導語：三農問題論文：鄉村社會治理變遷與多中心民主協作治理制度的創新一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

20世紀80年代初以家庭聯產承包責任制為內容的農村土地產權制度改革。催生了我國鄉村社會治理模式的變遷。村民自治制度代替了體制。國家放松了對農村社會的全面直接控制。村民委員會的直選。促使了農村社會治理開始發生了從“官治”向“官民共治”和最終走向“民治”的多中心治理模式的轉型。在歷史上。我國鄉村社會治理曾面臨多次轉型。而當前農村社會治理面臨的主要問題是。如何深化和細化村民自治制度。從而實現我國基層民主從“理念”層面向“現實”層面的回歸和落實。而民主參與的“廣泛性”與“有效性”之間矛盾的妥善解決。依然是解決這一問題的關鍵所在。為此。許多地方在創新農村領導和管理體制方面進行了積極的探索。創造出不少好的經驗和做法。

浙江省溫嶺市的“民主懇談會”就是其中一種富有特色和代表性的做法溫嶺市的“民主懇談會”創始于1999年6月。“民主懇談”的內容已經由先前的思想政治工作。深化為健全和完善“民主決策、民主管理和民主監督”的基本功能“民主懇談”這一制度創新治理模式也已經在全市各鄉鎮(街道)、村、社區、非公企業、市政府職能部門等全方位的推開。五年來。全市參加懇談的群眾已達50多萬次，提出的意見、要求和建議4萬余條。

溫嶺“民主懇談”的成功經驗已引起了專家學者、新聞媒體的高度關注。并榮獲了第二屆“中國地方政府創新獎”。2003年l1月。筆者懷著對“民主懇談會”模式成功經驗的極大興趣。曾經三次現場觀摩了懇談會的現場。并獲得了大量第一手的資料。本文試圖運用西方新近興起的治理理論。對溫嶺市村級“民主懇談會”作一深入剖析，以期能夠對中國農村治理轉型與制度創新作出力所能及的探索。

一、民主懇談會是“多中心治理模式”的成功制度實踐

村級多中心治理以農村社會公共服務的有效供給為目標導向。其要求權力來源的多樣性和參與主體的多元化。大家在平等對話和共同協商的基礎上達成共識。以致形成一個共同的目標。組織形成平等伙伴關系的治理網絡。從而能對鄉村公共事務進行有效的治理。以達至“善治”的狀態。當然。多中心治理模式本身還不能簡單地等同于。當前已在我國普遍推行的村民自治制度。村民自治制度只是為多中心治理模式的實踐提供了可行的制度運作平臺。民主從來都只是一種有效的工具和手段而村級治理中的民主和國家層面上的民主更有本質的區別國家層面上的民主意味著多數通過的決議。能夠以強制的手段迫使少數人遵守和執行：而村級治理中的民主只是社會層面上的民主。其權威也只限于社會層面。多數通過和形成的決議不能以強制性的手段迫使少數人遵守和執行。任何有關村級公共事務的重大決策。都須村民們共同商議討論，得到村民的同意。才能保證決議的合法性和有效性。溫嶺“民主懇談會”的成功經驗即是把村民自治制度和多中心治理模式進行了有機的結合。

在一系列相關制度的配套作用下。使村民自治制度得到了深化和細化。

(1)民主懇談會為村民提供了“溝通、協調和對話”的公共論壇溫嶺市創建的民主懇談會為村民搭建了這樣一個平臺。使得干部和群眾能夠面對面地進行溝通、對話與交流。公開相關信息。讓群眾參與討論、決策村級公共事務和公益事業。比如。在溫嶺市箬橫鎮東洋村。有一個井然有序、繁榮的鋼材市場。村民們都說：“市場能有現在這個景象。多虧了幾個月前的民主懇談會!兩年前。這個村原本想把市場向外承包招標。有些村民認為村干部搞的承包方案“不夠透明”。結果鬧了一場，導致招標“流產”。從此。市場管理找不到責任人。變成了無人把舵的“漏底船”。

2004年年七月，在鎮里幫助下，村班子成員走訪村民。搜集了有關市場管理的多種建議。然后與黨員和村民代表一起，將其歸納為4個方案：租賃、攤位承包、整體出租和整體承包。交由民主懇談會商議。這一下來了200多村民。他們認真地討論開了：租賃吧，等于把法人代表換成外村人，不放心：按攤位承包吧，“螺螄殼里做道場”。太分散。整體出租吧，好像是賣給了人家。議來議去，還是整體承包穩妥，村民每年可有幾萬元承包款人賬。旱澇保收。等大家討論有個眉目時，村里緊接著召開村民代表會議，結果都同意整體承包。村黨支部書記江中民憨笑著說：民主懇談會其實就是個“諸葛亮會”。必須把群眾當成“諸葛亮”。村上的事情怎么管。只有讓老百姓發表看法才管得好。

