導語：三農問題論文：一項關于農村治理結構與鄉鎮政府職能轉變的個案研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要改革開放以來，我國農村治理結構發生了重大變化。在農村基層政權和社會管理體制上逐漸形成了“鄉政村治”格局，即在鄉鎮建立基層政權，對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能，鄉以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村事務行使自治權。村民委員會由村民民主選舉產生，代表村民的意愿和利益。本文以個案研究的方法分析了農村治理結構的現狀和“鄉政村治”面臨的困境。

關鍵詞鄉政村治農村治理結構困境政府職能轉變

20世紀80年代初，伴隨著家庭聯產承包責任制的推行，我國農村治理結構發生了重大變化。在農村基層政權和社會管理體制上逐漸形成了“鄉政村治”格局，即在鄉鎮建立基層政權，對本鄉鎮事務行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務；鄉以下的村建立村民自治組織——村民委員會，對本村事務行使自治權。村民委員會由村民民主選舉產生，代表村民的意愿和利益。這樣，在基層農村管理體制中出現了兩個處于不同層面且相對獨立的權力：一是鄉鎮政府(代表國家)的行政管理權，二是村委會(代表村民)的自治權。當前這兩種權力體系的運行情況及相互之間的關系成為社會關注的焦點。為了了解這兩種權力體系的運行情況及相互之間的關系對農村經濟社會發展的影響，本文采用了個案研究的方式，選取了吉林省榆樹市和德惠市兩個比較有代表性的鎮(A和B)進行研究。這兩個鄉鎮都屬于農業經濟型鄉鎮，吉林省的大多數鄉鎮都屬于這種類型。調查時分別在每個鄉鎮中隨機選取了兩個村，每村訪問50戶農戶，這樣總共訪問了2個鎮的4個村共200戶農戶。研究過程中分別從鄉鎮、村、農戶三個層面收集資料，采取了問卷與訪談相結合的方法。具體而言，對市農經站工作人員、鄉鎮主要領導采取集體訪談的方法，主要了解鄉鎮的政府職能及鄉鎮政府與村民委員會的關系；對村干部、村中關鍵人物采用結構訪談的方法，主要了解村民委員會對村中公共事務的治理情況、鄉鎮政府與村民委員會的關系、村委會與村民關系等內容。

一、農村治理結構現狀

(一)當前的鄉鎮政府職能

對鄉鎮政府職能主要考察了鄉鎮政府的服務機構和鄉鎮政府的服務方向與服務行為。就鄉鎮政府的服務機構而言，兩個鄉鎮表現了共同的特征：服務機構繁多，如政府辦、農經站、農機站、農業技術推廣站、水利站、林業站、畜牧站、種子站、文化站、信用社等。服務單位性質復雜，有的屬于行政單位、事業單位，還有的是派出機構、企業等。在服務方向與服務行為方面，兩個鎮表現了一定的差異性。A鎮在信息服務、法律服務、科技服務、農民教育服務、鄉村公共事業建設投資等方面有特色；B鎮的服務方向則主要是鄉村公共事業建設，主要集中在對道路、學校基礎設施的建設上。但在為了完成上級的計劃生育、修路(村村通公路)、保護耕地等任務和村委會選舉、解決農民土地承包和流轉過程中，兩鎮都不同程度地有行政權力擴張行為。

(二)村民自治情況

1.農村民主選舉情況

有關農村民主選舉情況，我們采用了兩種方法收集資料：一種是對村干部、村中的關鍵人物(主要是指參與競選村干部，但沒有當選的人)的訪談，另一種是對村民進行問卷調查。研究內容主要是民主選舉的過程及村民對民主選舉的評價。

民主選舉的過程基本是候選人提名——村民投票——候選人當選。在問卷調查的200戶農戶中，只有6戶回答家中有人參加候選人提名，占調查戶數的3%；182戶回答家中沒有人參加候選人提名，占調查戶數的91%；12戶無回答，占調查戶數的6%。就競選的激烈程度這一問題，在所調查的200戶農戶中，有效回答188戶，其中1313%的農戶認為非常激烈，22.3%認為激烈，45.7%認為一般，16.0%認為很平淡，2.7%表示不知道。這也表明農村社區的民主選舉并沒有完全調動農民的積極性，多數人趨向一種平淡和觀望的態度。

2.村務的民主決策、民主管理、民主監督情況

(1)各村都建立了民主決策、管理、監督的規章制度，如民主選舉制度、村民會議制度、村民代表會議制度、村委會工作制度、村財務管理制度、村務公開與監督制度等。個別村除了上述成文的規章制度外還設有“村民自治章程”與“村規民約”。這說明村民自治在農村已經形成了制度化的管理機制。但也存在不合理的地方，如有些制度是由市、鄉鎮政府制定發給各村的，未經村民代表會議或村民會議討論。“制度”雖然上了墻，但形同虛設，沒能在村務管理中發揮作用，流于形式。

(2)村務治理過程中“兩委”共同起作用，黨支部與村委會是領導與被領導的關系。在我國農村普遍有兩個權力合法性來源不同的組織：一個是按照《中國共產黨章程》的規定建立的農村基層黨支部，它是農村工作的“領導核心”，是掌握實權的組織。另一個是按《村民委員會組織法》的規定，由村民直接選舉產生的“村民委員會”，它是農村負有行政責任的自治機構。黨支部與村委會的關系是領導與被領導的關系二、“鄉政村治”的困境

