂直管理產生的理論依據、按行業劃分進行垂直管理有助于行業組織內部的溝通、“由上到下”的直線型垂直領導體制有助于避免地方保護主義的干擾、垂直管理產生的現實依據、當代中國政府的垂直管理、當代中國政府垂直管理的類型、垂直管理部門組織內部缺乏有效的激勵考核制度、垂直管理組織外部缺乏有效的監督機制、垂直管理部門與地方政府間“條塊”矛盾加劇，垂直管理乏力、微觀上建立有效的垂直管理部門內部考核機制與外部保障機制等，具體請詳見。

集權與分權歷來是我國國家建構過程中難以平衡的一對矛盾。“條塊”矛盾能否妥善解決在一定意義上對國家穩定、社會發展都具有舉足輕重的影響。以當代中國政府間縱向權力的配置而言，建國初期高度集中的政治經濟體制，通過中央計劃指令調撥的方式，在集中了有限資源發展生產的同時，遏制了地方政府發展經濟的積極性，造成了社會經濟發展的遲緩；而分權改革在充分調動地方積極性的同時，造成了地方保護主義盛行，中央政府的權威與控制力受到影響。為了保障政令暢通，破除地方保護主義，提高行政效率，實行垂直管理就成為慣性選擇。然而，實踐證明，垂直管理并非包治百病的仙丹。例如，食品藥品監管部門盡管早在近10年前就已經實行了垂直管理，然而問題依然層出不窮，近期就有“三鹿牌嬰幼兒奶粉”、“齊二藥”等事故的頻頻發生。就當代中國政府的垂直管理而言，黨的十七大報告中明確提出“規范垂直管理部門和地方政府的關系”。可見，隨著我國政府行政體制改革的進一步深入，加強垂直管理的規范化、制度化建設成為建設服務型政府過程中面臨的重要課題。

一、當代中國政府垂直管理的產生

任何一種管理模式的產生都是基于一定的理論與現實土壤，垂直管理也不例外。伴隨著國家的形成。垂直管理便開始出現。我國政府垂直管理的產生既有其理論依據，也有其現實依據。

(一)垂直管理產生的理論依據

1按行業劃分進行垂直管理有助于行業組織內部的溝通。具體來講，在一定地域內如省、市范圍內。打破原有地區界限按照行業系統和隸屬關系建立“上管下”的垂直管理模式，有助于同一行業內部之間進行溝通、組織、協調。從而及時發現問題、解決問題。以我國稅務管理部門為例，垂直管理便于稅務組織內部人員及時了解同行業各企業的經營和納稅情況，對經營活動進行對比分析，發現問題；同時有助于稅務部門加強同企業主管部門的聯系，從而使納稅方面的問題得到及時解決。

2“由上到下”的直線型垂直領導體制有助于避免地方保護主義的干擾，提高行政效率。直線型垂直領導體制使得垂直管理部門不受所在地政府管轄，有助于保證政令暢通、提高行政回應l生，克服地方保護主義對貫徹執行中央政策以及行政執法過程的人為干擾，提高行政效率。以我國統計部門為例，由于統計數據在客觀上是對各地經濟發展速度以及地方官員政績起衡量作用的重要依據，因此易于受到地方政府的行政干擾，導致理應客觀公正的統計數據成為“魔方數字”、“兒戲數字”。因此，為了防止地方政府對于統計工作的人為干擾，北京市從2006年年底前開始通過將鄉鎮統計科室從鄉鎮剝離，成立隸屬于區縣一級統計局的統計所，從而成為全國范圍內率先實現統計垂直管理的地區。