(2)民主懇談會教育了村民群眾。使群眾具備了較良的民主素養。平等觀念深入人心參與式民主理論的主要代表人物麥克弗森在其著作中指出。公民只有不斷地、直接地參與國家和社會的管理，個人的自由與發展才能充分體現。在民主懇談會上。村民們在進行相互對話時，難免會在一些問題上產生明顯的分歧。但群眾卻依然表現了很好的尊重異見的涵養。頗有英國上議院“貴族”議員的遺風。站起來發言時。言必稱“感謝大家給我一個發言的機會”。“前面的同志講得都很精彩，下面我想發表一點個人的看法。說得不好請大家指正”。在民主懇談會上。干部和群眾之間完全是平等的伙伴關系。大家為了一個共同的公共事務治理的目標。而聚集在一起進行廣泛而深入地討論。有這樣一個案例。在溫嶺市石橋頭鎮小學搬遷建設選址的懇談會上。總共有5套方案提供給群眾討論。大家普遍對第3套方案比較擁護。結果最后的決議卻是靠近鎮政府所在地的第5套方案。臺下一片嘩然。群眾紛紛指袖離席。一個群眾直接走到臺前大聲質問鎮黨委書記、鎮長：“還民主呢?民主你娘個頭呀?”臺上的鎮領導十分尷尬，一時問下不來臺。最后這個決議也只能作罷。溫嶺市的民主懇談會成為了群眾民主教育的學校。讓他們學會了平等和尊重。這正尤如廣為人知的美國早期英格蘭地區的鄉鎮民主。美國人民在較早時期開始的社會基層和地方政府中的民主治理活動。培育出了有利于美國民主制度成長的因素。托克維爾對美國人民通過結社直接管理或參與管理地方公共事業的做法贊譽有加。時至今日。這仍然是被認為是美國民主中最有活力同時也是最有價值的部分。

(3)民主懇談會有效地化解了民主參與的“廣泛性”與“有效性”之間的矛盾。民主的價值和魅力正在于充許公民自主決定和個人利益密切相聯的公共事務。直接民主即公民能直接參與公共事務的決策曾經在歷史上成為無數人夢寐以求的理想。可是人類歷史已經不斷地證明了直接民主無法解決“民主與效率”之間的矛盾。不可能在較大范圍內實施但不可置否的是。直接民主在鄉村治理中有廣泛的發展空間。鄉村社會是一個熟人社會，村民們彼此之間相互了解。能夠相互尊重各自的利益訴求。每個人都是自已利益的最佳知情者。村級公共事務是和村民利益密切相關的事務。只有讓村民廣泛地參與到公共事務中來。才能保證村民的利益得到到尊重和維護。但我國長期以來的民主只是僅僅停留在法律層面和理念層面。與現實生活中人們的實際行為有較大距離。這容易導致傳統意義上的民主內涵往往只側重于民主理念本身。強調事務處理的結果。而不關心事務處理的過程。在如此民主內涵的指引下。人們一般特別關注選舉活動。一旦選出了代表或領導人后。民主的任務也就差不多宣告結束了。

溫嶺市的“民主懇談會”實現了從理念上的民主、結果性民主逐漸向實效性民主、過程性民主的轉變。民主的實施不僅僅停留在選舉這一環節。更多地還拓展到了民主決策、民主管理和民主監督等諸多環節。民主參與的主體擴展到了全村的村民。任何對今天“懇談會”的議題感興趣的村民都可參與。到會場暢所欲言。充分表達個人的意見。民主懇談的議題及程序都以法律制度的形式進行規范。從而充分保證了決策的有效性。在溫嶺市的農村。凡是涉及村級集體資產的增值、變更、租賃、出售和集體舉債。村民承包土地的調整、租賃、出讓、股份化、重大工程項目、公共項目的立項、建設以及村規民約、村民自治章程、村民代表議事制度、村級財務開支等村里重大事項。都必須召開民主懇談。由村民來民主決策、民主管理、民主監督“越來越多的農民是通過這種民主實踐學會了如何維護自身權益。然后。他們就會反過來主動要求和推動這種民主實踐”橫鎮黨委宣傳委員陳美霞深有體會地說。該鎮某村村民就以“沒有開過民主懇談。我們不知道”為由。斷然對村里一項決策提出異議。而在松門鎮松建村。村里聘一個護林員、一個管抽水機的工人。村民代表都要求以無記名投票表決。