(一)鄉鎮政府權力擴張、泛化和異化

鄉鎮政府權力的泛化主要是指鄉鎮政府在履行職能的過程中，沒能分清自身的職責權限，存在越位的現象。具體表現為：

(1)充當執法主體。法律沒有賦予政府執法權，但在計劃生育、土地管理等執、罰工作中，為了完成上級考評任務，鄉鎮干部都是充當“主力軍”。

(2)現行的“條塊”管理體制，肢解了鄉鎮作為一級政府應有的完整配套的職權。由于許多“條塊”主管部門職能發揮不到位，面對群眾的強烈反映和要求，鄉鎮也只有無奈地包攬這些工作。

(3)按照市場經濟要求，生產什么，生產多少，應由市場主體根據市場信息或國家的產業政策、政府的服務導向自主決定。但在農業生產實際中，鄉鎮政府仍采用行政手段來規定農民的種植品種、面積。鄉鎮政府這種超越職能行事的方式，其后果不僅造成資源的浪費，并可能引發鄉鎮干部與農民之間的沖突與對抗。無論結果怎樣，都將造成資源配置的扭曲，降低市場效率。鄉鎮政府權力的異化體現在過度重視其行政職能，弱化了其服務職能。

(二)村級社會自主性權力呈現萎縮和弱化

這種萎縮和弱化可以從村民的村務參與情況、村委會與黨支部的關系、村委會與鄉鎮政府的關系中表現出來。

首先，當前農村居民的村務參與度仍很低，不均衡的參與、非制度化參與時有發生。一方面農民事實上缺乏表達自己利益的有效途徑，無法按照制度規定參與村莊政治事務，其參與的程度、范圍、頻率均十分有限；另一方面，真正有民主參與意識和有機會參與政治的農民為數不多，農民參與政治只是其維護自身利益的手段，并沒有內化為自身的目標和價值。

其次，從村委會與黨支部關系看，二者之間是被領導與領導的關系，黨支部與村委會普遍存在“分工不分家”的現象。村黨支部與村委會這種實質上的不分家，使得鄉鎮政府(鄉鎮長大都兼任黨委副書記)可以通過鄉鎮黨委對村黨支部的控制，較為有效地控制整個村級事務的決策權，從而弱化了村民對村級事物的決策權。

再次，從村委會與鄉鎮政府的關系看，當前村委會沒有擺脫與鄉鎮政府的行政隸屬關系，實際仍受鄉鎮政府的領導。《村民組織法》雖然規定了鄉鎮政府與村委會二者之間是指導與被指導的關系，但這種規定是非常粗略和原則化的，既沒有明確規定“指導、支持和幫助”的內容、方式和方法，也沒有明確規定“協助”的范圍和方式。粗略和原則化的規定導致規范鄉、村關系的制度供給不足和制度空隙過大，擁有強大資源優勢和高度組織化的鄉鎮政府便可以較為便利、有效地利用這一制度空隙，影響村民及其自治組織。

三、小結

農村治理結構改革是一項系統工程，絕非簡單的撤銷鄉鎮政府，改為派出機構就能解決問題。現階段我國鄉村治理結構的制度設計應以“為農民提供公共服務”為原則，轉變鄉鎮政府職能，建立公共服務型政府。這既是落實以人為本、經濟社會協調發展科學發展觀的重要保障，又是在宏觀調控中推進改革、保持經濟社會持續健康發展的重要舉措。

第一，要從行政控制型體制向依法行政型體制轉變，真正在鄉鎮實現法制型政府。要從上至下加強對政府官員的法律意識教育，并建立嚴格的法律問責制。在法律上對鄉鎮政府職能作出明確的界定，為規范行政行為提供富有操作性的法律保障。

第二，要從條、塊分割的行政體制向統一協調的行政體制轉變，建立高效服務型政府。鄉鎮機構不要求與上級政府對口設置，現有的經濟管理職能機構要壓縮撤并，服務性職能應適當強化。在保留的機構中，提倡相互交叉兼職，一人多職，甚至可以一套人馬幾塊牌子。這既能提高政府效率，又能降低改革成本。

第三，要改革投資型財政體制，加快鄉鎮公共型財政體制建設。建立科學的鄉鎮公共財政收入體系、支出和預算監督管理體系。加大對基礎教育、公共衛生等基本公共產品和服務的供給及基礎設施投入。

第四，充分發揮縣鄉人民代表大會的作用，完善利益表達渠道，強化監督職能。有效的鄉村治理結構必須保證農民在服務供給者及決策者階層的代表性，加強農民對這兩個主體的監督能力。其措施是：一方面，充分發揮縣、鄉級人大代表的作用，使選民的意愿能在選舉中得到真正的表達，通過加強人大代表的技術性設計，規范選舉的各個環節和程序，使縣鄉人大真正能夠反映和代表農民的利益；另一方面，要賦予鄉級人大主席團對鄉級政府官員的業績考核權，考核既要看對當地經濟與社會發展的實際貢獻，還要看民眾公論，并根據考核結果對鄉鎮政府官員進行獎懲。此外，還應加強鄉級人大對農民負擔、鄉鎮財政的監督作用，通過完善的制度，強化農民在鄉村治理中的主體地位。

注釋：

①白鋼：《農村治理結構與治理方式的變革——關于梨樹、河曲、路南三縣“村務管理”的調查》，《調研世界》2000年第7期。