(二)垂直管理產生的現實依據

1加強中央集權的有力手段。統一與秩序歷來是我國國家治理的首要目標，通過垂直管理實現權力的集中，有助于防止地方勢力膨脹威脅中央權威。因此，垂直管理作為加強中央集權的重要手段在我國古代就已經開始實踐了。早在秦漢時期，國家便通過對重要領域的直接管理加強中央對地方的控制。秦始皇統一全國后，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監”。“監”作為中央派到郡的監察機構只對中央負責而不受地方管轄。漢代的“十三州刺史部”作為中央派出監察、控制地方的監察機構也僅受其上級派出單位直接領導。此外，“凡郡縣出鹽多者置鹽官，主鹽稅。出鐵多者置鐵官，主鼓鑄。有工多者置工官，主工稅務。有水池及漁利多者置水官，主平水收漁稅。在所諸縣均差吏更給之，置吏隨事，不具縣員。”可見，對涉及國家經濟命脈的重要礦產物資進行垂直管理也是當時中央政府重要職責所在。垂直管理不僅是我國古代國家加強中央集權的重要手段，同時對于當代中國政府的國家治理同樣具有不可忽視的重要意義。新中國成立后，在“第一個五年計劃期間普遍采用了縱向領導方式，地方政府的職能部門對上級的相應職能部門負責，一直延續到北京的部委。這一制度使中央部委實現對行政管理最大的控制，并促進了下級專門部門的發展”。而改革開放以來尤其是1994年分稅制改革以來，我國政府的分權改革在激發地方政府積極性，促進社會經濟飛速發展的同時，也造成了中央與地方政府間“條塊”矛盾日益突出，中央政府集中控制力相對下降等問題。因此，隨著1998年人民銀行撤銷省級分行，設立9家大區制分行，進行垂直化管理后，緊接著銀監會、證監會、保監會、省級以下工商管理機關也紛紛被垂直管理了。2000年，省以下質量技術監督檢驗檢疫局和藥監局實行了垂直管理。后來，統計、國土、煤監，幾乎所有重要的執法部門都逐漸實行垂直管理了。一時間垂直管理似乎成為擺脫地方保護主義的靈丹妙藥。可見，垂直管理在我國國家建構過程中一直存在且扮演著重要角色。政治實踐過程中，一旦我國中央政府集中控制力下降，垂直管理便成為慣性選擇。

2控制分權的平衡器。垂直管理一定意義上具有控制分權超越底線的平衡器的作用。改革開放30年來，我國“中央與地方關系的調整從傳統體制下的行政性分權逐漸朝行政性分權和經濟性分權相結合的方向發展，調動了地方政府的積極性和創造性，極大地解放了地方生產力”，但也存在一些問題。其中，如何尋求政府間縱向權力的配置問題即集權與分權二者間平衡點成為核心問題之一。地方政府作為“經濟人”，其行為受經濟理性的驅使，具有趨利性、非規范性的特點，行政性分權過程中中央政府宏觀調控能力的弱化最終導致了其對地方政府控制力的下降，地方政府權力擴大，一定程度上影響到中央權威。為了遏制行政性分權下過分膨脹的地方保護主義帶來的一系列不良后果，從而引發了地方重要行政、執法部門從地方政府組織序列中脫離出來，成為中央或省級部門的垂直部門，即中央政府通過將部門重要領域的權力“上收”，試圖克服由于前期分權造成的中央集中控制力下降等問題，最終實現權力配置關系的動態平衡。《瞭望》新聞周刊載文指出，近10年來，相對于“塊塊”管理，“條條”管理即“垂直管理”有加強的趨勢。

一定意義上可以說，近年來日益升溫的垂直管理是為了應對分權過度造成中央權威受影響而產生的，是為了平衡分權，加強中央集權的應急措施。

總之，垂直管理對于我國單一制國家結構形式的維系無疑具有一定的作用。垂直管理通過對地方重要部門管理權的“上收”，有助于擺脫來自地方政府的掣肘，尤其對于海關、國稅等肩負特殊職能的部門而言，有助于提高行政執法效率。對于防止地方保護主義。加強中央集中控制力無疑具有積極意義。

二、當代中國政府垂直管理的現狀

垂直管理也稱“垂直領導”，作為一種類別的國家行政機關，從上到下實行獨立、統一領導的制度。實行垂直領導的國家行政機關，從中央到地方構成一個系統，不列入地方組織序列，只在遵守法律和政策方面接受地方政府的監督，業務上不受地方政府的指揮和干預。由于垂直管理在機構設置、領導體制方面具有加強中央集權的作用，從而成為我國國家治理過程中不可或缺的重要手段。