二、民主懇談會的制度運行機制分析

民主懇談的運行實際暗含著一套基本制度。歸納起來包括以下幾方面：民主懇談的議題、民主懇談的主持人及鄉鎮、村兩級干部的角色、民主懇談的參與人、民主懇談內容、民主懇談重要事項和決策制度、民主懇談掛牌銷號制度、民主懇談的實施監督機制。正是這些基本制度使溫嶺市“民主懇談”能夠正常有序地運行且不斷得到創新并向前發展民主懇談的議題。在鄉鎮或市區的街道一級議題既可由黨委、政府提出。也可由鄉鎮人民代表或群眾聯名提出：在村一級議題可由村黨支部或村委會提出。也可由村民代表或村聯名提出。在舉辦懇談會前。要先把決策事項的初步方案或意見向群眾公布。在“民主懇談”形式深化之后。市里對“民主懇談”的次數做了明確規定。鄉鎮每年不得少于四次。村里每年不得少于兩次。

民主懇談的主持人及鎮干部和村干部的角色。在鎮民主聽證會中。他們的角色是主導會議進程。在肯定政策方案大體可行的前提下努力征求改進意見。最終的結果是強化政策方案的合理性和合法性。在村民主議事會中。他們的角色是支持會議討論。尋求最基本的共識并以此為基礎實現漸進式地推進。試圖確定具體的政策措施和集體行動。

民主懇談參與人。具體依據議事的性質而定。既包括鄉鎮人大代表、政府部門的代表和村民代表或居民代表。同時也歡迎普通民眾或關心這一問題的人自由參加。在鎮一級的會議上，參與者大多是平時比較關注公益事業或某項政策方案對其切身利益關系較大的人員。參與者是代表一個家庭或幾個家庭。是在負有義務的基礎上受托參加會議的。

民主懇談的內容。主要是鎮民主聽證會和村級民主議事會內容的規定。鄉鎮民主聽證會集中于決策方案的邊緣性改進。一旦有人就討論的政策方案提出意見。與會干部可以當場評估和判斷。如果合理，馬上吸納進既定方案。其問所設定操作性前提是既定的政策方案。已經經過內部的多次討論和征求有關當事方的意見。政策方案應當已經具有相當的合理性和合法性。能夠滿足大多數人的利益和要求。村級民主議事會更像是一種決策方案的討論會。其目的認真、及時、公正地給予以處理。并將辦理結果轉告本人。由當事人簽署意見。是對具體的政策方案進行現場選擇。因而會議過程更像是集體決策，必要時還需動用投票程序民主懇談重要事項論證和決策制度。

對于民主懇談會上農民反映涉及到全局性、集體性、決策性的影響大的問題，鎮人大會將提出的重大事項。鎮重大工程的確定。其他途徑反映上來的涉及到鎮發展思路的重要建議。鄉鎮組織有關部門領導和專家進行專題評議與論證。然后通過鄉鎮政府、人大或村民代表會議形成決策。

民主懇談掛牌銷號制度。農民的意見。可通過所在行政代辦點、工作片服務窗口，便民服務中心，民主懇談會反映，亦可來電、來信、來訪等途徑反映。工作人員將反映的總是歸類。編號、登記、匯總整理后當日通過政府主要領導簽發意見。并予以掛牌。承辦人對手里的事項。必須當事人滿意的予以銷號。不滿意的重新辦理，直到滿意為止。

民主懇談反饋監督機制鎮決策的執行和實施結果由鄉鎮人大負責監督。而干部在開展民主懇談中的表現成為組織部門考核干部的一項重要內容。村決策的實施過程與結果由村民參與管理和監督。溫嶺市的許多鄉鎮還建立了由鎮人大、紀委組織的便民綠色通道工程監督領導小組。領導小組將定期不定期地開展檢查。檢查的主要內容包括：各受理點的服務態度、辦理的情況、掛牌銷號情況。并設立舉報電話。

廣泛接受群眾的監督對在檢查中或群眾反映上來核實的服務態度不佳、處理不及時的單位和個人。監督小組將及時找相關的負責人談話。對便民綠卡處理的情況，作為機關干部年度考核的主要依據。

