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摘要：農村公共產品嚴重短缺，已成為制約農村社會經濟發展和縮小城鄉差距的主要障礙。要順利推進新農村建設，改善農村公共產品供給狀況，就必須打破城鄉分割的公共產品供給制度，建立以政府為主導的、全社會共同參與的多元化供給體制，加大農村公共產品的財政投入力度。

關鍵詞：新農村建設；農村公共產品；城鄉分割；財政支農

盡管近年來有關農村公共產品問題受到國內外研究者越來越多的重視，但我國農村公共產品長期供給總量不足、供給結構失衡、財政資金投入不足等問題卻遲遲沒能解決。農村公共產品供給問題已成為制約農村社會經濟發展和縮小城鄉差距的主要障礙。

一、農村公共產品供給存在的問題

農村公共產品供給指農村社區居民消費、享有的具有“非排他性”和“非競爭性”的各類物質產品和服務產品。我國農村公共產品供給無論在數量上還是在質量上都與城市存在很大差距。

(一)供給總量不足

在優先發展工業和城市的經濟發展戰略下，中央財政對農村公共產品的投入遠遠不能滿足現代農業發展的要求，造成現階段我國農村公共產品供給總量嚴重不足。一是農業生產性基礎設施建設不足。如，大型農田水利設施、道路、電信電網等基礎設施短缺。二是生產服務性基礎設施缺乏。為農業生產、經營提供幫助的服務性基礎設施，如，農村信貸金融和農業保險，農業教育、科技和技術的推廣，農村信息服務及農村交通運輸、通訊，農業生產資料和農產品銷售等流通領域的基礎設施等缺乏。三是與農民生活、健康密切相關的公共產品短缺。如，農村義務教育、農村醫療保險、農村社會保障、農村生態環境保護等與農民生活、健康及農村可持續發展密切相關的公共產品嚴重短缺。

(二)供給結構失衡

我國城鄉有別的公共產品供給體制，造成農村公共產品供給水平遠遠落后于城市，城鄉地區間供給結構失衡。同時，經濟發達、地方財源豐裕或鄉鎮集體企業多、效益較好的東部沿海地區，其公共產品供給水平遠遠高于基礎設施嚴重落后、鄉鎮企業發展緩慢的廣大中西部地區。農村公共產品在供需結構上也嚴重失衡。一方面農民急需的生產性公共產品和農村可持續發展所需的公共產品嚴重不足；另一方面，為滿足地方各級政府部門決策者的“政績”和“利益”的需要，向農民提供效率不高、重復性公共產品。這樣，使本來有限的農村公共產品投入得不到合理的利用，也使農村公共產品的供給不能真正實現幫助農民發展生產、改善農民生活質量的目的。

(三)供給責任不清

根據公共產品外部效益覆蓋范圍的大小，農村公共產品又可分為全國性公共產品和地方性公共產品。一般說來，具有全國規模和全局性質的公共產品，應由中央政府組織決策和提供；具有地方規模和地域限制的公共產品，應由各個不同的地方政府分頭決策和組織提供。但在實際運用中，由于政府與市場、中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任上劃分不盡合理，使應由政府提供的公共產品或由政府和農民共同承擔的公共產品成本，卻完全由農民來承擔；應由上級政府提供的公共產品卻通過政府權威轉移事權交由下級政府來提供，最終落到鄉政府和農民身上。

(四)供給效率低下

一是由于財政對農業的支出分屬不同部門管理，財政支農資金在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面不同程度的存在條塊分割，從而降低了財政資金的使用效率。二是由于農民未能在公共產品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監督的權利，導致農村公共產品供給資金管理混亂，濫用、挪用現象嚴重，使公共產品供給短缺或者成本上升。

二、農村公共產品供給不足的原因

(一)城鄉分割的公共產品供給體制是農村公共產品供給不足的主要原因

20世紀50年代以來，在優先發展重工業和強調城市發展的過程中，形成了城鄉有別的公共產品供給體制。城市公共產品基本是由國家提供，而農村公共產品有相當大的比重由農民自籌資金或通過“投勞”解決。而農村籌集資金能力有限，因而農村公共產品一直供給不足。雖然近年來，隨著農村稅費改革的開展和不斷深入，政府加大了對鄉村的財政轉移力度，但農村公共產品供給不足的狀況依然嚴重。

(二)國家財政用于農業和農村公共產品的支出長期偏低

改革開放以來，國家財政用于農業支出的絕對量在不斷增加，從1978年的150.7億元增加到2001年的1456.7億元，但財政農業支出占整個財政支出的比重在總體上卻是下降的，1978年這一比重為13.4％，2005年下降低到7.2％，下降6個百分點。同期各級地方財政由于財政收入困難，支農支出的比重也在下降。而在財政支農支出中，用于農林水利氣象等的事業費比重逐年上升，而用于農業基本建設的支出則逐年下將，使農業基本建設投資占全社會基建投資的比重一直偏低，1994年達到歷史最低點2.5％，盡管近年來投資的比重有所上升，2002年達到7.3％，高于“九五”和“八五”期間的5.6％和3％，但遠低于“二五”時期的11.3％。