(一)當代中國政府的垂直管理

“國家和下級行政單位之間的關系是中國政治制度中一個最復雜的問題。該制度在其分配正式權力方面是高度中央集權化的。中央機關也許會把某些職能和權力分配給下級，但保留了收回這些權力或干預其貫徹執行的權威；權力分散并不保證下級有永久或自主地行使自己的權力。”垂直管理作為中國政府加強中央集權的有效手段，一定意義上正是通過中央保留了“收回”以及干預地方政府的權力，從而實現了集權與分權間的動態平衡，并為國家的秩序與穩定提供了有力的保證。然而，集權在為國家的秩序與穩定提供了有力保證的同時，卻又以社會經濟發展活力的缺失為代價。改革開放以前我國高度集中的計劃經濟體制便是對此的生動說明。因此，為了改變集權體制帶來的弊端，我國1978年開始實施的改革開放即是以權力“下放”為主要特征的變革。但是，以行政性分權為主要特征的改革在打破過去集權模式的同時，一定程度上造成了中央對地方政府集中控制力下降的局面。垂直管理作為中央政府遏制地方保護主義、確保政令暢通的管理模式開始廣泛運用于我國一些重要相關部門，如安全機關、海關、國家稅務機關、外匯局、糧食局、煤礦安全監察局、地震局、氣象局、測繪局、出入境檢查檢驗機關、煙草局、郵政局、物資儲備局、海事局、央行、證監會、保監會、銀監會、電監會、工商、地稅、土地管理、質量技術監督、食品藥品監督、國家土地督察局、審計署駐各地特派辦、財政部駐各地財政監察專員辦、環保執法監督機構、統計局駐各省調查隊等等，并存在逐漸加強的趨勢。

(二)當代中國政府垂直管理的類型

當前我國的垂直管理部門眾多，種類多樣。就目前我國政府的垂直管理部門而言，根據不同的標準可以分為以下幾類。

1根據垂直領導部門的不同可以分為中央垂直管理和省、自治區、直轄市垂直管理。由中央部門直接領導的設在地方并從事地方性工作的部門即中央管理部門，主要包括安全機關、海關、國家稅務機關、外匯局、糧食局等20多個部門；由省、自治區、直轄市直接領導的設在市(州、盟)、縣(市、旗)的諸如工商、地稅、土地管理、質量技術監督、食品藥品監督等部門被稱為省、自治區、直轄市垂直管理部門。

2根據垂直管理的權限范圍可以將我國的垂直管理部門劃分為全垂直管理、半垂直管理和邊緣化管理。所謂全垂直管理，就是人、財、物全部實行垂直管理，有的組織關系也在上級管理部門，除了所在地之外，基本上和縣級政府脫離了關系。這主要包括工商、稅務、銀行、電信等部門。半垂直管理即這些部門的人事管理歸“條條”，經費保證則歸地方。邊緣化管理就是人、財權都在縣里，但是在人事任用上要征求“條條”的意見，而條條的意見往往又是決定性的。

此外，除了越來越多的部門垂直管理機構，還出現了越來越多的跨省區的大區督察機構，這是基于特殊管理使命產生的來自不同中央部門的跨省區的大區機構。近年來在我國的許多中心城市如上海、廣州、成都等地已經聚集了眾多的此類機構，如銀監、證監、審計、環保、國土等大區機構。不可否認，垂直管理對于保證中央政令暢通，增強行政回應性，平衡前期改革由于分權過度造成的中央控制力下降等方面均起到了積極作用。通過垂直管理，中央政府的宏觀調控能力切實得到了加強，行政執法過程中面臨的地方保護主義消極因素一定程度上得到遏制。然而，隨著近年來被垂直管理的部門數量的不斷增多，我國政府的垂直管理也出現了一些問題亟待解決。

三、當代中國政府垂直管理面臨的困境

近年來我國隨著被垂直管理的部門數量的增多，垂直管理部門暴露出的問題也逐漸增多。當前我國政府的垂直管理帶有很大的盲目性和臨時性，這從根源上講是由于我國政府的垂直管理部門在權力運行過程中缺乏相應的法律、制度保障，具體表現在垂直管理部門組織內部缺乏激勵制度，外部缺乏監督機制，從而加劇了垂直管理部門與地方政府間的“條塊”矛盾，導致垂直管理乏力。