三、民主懇談會形成的社會內在機制

正如前文所言。溫嶺市的民主懇談會是當前農村治理從“官治”單中心治理模式向“民治”多中心治理模式轉型的一例制度創新。所謂官治是指村干部主要以國家人的角色管理農村事務，其工作內容主要是完成上級政府布置的各項任務，領導方式以行政命令和強制方式為主。所謂民治是指村干部發生身份或角色轉換，主要以村莊當家人和村民利益保護人角色管理農村事務，興辦公益事業和公共服務成為日常工作的主要任務，領導方式以協商決策和民主同意為主。它實際上是一種村級民主協作治理。同時鼓勵上級政府通過財政轉移支付和支付干部報酬等方式保證村級組織完成政府任務。

那么，民主懇談會形成的社會內在機制是什么呢?

(一)發達的個私民營經濟，使溫嶺人擁有較強的自主、平等和自由意識。為民主懇談會的形成打下了深厚的社會基礎。溫嶺地處浙東沿海地區中部，北鄰寧波。西連溫州。三面涉海。得天獨厚的自然地理區位優勢。使溫嶺人走在了改革開放發展的前列。據2oo4年國家統計局測評。溫嶺市社會經濟綜合發展指數居全國2000多個縣市第33位。縣域經濟基本競爭力居第l1位。溫嶺還是全國第一家股份制企業誕生地個私工業占全市工業產值的5O％以上在民營經濟發達的地區。人們往往會對民主權利要求更高。農民對鄉村治理是否合理會要求更多的發言權農民在與鄉村傳統公共權力主體進行博弈時也更占優勢。從而會出現民主進步較快的情況。民主懇談作為適應這一社會發展趨勢的制度創新必然會得到廣泛發展。

市場經濟的發展。造就了社會利益的高度分化。而多元的、差異性的社會利益結構。使民眾的民主參與動機與行為全然不同于計劃經濟時代。據初步統計。2002年溫嶺市參加民主懇談的群眾就達3O萬人次。占全市總人口的25％以上。另外。農民有了更多的自由。包括依法處置個人私產的自由、契約交易的自由、擇業自由和流動的自由等等，這些自由賦予了農民可自愿地進行制度創新的權利。也可自愿地退出的權利(用腳投票的權利)。這就改變了農民的身份。也提高了農民的交易地位與能力。由于農民有了比以往更多的自由。為了追求個人利益最大化。農民在制度創新過程中就會傾向于選擇更民主的秩序。

(二)農村社會權力影響力結構的重塑，推動了“民主懇談會”的形成。權力是指行為者(個人、群體或組織)在公共事務方面控制社會資源。從事各項活動。實現預期目標。影響相關行為者的能力。權力資源是權力主體影響權力客體行為的資本或手段。財富、職位、聲望、威脅都可以成為權力的資源村級治理中的權力是社會性的權力。這和強制性的公權力具有本質的區別其權力影響力的大小取決于權力主體可供支配和利用的資源的多少。改革開放后。隨著市場經濟在農村的深入發展，“農村財產制度、財產使用制度、勞動就業制度和收入分配格局等發生了重大的變化”。農村社會階層結構也隨之發生了重大變化。村民手中可資利用的經濟資源也日益增多。并且已通過組織化的形式或明或暗地在村級公共事務的治理中發揮著作用。民主懇談作為一項民主制度創新。其運作過程實際上就是村落場域內各權力主體之問按照民主的“游戲規則”博弈和妥協的過程民主懇談使民眾真正享受到了“民治”，真正的還權于民。民眾成為了鄉村博弈中的最為重要的局中人。對博弈的結果產生了決定性的影響

三、結語

從“官治”向“民治”的農村治理轉型是一個漸進的增量改革過程。這種治理轉型需要過渡性的制度安排。同時更需要進行綜合配套的制度建設。制度建設的靈感源泉既來自學者們的理論探討和科學設計。同時也來自各級地方政府進行的制度創新實踐以及這些創新實踐的理論總結。

當然。由于我國農村社會經濟發展水平以及歷史文化因素等存在著巨大的差異。從而決定了當前鄉村社會治理形態的多樣性。溫嶺市的“民主懇談會”誕生于浙江省沿海市場經濟發達地區。那么我們不禁要問的是這種治理模式是否能夠進行成功的移植和推廣?這項制度的前景如何。這種模式的生命力何在?這些問題都是有待我們繼續研究和考量的。