(三)農村公共產品的需求表達機制不健全

對公共產品來說，由于公共產品不能像私人物品那樣通過市場有效地提供，因此就需要通過集體選擇來決定公共產品方面的生產什么、如何生產和為誰生產的問題。然而，在我國現行農村公共產品的供給體制下，農民被排斥在公共產品的供給決策和管理體制之外，農村公共產品的提供基本上都是由上級政府機關決定，很難反映農民的自身利益需求。同時，在現行的“鄉政村治”模式下，政務執行的強制性致使村民委員會過度組織化，村民自治組織成了具有行政權力的準政府，難以準確的表達農民的意愿，對公共資源的籌集使用也缺乏有效的監督。

(四)政府機構改革缺乏力度，政府職能轉變未能跟上

改革開放前，在政社合一的體制下，農村的基本生產資料歸集體所有，農民僅僅是集體組織內的勞動者，農村公共產品的供給和使用都由集體統一組織和安排。改革開放后，隨著的取消和家庭聯產承包經營制的實施，農村的基本經營單位和核算單位發生了根本變化，農民不再是純粹的集體經濟組織中的生產者，而是具有相對獨立性的生產經營者，擁有獨立的生產經營權、勞動自主權和剩余索取權。這種農作制度由集體化農業組織向非集體化農業組織的變遷使得時期農村公共產品供給機制失去了存在的基礎。但家庭聯產承包經營責任制度的施行并沒有給諸如農業基礎設施、農村基礎教育以及農村公益事業等公共產品供給提供有效的制度安排；新的縣級和鄉級政府似乎既沒有權力也沒有能力去提供哪怕是最基本、最必要的農村公共產品，造成農村公共產品供給主體出現“真空”。

三、改善農村公共產品供給，進一步推進新農村建設

(一)打破城鄉分割的公共產品供給體制

一是要明確政府在農村公共產品供給中的責任。對大多數的農村公共產品來說，如大江大河的治理、水利和防洪工程的建設，由于其投資金額大，具有外部性、不可分割性，市場機制發揮不了作用；許多農村公共產品，如義務教育、農業生態環境保護、防洪工程設施等，其效用不僅惠及廣大的農村地區，而且還可以將其效用的外溢性釋放到城市去。因此，政府應承擔起為農村提供公共產品的責任。二是重新界定各級政府的職責。中央政府和省級政府財政對農村地區提供純公共產品，如，計劃生育、國防開支、大型農業基礎設施建設、農業基礎科學研究、義務教育等全國性的農村公共產品，以及部分外部性極強、接近純公共產品的“準公共產品”。地方政府由于對本地區居民的偏好更為了解，地方性公共產品的供給職責應由地方政府來承擔。

(二)構建以政府為主導、全社會參與的多元化供給體制

一是通過合理的制度安排，明晰產權，采用財政補貼、減免稅收等優惠政策，鼓勵企業、個人及其他民間力量進入到農村公共產品供給領域，以有效緩解農村公共產品供需矛盾；二是通過增加農民收入，建立健全農民參與農村公共產品供給的激勵機制，調動農民參與農村公共產品供給的積極性；三是通過拓寬村集體經濟積累和建設渠道，增強村集體供給主體的經濟實力。

(三)加大農村公共產品的財政投入力度

首先，加大農村公共財政投入力度，增加農村公共產品的供給。各級政府應擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，進一步加大政府對農村的財政投入力度，增加農村公共產品供給，提高各級財政支農支出預算的增長幅度。其次，調整農村財政的投入結構，合理配置政府用于農村的公共資源。一是要調整并壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農民的直接補貼，減少交叉和中間環節，提高農業財政資金使用效率；二是要重新配置教育、衛生、文化、鄉村合作組織建設等方面的現有財政資源，增加農村教育、文化、衛生等方面的財政投入；三是采取稅收優惠、貼息等財政性措施鼓勵社會其他力量進入農業農村社會發展領域。再次，采取區別對待的政府投入政策，加大不發達地區的農村財政投入力度。我國東部及沿海發達地區，經濟發展水平和農村公共事業的發展水平較高，對中央、省級財政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區經濟發展落后，政府財力及農村公共事業發展水平相對低，因此公共財政覆蓋農村的力度應因地制宜、區別對待，中央財政和省級財政相應承擔不發達地區農村的農村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。最后，合理確定公共財政覆蓋農村的優先順序，將有限的資金運用到農村急需所用之處。由于政府財力要受當期經濟增長水平的限制，不可能將所有財政資金運用到農村建設。這就決定了公共財政覆蓋農村必須分階段、分區域地排出優先順序，應先保障農村社會穩定和農民基本生活需要，后創造條件促進農村發展；先保證純公共產品，后提供準公共產品和混合產品。

(四)建立合理的需求表達和供給決策機制

一方面，農村公共產品供給制度應隨著農村經濟的發展而變遷，目前，須逐步將“自上而下”的供給模式變為“自下而上”的供給模式，滿足廣大農民對農村公共產品的實際需求，構建新的農村公共產品供給決策程序。另一方面，建立公共產品的需求表達機制，變由外生變量即來自社區外部的各種因素來決策公共產品的供給為由社區內部需求決定公共產品的供給機制，使一個村或一個鄉范圍內多數人的需求得以體現。這是社會主義新農村建設“管理民主”的要求，也充分體現了村民自治。由全體農民或農民代表對本社區的公益事業項目進行投票表決，使農民通過直接或間接的渠道充分表達自己對公共產品的意見。