(一)垂直管理部門組織內部缺乏有效的激勵考核制度

就內部組織而言，“垂直式組織是一種包含許多層次的金字塔結構，實行縱向管理，從下到上是信息傳遞，從上到下的決策輸送，下情通過層層機構傳至最高決策層，上情也是通過這層層機構下達到基層的執行部門，每個職員被定位在某一個以功能為核心的部門”。因此，構成了由上到下決策到執行的單向度特點，較之于其他部門組織，垂直管理機構更具有專業分工、逐級負責以及科層制的特點。然而，當代中國政府的垂直管理并非一種成熟的管理體制，更多的是為了免受地方政府干預所采取的權宜之計。因此，就垂直管理部門內部而言，缺乏有效的激勵考核制度。在此情形下，垂直管理部門內部人員的升遷原則上主要取決于系統內部上級單位的評價，但是由于上級部門遠離垂直管理部門，從而使得考核制度本身的可操作性令人懷疑，而監管更是由于鞭長莫及從而形同虛設。加之，垂直管理部門組織內部人員編制、人員流動的相對固定性，從而導致了組織內部人員工作缺乏動力，組織僵化、缺乏活力。

(二)垂直管理組織外部缺乏有效的監督機制

垂直管理體制下在人事、經費、編制等方面均由“條條”管理，因此，上級“條條”集行政管理、行政執法、行政監督于一身，具有很大的自由裁量權。然而，我國政府對于垂直管理部門的機構設置、組織運作以及組織監管都是散見于有關各行業的組織法及地方法律、法規當中，并沒有就垂直管理本身進行單獨立法，導致垂直管理部門法律法規的提出、修改缺乏制度性、程序性、規范性。此外，垂直管理部門由于遠離上級監管部門，分散在各個基層，因此無法完全擺脫地方政府的影響。加之所在地地方政府對其行為不具備監管權力，從而更容易滋生腐敗行為。以鄭筱萸案為例，1998年鄭筱萸就任藥監局局長后通過集中權力繼而啟動藥監局藥品監督管理體制改革方案，實行省以下藥品監督管理系統垂直管理。隨后通過修訂《藥品管理法實施辦法》(修訂)，將原來的“生產”改為“上市銷售”，同時更改藥品審批程序，由原來從專家庫中隨機遴選專家參加評審改為內審，修訂后的法案漏洞隨即成為藥監部門尋租腐敗的通道。可見，政府改革過程中必須首先搞好與各項改革相關的各種法律、制度建設，否則改革不僅無法達到預期的效果，反而為各種不法行為提供了規避制裁的可乘之機。

(三)垂直管理部門與地方政府間“條塊”矛盾加劇，垂直管理乏力

我國實施垂直管理的目的在于緩解中央與地方政府間的“條塊”矛盾。然而，近年來隨著我國政府垂直管理力度的加大，垂直管理部門劇增的同時，中央與地方政府間的“條塊”矛盾也隨之增加。據粗略統計，全國各類垂直管理部門近三十種，并且有繼續增加的趨勢。僅以吉林省通化市的二道江區政府為例，根據該區政府網站顯示，全區政府部門數量為21個，其中就存在國稅、地稅、工商、統計、公安、國土、運管等12個垂直管理部門。垂直管理部門的增多一定程度上破壞了我國地方政府組織結構，損害了地方政府組織體系的完整性。結構的健全、體系的完整是保證組織功能發揮的必要條件，如果過多的職能部門被隨意變為垂直管理、劃歸上級管轄，必將造成地方政府組織功能的殘缺，從而最終影響其行政效能的發揮。此外，組織環境對于組織職能的發揮勢必造成一定影響。垂直管理部門職能的正常發揮必然會與所在地地方政府產生關聯，因此，試圖通過垂直管理完全避免地方政府的干擾僅僅是一種理論設想。如果盲目將“一些對地方發展非常重要的行政部門紛紛‘垂直’，容易造成中央職能部門與地方的對口部門聯成一線。各垂直部門注重對主管部門負責，有可能忽略當地發展實際，加劇‘政出多頭、部門打架’等現象，降低行政效率，損害政府權威”。而中央政府將過多的權力“上收”，不僅會影響地方政府管理職能的有效發揮，對現有地方政府的穩定格局形成沖擊，同時造成中央政府任務過多、不堪重負，從而進一步加劇了“條塊”矛盾。

總之，偏好垂直管理者呼吁加強垂直管理，其主要目的是為了防止地方政府的干預，而垂直管理對于防止地方政府干預所能起到的實際效果，由于當前我國政府垂直管理自身的特點決定了這種影響與作用也僅僅具有臨時性的特點，較之于制度化的權力制約機制而言，缺乏制度性、長期性和穩定性。加上我國地域廣大，經濟發展的非均質性決定了各地經濟發展的差異性，當前的垂直管理模式類似于一刀切，忽視了地方特點，而不是因地制宜。因此，也就無法從根本上避免所在地地方政府權力的干擾，解決“條塊”矛盾帶來的一系列弊端，導致了垂直管理乏力。

四、當代中國政府垂直管理的路徑選擇

“小政府、大社會”是現代國家政府的發展趨勢，政府除了充當“守夜人”的角色之外，對于社會發展而言只是仲裁人與宏觀調控者，對于中央政府而言，管理的事務過多、過細不僅造成自身公務繁重、不堪重負，同時降低了行政效率。筆者認為，當代中國政府垂直管理過程中所面臨的諸多問題應主要從微觀和宏觀兩個層面進行應對。

(一)微觀上建立有效的垂直管理部門內部考核機制與外部保障機制

1應建立起科學合理的垂直管理組織內部考核機制。垂直管理的理論假設是“權威的配置與各個等級相適應，即層次越高，權威越大。盡管絕大多數情況下這是一個合理的假設，但在某些情況下，層次的增加僅僅是一些現象，并不代表權力的配置也相應變化”。以垂直管理部門為例，提高部門管理的層級并不必然帶來管理績效的提高。管理績效主要取決于管理部門內部諸多因素的合理配置。垂直管理由上到下的直線型結構，僅僅在組織結構上凸顯了上級對下級直接控制，并不必然導致垂直管理部門內部組織運轉的高效率。因此，建立組織內部有效的激勵制度對于垂直管理部門組織效率的提高同樣重要。因而，尋求刺激垂直管理部門內部人員工作的積極性，建立有效的內部人員考核系統，在當前我國政府的垂直管理過程中應當引起足夠的重視。可以將垂直管理部門內部的民主考評、網上公開評議、上級單位評議相結合，以三者的綜合評定成績作為對組織內部人員進行獎懲的最終依據，盡可能公平、公正地對垂直管理部門人員的工作進行績效考核，從而提高部門組織效率。

2應加強垂直管理部門的法律化、制度化保障，建立多渠道的監督機制。我國的垂直管理部門大都具有獨立性、封閉性的特點。從行業劃分來看，大都屬于強調業務敏感性與保密性，以及具有行政執法功能的部門。而這些履行重要職能的垂直管理部門，由于不受所在地地方政府的監管，僅受上級派出單位的管理，從而形成了當前我國政府垂直管理過程中“看得到的管不到，管得到的看不到”的尷尬局面。此外，由于長期以來專門性垂直管理法律、法規的“缺位”，我國政府的垂直管理更多地帶有臨時性、人為性、隨意性的特點，成為徘徊在集權與分權之間，解決二者平衡問題的慣性選擇和權宜之計。因此，加強垂直管理部門運行的外部保障機制是當前規范垂直管理部門的重要問題之一。首先，要制定垂直管理部門法，通過專門性法律法規將垂直管理部門內部的組織構成、人事任命與安排、考核體系以及具體運行機制法律化、制度化。其次，程序的合法性是保證法律結果公正性的必要前提。因此，要以專門性法律、法規的形式對我國政府垂直管理過程中，垂直管理部門的設立、監管、廢除進行詳細規定。再次，對于垂直管理的專門性法律法規的修改、變更、廢除，也必須使之法律化、制度化，通過設定嚴格的法定程序避免垂直管理被隨意使用、更改，通過制度建設從根本上避免類似鄭筱萸案的發生。最后，建立全方位有效的監督體系。通過網絡，建立公開、透明的監管體系。在進行法律監督、制度規范的同時，充分利用各種有利條件建立社會監督、網絡監督、人大監督等多渠道綜合的監督體系。

(二)宏觀上合理界定中央與地方的事權范圍，規范垂直管理部門與地方政府間的關系

我國政治權力結構內部張力的來源之一就是“條條”對“塊塊”的抑制力以及“塊塊”對“條條”的分離力㈣。“條塊”矛盾始終是困擾我國中央與地方政府關系的主要問題之一。因此，要想從根本上解決“條塊”矛盾，關鍵在于明確中央與地方政府間事權界限，規范垂直管理與地方政府間的關系。

1通過制定相應的地方政府組織法律，將地方政府的組織管理權限制度化、法律化、清晰化。垂直管理最主要的目的是為了避免地方政府對于行政執法過程的干預，而地方政府幾乎所有的行政執法機關都存在對中央權力干預的可能性，因此，必須以法律的形式將二者的關系制度化、規范化。對于涉及國家安全與關系國家經濟命脈的重要部門，如海關、海事、郵政、鐵路、地質等部門必須由中央政府直接進行管理，中央政府必須在人、財、物等方面對這些部門進行直接管理，完全與地方脫鉤，從而保證以上關系國家經濟命脈的重要部門由中央進行全局性統籌安排。對于地方政府具有優勢的管理領域應借鑒國外先進經驗，通過委托、的方式交由地方政府進行管理。在環境行政管理上，美國是由州政府負責執行，聯邦政府負責制定環境標準、審查州的實施計劃。而在聯邦德國，聯邦環境部的主要職責是立法，執行則主要由各州承擔。法國和意大利則是將執行權交由地方環保部門，環境部則通過設立派出機構對執行情況進行監督。國外絕大多數國家，無論是聯邦制還是單一制，在環境行政管理上均沒有實行中央垂直的統一領導。目前僅有俄羅斯在環境行政管理上實行縱向的統一垂直管理，但垂直管理在多大程度上強化了該國的執法環境并不明確。可見，合理劃分中央與地方政府間的權力界限，既能將中央政府從繁重的工作壓力中解脫出來，以便集中精力進行政策制定和宏觀調控，同時有助于提高地方政府的積極性。此外，以法律、制度的形式實現權力劃分，更能從根本上避免中央與地方政府的利益博弈，提高行政效率。

2垂直管理必須把握合理的度。通過制定法律對于垂直管理機構的產生方式、機構設置、績效考核、機構監督、人事任命等諸多方面進行規定，從程序上保證垂直管理的合法性。由于地方政府在政府管理過程中具有垂直管理所無法替代的重要功能，諸如政策制定更能夠因地制宜，更能有效地實現監督與管理。因此，不能將垂直管理的有效功能無限放大，不能將垂直管理模式濫用，應根據需要對確實需要垂直管理的部門進行垂直管理，將垂直管理制度化、法律化、合理化、程序化，從而克服以往垂直管理的隨意性、人為性、臨時性等弊病。此外，解決“條塊”矛盾、尋找集權與分權間的平衡點，是我國國家建構過程中所要著力解決的問題，處于集權與分權之間的垂直管理是否可行、垂直管理的范圍、限度等，一定程度上都將成為影響中央與地方政府間權力合理界定的重要因素。因此，必須通過法律形式合理界定我國中央與地方政府間的事權范圍，規范垂直管理部門與地方政府問的關系。

總之，通過以上舉措，使中央與地方關系法律化、制度化、規范化。通過在垂直管理部門與地方政府之間建立良好的溝通互動機制以及組織外部建立全方位網絡化的監督機制，從根本上實現垂直管理的合理化與合法化，從而最終實現垂直管理部門與地方政府間關系的規范化，為進一步深化行政體制改革，建設服務型政府奠定基礎。

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